Uno strumento della “Riforma Cartabia” per rendere il processo più celere: la svolta informatica

La riforma del processo civile è uno degli obiettivi concordati con l’Unione europea, per accedere alle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Tale riforma, infatti, è incentrata sull’obiettivo della riduzione dei tempi del giudizio ed è inserita dal PNRR tra le c.d. riforme orizzontali, o di contesto, che consistono in innovazioni strutturali dell’ordinamento, che interessano, in modo trasversale, tutti i settori di intervento del Piano. Nell’ambito della Missione n. 1 (digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura), componente “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA”, il PNRR prevede 28 tra milestone e target rivolti al soddisfacimento delle finalità di riforma e di investimento di interesse del settore giustizia. Per gli aspetti di interesse del sistema giudiziario sono previsti due distinti investimenti. Il primo di 140,5 milioni di euro per il potenziamento dei sistemi telematici di gestione delle attività processuali, che prevede la digitalizzazione del cartaceo residuo per completare il fascicolo telematico (83 mln), la progettualità di data-lake (software che funge da unico punto di accesso a tutti i dati grezzi prodotti dal sistema giudiziario, cui sono destinati 50 mln) per migliorare i processi operativi di giustizia ordinaria e Consiglio di Stato (7,5 mln). Il secondo è relativo alla creazione di una banca dati gratuita e accessibile di tutte le decisioni civili. L’investimento del Ministero della Giustizia, avviato nell’estate del 2021, si concluderà nel giugno 2026, mentre quello del Consiglio di Stato terminerà nel giugno 2025.^[2]

In particolare, è oggetto di attenzione la digitalizzazione del processo attraverso la stabilizzazione dei modelli dell’udienza da remoto e della udienza mediante trattazione scritta, già sperimentati durante l’emergenza sanitaria. Nella documentazione allegata alla Relazione sullo stato di attuazione del PNRR del 23 dicembre 2021^[3] il Governo dà conto della corrispondenza tra la legge delega e gli obiettivi del PNRR. In base alla legge, il Governo dovrà esercitare la delega entro il 24 dicembre 2022, mentre nel 2023 potrebbero essere adottati ulteriori strumenti attuativi. L’impatto sulla durata dei procedimenti potrebbe verosimilmente stimarsi alla fine del 2024.^[4]

Indice:

1. I decreti attuativi della legge delega n. 206
2. La svolta informatica
3. Le politiche di digitalizzazione del PCT nel 2021
4. Uno sguardo all’esperienza newyorkese
5. Quale futuro per il processo civile telematico

1. I decreti attuativi                        

Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della legge delega 26 novembre 2021, n. 206, il Governo ha assolto agli impegni presi con l’Unione Europea sul piano delle riforme sia della giustizia civile che di quella penale, nonché della crisi di impresa, come precondizione per ottenere gli oltre 200 miliardi del PNRR. Tale legge delega si compone di un unico articolo suddiviso in 44 (quarantaquattro) commi. Dalla data di entrata in vigore, 24 dicembre 2021, decorrono i termini per l’attuazione delle delega. Quindi entro Natale 2022 il Governo deve adottare i decreti legislativi per il riassetto “formale e sostanziale del processo civile”. Gli schemi dei decreti legislativi, adottati su proposta del Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dell’economia e con il Ministro per l’innovazione tecnologica, saranno poi trasmessi alle Camere per il parere delle Commissioni competenti entro sessanta giorni dalla ricezione. Decorso tale termine i decreti possono essere emanati anche in mancanza dei pareri. Qualora poi il Governo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, dovrà trasmettere nuovamente i testi alle Camere corredati delle relative osservazioni e eventuali modificazioni. I pareri definitivi delle Commissioni sono espressi entro venti giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono essere comunque emanati. L’esecutivo potrà comunque, entro due anni dalla data di entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi adottati, intervenire con disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi. La Ministra della Giustizia, Marta Cartabia, ha firmato il decreto di costituzione dei Gruppi di Lavoro che provvederanno alla elaborazione degli schemi di decreto legislativo per l’attuazione della legge delega. I gruppi, formati da settantatré tra professori universitari, magistrati e avvocati^[5], saranno sette e lavoreranno sui diversi settori della riforma. I componenti di tali gruppi, insieme ai tecnici dell’Ufficio legislativo e a quelli del Gabinetto della Ministra, dovranno tradurre i criteri di delega, già approvati dal Parlamento, in modifiche del codice civile, di procedura civile e delle leggi collegate.

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Nello specifico, il primo gruppo di lavoro è competente in materia di procedure di mediazione e negoziazione assistita, nonché in materia di arbitrato; il secondo gruppo, in materia di principi generali relativi al processo civile, di digitalizzazione del medesimo e di ufficio per il processo; il terzo gruppo elaborerà schemi di d. lgs. in materia di procedimento di primo grado (art. 1, commi 5, 6, 7, 10, 16, 17, 21 e 22); il quarto gruppo, in materia di giudizio di appello e di giudizio di cassazione (art. 1, commi 8 e 9); il quinto gruppo, in materia di processo del lavoro, processo di esecuzione e di procedimenti in camera di consiglio (art. 1, commi 11, 12, 13 e 14); il sesto gruppo, produrrà schemi di decreto legislativo in materia di procedimento relativo a persone, minorenni e famiglie (art. 1, commi 23 e 26), e, infine, il settimo gruppo schemi di decreto legislativo in materia di riforma ordinamentale ed istituzione del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie (art. 1, commi 24 e 25).

Il Capo di Gabinetto, Raffaele Piccirillo, e il Capo dell’Ufficio Legislativo, Franca Mangano, partecipano ai lavori dei gruppi con voto deliberativo. Il Capo del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, Barbara Fabbrini, e il Capo del Dipartimento dell’amministrazione giudiziaria, Nicola Russo, o i loro delegati partecipano ai lavori dei gruppi. Il coordinamento tra i gruppi di lavoro è affidato al Vice Capo dell’Ufficio Legislativo, Filippo Danovi, e al Vice Capo di Gabinetto, Guido Romano. A tal fine gli stessi possono indire riunioni congiunte dei gruppi di lavoro. In secondo luogo, è stata di recente istituita, con decreto del 18 novembre, l’Unità di Missione per il PNRR presso il Gabinetto del Ministro.

2. La svolta informatica

L’ambizioso obiettivo della riforma è tagliare del 40% la durata dei processi civile, in quanto come ci ricorda Giuseppe Chiovenda “giustizia ritardata è giustizia negata”.^[6]

Il provvedimento normativo rafforza i procedimenti alternativi (come mediazione, negoziazione assistita e arbitrato anche attraverso incentivi fiscali e patrocinio a spese dello Stato); semplifica il processo di primo grado attraverso il rafforzamento della prima udienza; semplifica anche la procedura di espropriazione presso terzi; prevede un procedimento unico per i licenziamenti e introduce un rito unitario per tutti i procedimenti in materia di famiglia.

Questo impianto normativo è estremamente importante ma un forte contributo al miglioramento dei tempi del processo civile si potrà ottenere solo attraverso il piano di informatizzazione che la riforma si propone di portare avanti.

Specifiche disposizioni, in effetti, concernono il riordino e l’implementazione delle disposizioni in materia di processo civile telematico e, in particolare, in tema di udienze da remoto e a trattazione scritta, nonché di efficacia di provvedimenti emessi in via cautelare.

Il deposito dei documenti o degli atti delle parti assistite da difensore, dinanzi al giudice competente per ogni tipo, fase e grado di giudizio, compreso quello di legittimità, dovrà avvenire esclusivamente con modalità telematiche o con altri mezzi tecnologici.

Il capo dell’ufficio potrà autorizzare eccezioni a tali modalità solo in caso di malfunzionamenti del dominio giustizia ovvero in situazioni di urgenza, assicurando comunque la tempestiva ed adeguata comunicazione agli interessati della riattivazione delle procedure telematiche. La disposizione dovrà applicarsi ai procedimenti civili avanti al giudice di pace, al tribunale, alle corti di appello e alla Corte di Cassazione.

Il Governo dovrà prevedere che i provvedimenti del giudice e gli atti del processo, per i quali la legge non richiede forme determinate, possano essere compiuti nella forma più idonea al raggiungimento del loro scopo, nel rispetto del principio di chiarezza e semplicità.

Per quanto riguarda il deposito degli atti, vengono prese in considerazione modalità ulteriori rispetto alla PEC, attraverso sistemi di upload per professionisti e uffici giudiziari, che potranno consentire sistemi differenti da quelli previsti ordinariamente solo in caso di malfunzionamenti del dominio giustizia e situazioni di urgenza.

Per il momento, purtroppo, bisogna ammettere che si sono verificati diversi problemi e malfunzionamenti del PCT e spesso il secondo venerdì del mese i providers ci ricordano che “accesso giustizia” non sarà disponibile in un certo lasso di tempo.

Per migliorare la gestione dei flussi documentali, con provvedimento 1768.I del 28 febbraio 2021 della Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati, è stato adottato “Il Manuale per la gestione dei flussi documentali”, con l’elenco delle Aree Organizzative Omogenee (AOO)^[7].

Infine, si segnala che il Governo è stato chiamato ad adottare un testo unico che contenga le misure di riordino e implementazione di tutte le disposizioni in materia di processo civile telematico, per agevolare la consultazione e l’applicazione omogenea di tali disposizioni.

3. Le politiche di digitalizzazione nel PCT nel 2021: le udienze da remoto

Le udienze da remoto stanno permettendo al settore giustizia di proseguire la propria attività, nonostante l’emergenza Coronavirus. Tuttavia, come sottolineato dal Garante della privacy con una lettera al Ministero della Giustizia, non mancano fronti critici sul versante data protection.^[8]

Le udienze da remoto non sono state finora largamente utilizzate in Italia, in quanto si è spesso preferito svolgere l’udienza mediante trattazione scritta.

Nella Gazzetta Ufficiale n. 228 del 30 dicembre 2021, è stato pubblicato il decreto legge n. 228/2021 che, all’art. 16, prevede la proroga delle disposizioni in materia di giustizia civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria e militare, già fatte oggetto della legislazione emergenziale. In particolare, sono prorogate al 31 dicembre 2022 “le disposizioni di cui all’articolo 221, commi 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 10 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, nonché’ le disposizioni di cui all’articolo 23, commi 2, 4, 6, 7, 8, primo, secondo, terzo, quarto e quinto periodo, 8-bis, primo, secondo, terzo e quarto periodo, 9, 9-bis e 10, e agli articoli 23-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e 24 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, in materia di processo civile e penale“.

Vi rientrano quindi l’obbligo di pagamento telematico del contributo unificato (art. 221, d.l. 34/2020, co. 3), la trattazione scritta (co. 4), il deposito telematico dinanzi alla Corte di Cassazione (co. 5), l’udienza da remoto (co. 6 e 7), il giuramento scritto del c.t.u. (co. 8) e l’udienza a porte chiuse (art. 23, co. 3, dl 137/2020). Quanto all’udienza da remoto, essendo stato fatto oggetto di proroga anche l’art. 23, co. 7, del d.l. 137/2020, resta in vigore altresì la norma che consente al giudice di partecipare all’udienza pure da un luogo diverso dall’ufficio giudiziario. Anche la norma che consente di tenere le udienze di separazione consensuale e quelle di divorzio congiunto mediante trattazione scritta (“…note scritte di cui all’articolo 221, comma 4, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34… nel caso in cui tutte le parti che avrebbero diritto a partecipare all’udienza vi rinuncino espressamente con comunicazione, depositata almeno quindici giorni prima dell’udienza, nella quale dichiarano di essere a conoscenza delle norme processuali che prevedono la partecipazione all’udienza, di aver aderito liberamente alla possibilità di rinunciare alla partecipazione all’udienza, di confermare le conclusioni rassegnate nel ricorso e, nei giudizi di separazione e divorzio, di non volersi conciliare“) è stata prorogata. Così come l’art. 23, co. 8-bis, d.l. 137/2020, relativo alla decisione dei ricorsi per cassazione proposti per la trattazione in pubblica udienza, sostituita dall’udienza in camera di consiglio salvo che una delle parti o il P.G. faccia istanza di discussione orale, dinanzi alla Corte di Cassazione, con la relativa scansione dei termini per la trasmissione ai difensori delle conclusioni rassegnate dal P.G. e per il deposito a mezzo posta certificata delle conclusioni dei difensori, nonché dei termini per le memorie ex art. 378 c.p.c. La disposizione contenuta nell’art. 23-bis d.l. 137/2021, relativa alle copie esecutive telematiche e l’estensione di tutte le ricordate disposizioni emergenziali, in quanto compatibili, agli arbitrati rituali (art. 23, co. 10, d.l. 137/2020) è, a sua volta, stata oggetto di proroga al 31 dicembre 2022.

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4. Uno sguardo all’esperienza statunitense: le udienze da remoto

Diversi sistemi giudiziari stranieri hanno prodotto, durante i primi mesi di pandemia, linee guida e istruzioni pratiche su come svolgere le udienze tramite video conferenza e più in generale su come organizzare il processo digitale.^[9]

Molto interessante al riguardo è lo studio della Corte Costituzionale, che offre un approfondimento su diverse esperienze non solo europee.^[10]

In particolare, gli Stati Uniti sono stati tra i primi a svolgere udienze telematiche, anche in epoca precedente alla pandemia.

Con la crisi pandemica, ci è gioco forza trovati a sfruttare l’emergenza sanitaria e le regole restrittive sugli eventi in presenza per sperimentare nuove modalità di processo telematico che potessero migliorare il sistema giudiziario nel suo complesso, anche oltre il periodo emergenziale.^[11]

La Judicial Conference of the United States, l’organo amministrativo responsabile delle policies applicabili alle corti federali, da tempo aveva incoraggiato all’uso delle tecnologie in sede di processo, ritenendole parti integranti e necessarie della giustizia. Tra queste, vi è anche la videoconferenza, considerata un valido strumento, soprattutto nei procedimenti preprocessuali civili. Già nel 2004, più della metà delle corti, in effetti, disponevano di attrezzature tecnologiche atte al collegamento da remoto in almeno una delle loro aule. Nonostante l’ampia diffusione delle forme di amministrazione della giustizia da remoto, la materia non è disciplinata dalla legge, bensì dalle Federal Rules of Criminal Procedure e dalle Federal Rules of Civil Procedure, normative adottate dalla Corte suprema federale ma redatte da un Advisory Committee della Judicial Conference, che stila anche delle annotazioni per le norme e le modifiche introdotte che sono spesso considerate dai giudici nell’interpretare le Rules stesse.

Una criticità della modalità di udienza tenuta da remoto è quella di avere reso meno accessibile, talvolta, la partecipazione alle udienze per coloro che non sono parti del processo ^[12].

New York City ha risolto il problema della pubblicità delle udienze mettendo a disposizione uno schermo presso la Corte, costringendo però chi vuole assistere a recarsi fisicamente presso il palazzo di giustizia. A San Francisco, invece, per garantire la pubblicità delle udienze, Zoom è stato abbinato al modulo Webinar per consentire al pubblico di assistere all’udienza da remoto, senza poter intervenire.

Per quanto riguarda il software per la gestione delle udienze, nonostante i vari problemi a livello di sicurezza e privacy, Zoom ha avuto un notevole successo nelle aule di giustizia di numerosi paesi, grazie alla semplicità e praticità d’uso, unita ad una buona qualità dello streaming video anche in riunioni particolarmente partecipate.

5. Quale futuro per il PCT

Il futuro del processo telematico è disegnato nell’atto di Indirizzo Politico-Istituzionale del 2022, presentato dalla Ministra Cartabia^[13], a cui seguirà l’approvazione di un piano triennale per la transizione digitale dell’amministrazione della giustizia, di concerto con il Ministero della Transizione digitale.

Come illustrato nei paragrafi 1 e 2, per garantire una maggiore efficienza dei procedimenti civili,  il Governo è delegato ad intervenire in merito: al deposito degli atti e documenti con modalità telematiche; alla forma dei provvedimenti del giudice e degli atti del processo; alla non sanzionabilità sotto il profilo della validità degli atti per il mancato rispetto delle specifiche tecniche sulla forma, sui limiti e sullo schema informatico dell’atto quando la trasmissione dello stesso abbia comunque raggiunto il proprio scopo; al versamento del contributo unificato con modalità telematiche; alla revisione della disciplina delle attestazioni di conformità. Oltre a quanto già detto in materia di udienze da remoto nei paragrafi che precedono, il Governo è chiamato a prevedere che il giudice, fatta salva la possibilità per le parti costituite di opporsi, possa disporre che le udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori, dalle parti, dal P.M. e dagli ausiliari del giudice si svolgano con collegamenti audiovisivi a distanza, individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia.

Anche il sistema di pagamento del contributo unificato e delle notificazioni sarà investito dalla “digitalizzazione”. Il contributo unificato potrà e dovrà pagarsi digitalmente nei procedimenti dinanzi al giudice ordinario, quando il deposito dei documenti è stato effettuato con modalità telematiche.

Per quanto riguarda il processo esecutivo, dovrà essere istituita la “Banca dati per le aste giudiziali” contenente i dati identificativi degli offerenti, i dati identificativi del conto bancario o postale utilizzato per versare la cauzione e il prezzo di aggiudicazione nonché le relazioni di stima.

Le politiche di digitalizzazione previste del PCT e le relative azioni, che vanno dalla realizzazione dell’applicativo di cancelleria della Corte di cassazione per l’accettazione e gestione dei depositi telematici delle parti e dei giudici, per la consultazione dei fascicoli e la redazione dei provvedimenti alla digitalizzazione di tutti i flussi di cancelleria in funzione del processo telematico  all’adeguamento dei sistemi del Giudice di pace alla ricezione del deposito telematico del ricorso per decreto ingiuntivo; alla diffusione della versione più aggiornata dell’applicativo Gestione Servizi Ufficio Notificazioni Esecuzioni e Protesti, ora installata solo a Milano e a Palermo, su tutto il territorio nazionale; all’adeguamento alle future evoluzioni dell’ambiente di test per il deposito telematico all’Ufficio Notificazioni Esecuzioni e Protesti delle istanze di notificazione e di pignoramento sono oggetto di continua implementazione e aggiornamento.

Il presidente del Tribunale di Milano, Roberto Bichi, ha ragione quando sostiene che il processo digitale rappresenta una svolta, veramente innovativa, per il futuro del contenzioso, oltre l’emergenza pandemica, anche se esprime preoccupazione per le difficoltà riscontrate in sede conciliativa, che, qualora svolta online, difficilmente ha buon esito ^[14].

In conclusione, dopo avere delineato a grandi linee il complesso quadro del percorso della riforma del processo civile, non ci resta che augurare buon lavoro ai 73 componenti dei sette gruppi di lavoro e attendere la scadenza del 15 maggio 2022, data entro la quale i primi sei gruppi, tra cui il secondo che si occupa “dei principi generali relativi al processo civile e di digitalizzazione sia del processo civile che dell’ufficio per il processo”, dovranno predisporre le bozze degli schemi di decreto legislativo e delle relazioni illustrative.

Consigliamo il volume:

Nuovo formulario del processo civile Aggiornato alla Legge 26 novembre 2021, n. 206 (G.U. del 9 dicembre 2021) Con oltre 200 formule, corredate ciascuna da norma di legge, commento, indicazione dei termini di legge o scadenze, delle preclusioni e delle massime giurisprudenziali, il testo si configura come uno strumento operativo di grande utilità per il Professionista che deve impostare un’efficace strategia difensiva nell’ambito del processo civile.

Note:

^[1] Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 292 del 9 dicembre 2021, è entrata in vigore il 24 dicembre 2021. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2021;206

^[2] OBIETTIVI DI RECUPERO DI EFFICIENZA Abbattimento dell’arretrato civile del 65% in primo grado e del 55% in appello, entro la fine del 2024; Abbattimento dell’arretrato civile del 90%, in tutti i gradi di giudizio, entro la metà del 2026 e abbattimento dell’arretrato della giustizia amministrativa del 70% in tutti i gradi di giudizio entro la metà del 2026; Riduzione del 40% della durata dei procedimenti civili entro la metà del 2026 e del 25% della durata dei procedimenti penali entro la metà 2026.

^[3] Nota di avanzamento PNRR dicembre 2021 del Ministero della Giustizia https://italiadomani.gov.it/content/dam/sogei-ng/documenti/contributo–del-ministero-delle-infrastrutture-e-della-mobilit%C3%A0-sostenibili–alla-relazione-al-parlamento-sullo-stato-di-attuazione-del-piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza/12_PNRR_Giustizia.pdf

^[4]https://temi.camera.it/leg18/temi/le-misure-per-la-giustizia-nel-progetto-di-recovery-plan-del-12-gennaio-2021.html

^[5] Riforma civile, costituiti i gruppi per l’attuazione della delega del 17 gennaio 2022 in https://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/riforma-civile-costituiti-gruppi-l-attuazione-delega-AEjbjU8

^[6] G. CHIOVENDA, Sulla perpetuatio iurisdictionis, in Saggi di diritto processuale civile, Roma, 1930, 273.

^[7] https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/manuale_gestione_flussi_documentali_28feb2021.pdf

^[8] https://www.agendadigitale.eu/documenti/giustizia-digitale/giustizia-digitale-gli-aspetti-privacy-delle-udienze-da-remoto-ecco-le-regole/

^[9] Court Operations During COVID-19: 50-State Resources in https://www.justia.com/covid-19/50-state-covid-19-resources/court-operations-during-covid-19-50-state-resources/  Virtual Bench Trial Protocols and Procedures in https://www.nycla.org/pdf/VirtualBenchTrial-Protocols-2112021.pdf

^[10] EMERGENZA SANITARIA E SVOLGIMENTO DEL PROCESSO DA REMOTO a cura di P. Passaglia con contributi di C. Guerrero Picó S. Pasetto M.T. Rörig C. Torrisi del novembre 2020, pag. 88 e segg. in   https://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/comp_273_processo_da_remoto_20211116102749.pdf/

^[11] Newly-Charged Commission Proposes Online Enhancements to Better Equip the Court System to Meet New Yorkers’ Justice Needs Amid COVID Pandemic and Beyond in https://www.nycla.org/pdf/PR20_46.pdf

^[12] https://www.themarshallproject.org/2020/04/13/the-judge-will-see-you-on-zoom-but-the-public-is-mostly-left-out

^[13] https://www.giustizia.it/giustizia/it/contentview.page?contentId=ART357573&previsiousPage=mg_1_29_6

^[14] La Giustizia non lascia il web: nelle riforme il cambio di passo, Maglione V., Mazzei B.L., Sole24Ore, 04/10/2021 in https://www.ilsole24ore.com/art/la-giustizia-non-lascia-web-riforme-cambio-passo-AEjm0Ym