1. L’actio iudicati
L’actio iudicati è l’azione diretta alla esecuzione di una sentenza passata in giudicato.
Il nostro ordinamento prevede che i diritti per i quali la legge stabilisce una prescrizione più breve di dieci anni, quando riguardo ad essi è intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato, si prescrivono con il decorso di dieci anni.
L’espressione veniva usata in diritto romano con riferimento all’azione concessa all’attore vittorioso in un giudizio risoltosi in una sentenza di condanna (condemnatio), contro il damnatus o confessus: dal momento della sentenza, infatti, su quest’ultimo gravava l’obbligazione di eseguire la condanna.
In origine, il giudizio di ottemperanza riguardava il giudicato civile a tutela di diritti suscettibile di esecuzione nei confronti della pubblica amministrazione nel termine di trent’anni.
Detto rimedio veniva ammesso per eseguire il giudicato che avesse riconosciuto la lesione di un diritto civile o politico ai sensi dell’articolo 4, n. 4, della l. n. 5992/1889, poi trasfuso nei testi unici sul Consiglio di Stato approvati con r.d. n. 6166/1889, n. 638/1907 e n. 1054/1924.
Si trattava di un termine passibile di interruzione: l’articolo 2123 del codice civile del Regno d’Italia del 1865 disponeva, infatti, che la prescrizione, cui risultava assoggettata pure l’actio iudicati, in assenza di disposizioni contrarie, fosse interrompibile civilmente.
L’esecuzione del giudicato amministrativo a mezzo del ricorso di ottemperanza si afferma inizialmente a livello giurisprudenziale, per poi essere tipizzata ai sensi dell’articolo 37, commi 3 e 4, della l. Tar, entrata in vigore quando il codice civile del 1942 aveva già ridotto a dieci anni il termine di prescrizione dell’actio iudicati [1].
Si deve, comunque, attendere fino alla legge di riforma n. 205/2000 per assistere all’ulteriore ampliamento dell’ambito di applicazione del rimedio tale da inglobare pure le decisioni esecutive, ancorché non passate in giudicato, e le ordinanze pronunciate dal giudice amministrativo in sede cautelare.
Il Libro IV, titolo I, del codice del processo amministrativo conferma tali approdi e, al contempo, introduce alcune significative novità, fra cui l’estensione dei provvedimenti suscettibili di ottemperanza, l’espunzione della diffida all’autorità amministrativa ad adempiere prima della formale instaurazione del giudizio, come invece previsto dall’articolo 90, comma 2, r.d. n. 642/1907, e l’esperibilità del rimedio in questione per ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza (articolo 112, comma 5, c.p.a.).
La logica è quella di implementare l’effettività della tutela giurisdizionale a fronte di un precedente sindacato favorevole cui non è stata data spontanea esecuzione [2].
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2. L’actio iudicati nel giudizio di ottemperanza
In un simile conteso evolutivo, l’Adunanza plenaria n. 24 del 4 dicembre 2020 del Consiglio di Stato ha rilevato che la giurisprudenza non ha mai dubitato dell’applicazione in sede processuale amministrativa dell’articolo 2953 c.c., in base al quale i diritti per i quali la legge stabilisce una prescrizione più breve di dieci anni, quando riguardo ad essi è intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato, si prescrivono con il decorso di dieci anni, né dell’articolo 2943, comma 4, c.c., per cui la prescrizione è fra l’altro interrotta da ogni atto che valga a costituire in mora il debitore, trattandosi di giudicati aventi ad oggetto diritti soggettivi [3].
Maggiori problemi ha creato il giudizio di annullamento di provvedimenti amministrativi illegittimi, quando è prevalsa l’esigenza di garantire certezza e stabilità ai rapporti di diritto pubblico e, conseguentemente, si è negata l’interrompibilità, a mezzo di atti stragiudiziali, del termine di prescrizione per la proposizione dell’actio iudicati.
È quanto riconosciuto dall’Adunanza plenaria n. 5 del 1991 secondo cui l’articolo 114, comma 1, c.p.a. individuerebbe, in realtà, un termine decadenziale, maggiormente coerente con l’impianto codicistico, cui rimane assoggettata l’azione di ottemperanza [4].
Una simile impostazione non è stata, tuttavia, avallata dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 24 del 2020, in base alla quale il legislatore si è consapevolmente riferito alla prescrizione della azione senza fare riferimento alle posizioni giuridiche oggetto del giudicato.
Quando l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 24 del 2020 sostiene che il termine di prescrizione può essere interrotto con un atto stragiudiziale intende affermare che, indipendentemente dal fatto che il giudicato riguardi diritti soggettivi o interessi legittimi, è necessario considerare il rimedio rappresentato dall’actio iudicati e non la natura della situazione dedotta in giudizio.
L’articolo 114, comma 1, c.p.a. delinea una regola consapevolmente unitaria ai fini della proposizione del ricorso di ottemperanza, con riferimento sia ai diritti soggettivi che agli interessi legittimi, compatibile con l’assetto costituzionale della giustizia amministrativa e, in particolare, con il principio di effettività della tutela, nonché con gli articoli 97 e 111 Cost. sotto il profilo del buon andamento dell’amministrazione e del giusto processo, con specifico riguardo alla ragionevole durata dei giudizi.
In tale apparato concettuale, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato osserva, in primo luogo, che una specifica ed autonoma portata applicativa dell’articolo 114, comma 1, ha riguardato proprio l’actio iudicati riguardante i giudicati aventi per oggetto posizioni di interesse legittimo, nel senso che il legislatore ha espressamente ammesso, in ogni caso, che il termine decennale, proprio perché è di prescrizione e non di decadenza, possa essere interrotto anche con idonei atti stragiudiziali, senza la necessità che entro il termine decennale sia notificato il ricorso d’ottemperanza.
La sentenza, in secondo luogo, rileva che: 1) la mancata esecuzione del giudicato si pone in sé in contrasto con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa; 2) il ricorso di ottemperanza rappresenta l’extrema ratio per ottenere, in sede di giurisdizione di merito, l’esecuzione del giudicato qualora, in sede amministrativa, sia mancata la definizione della questione conforme al giudicato stesso, pure a seguito dei contatti eventualmente intercorsi tra le parti, i quali vanno considerati di per sé consentiti dal sistema e, in particolare, dall’articolo 11 della l. n. 241/1990, da interpretarsi nel senso che ben può essere concluso un accordo di natura transattiva volto a definire una volta per tutte la controversia [5]; 3) il principio della ragionevole durata processuale si riferisce al periodo entro il quale deve intervenire la risposta di giustizia e non può essere inteso nel senso che sia precluso al legislatore fissare una regola secondo cui, intervenuto un giudicato favorevole, chi ha titolo ad ottenere l’adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto preferisca sollecitare la pubblica amministrazione soccombente senza ricorrere al giudice dell’ottemperanza, confidando che la stessa, nel rispetto dei propri doveri istituzionali, dia esecuzione al giudicato.
Chiamata a pronunciarsi dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana [6], l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 24 del 2020, ha affermato che il termine decennale previsto dall’articolo 114, comma 1, c.p.a. in ogni caso può essere interrotto anche con un atto stragiudiziale volto a conseguire quanto spetta in base al giudicato.
Note bibliografiche
[1] G. A. Primerano, L’actio iudicati nel “nuovo” processo amministrativo (nota a Cons. Stato, Ad. Plen., 4 dicembre 2020, n. 24), Giustizia insieme, 12 gennaio 2021.
[2] E. Cannada Bartoli, La tutela giudiziaria del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, Milano, 1964, 106.
[3] La garanzia di tali situazioni, per i principi costituzionali di eguaglianza e di effettività della tutela, non avrebbe potuto essere inferiore a quella erogabile dal giudice ordinario.
[4] I termini processuali sono di norma perentori e, quindi, sottratti alla disponibilità delle parti: soltanto l’esercizio dell’actio iudicati sarebbe idonea a produrre effetti interruttivi (Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2011, n. 5558; Cons. Stato, sez. V, 16 novembre 2018, n. 6470).
[5] Cons. Stato, sez. IV, 11 agosto 2020, n. 4990.
[6] Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – sez. giurisdizionale, 25/6/2020 n. 466. Sulla rimessione all’Adunanza plenaria delle questioni in merito all’ambito di applicazione (riferito al diritto sostanziale o processuale) del termine di prescrizione decennale e la sua interruzione. Sono rimessi all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti: a) se il termine di prescrizione decennale dell’actio iudicati previsto dall’articolo 114 c. 1 c.p.a. riguardi il diritto di azione o il diritto sostanziale riconosciuto dal giudicato; b) se, ritenuta la prescrizione riferita all’azione processuale, secondo il chiaro tenore letterale dell’articolo 114 c. 1 c.p.a., il termine di prescrizione possa essere interrotto esclusivamente mediante l’esercizio dell’azione (come sembra desumersi dall’Adunanza plenaria n. 5/1991 resa anteriormente all’entrata in vigore del c.p.a. del 2010), (anche davanti a giudice incompetente o privo di giurisdizione e fatti salvi gli effetti della translatio iudicii) o anche mediante atti stragiudiziali volti a conseguire il bene della vita riconosciuto dal giudicato; c) se, pertanto, al di là del nomen iuris di prescrizione utilizzato dall’articolo 114 c. 1 c.p.a., il termine di esercizio dell’actio iudicati operi, nella sostanza, come un termine di decadenza, al pari di tutti gli altri termini previsti dal c.p.a. per l’esercizio di azioni davanti al giudice amministrativo, e si presti, pertanto, ad una esegesi sistematica e armonica con l’impianto del c.p.a.; d) se, in subordine, ove si ritenesse che l’articolo 114 c. 1 c.p.a. vada interpretato nel senso di consentire atti stragiudiziali di interruzione dell’actio iudicati, non si profili un dubbio di legittimità costituzionale della previsione quanto meno in relazione agli articolo 111 e 97 Cost., per violazione dei principi di ragionevole durata dei processi e di buon andamento dell’Amministrazione.
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