A importância do estatuto da cidade no desenvolvimento sócio-econômico do estado brasileiro

Ruy de Jesus Marçal CARNEIRO[2]

 

O desenvolvimento das cidades é o grande desafio pós-moderno, sobretudo na realização dos interesses coletivos, tendo em vista que o ambiente urbano é o nascedouro da sociedade organizada. Essa preocupação deu ensejo ao advento do Estatuto da Cidade, em 2001, onde o legislador infraconstitucional procurou instrumentalizar o citado desenvolvimento, com supedâneo na Constituição Federal de 1988. Contudo, recai sobre o Estatuto da Cidade, uma interpretação distorcida de sua abrangência e finalidade, reduzindo-o a um mero instrumento de regulação do “uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo”. Essa interpretação restrita, macula sua principal característica, que é ser um mecanismo propulsor do desenvolvimento nacional e global, a partir do ambiente urbano.

 

Palavras-chave: cidade, desenvolvimento, planejamento.

 

 

The development of the cities is the great after-modern challenge, over all in the accomplishment of the collective interests, in view of that the urban environment is the cradle of the organized society. This concern gave tries to the advent of the Statute of the City (Estatuto da Cidade), in 2001, where the infraconstitutional legislator, looked for to realize the cited development, with base in the Federal Constitution of 1988. However, it falls again on the Statute of the City, a distorted interpretation of its sense and purpose, reducing it a mere instrument of regulation of the "use of the urban property in favor of the collective good". This restricted interpretation, stains its main characteristic, that is to be a propeller mechanism of the national and global development, from the urban environment.

 

Key words: city, development, planning.

 

 

A necessidade de políticas públicas no cotidiano das pessoas é marcante desde os mais remotos tempos, ganhando relevância a partir do processo de globalização que se acentuou em todo o mundo.

Esse processo passou a exigir uma atuação positiva do Estado[3] no cumprimento da função legislativa atinente ao desenvolvimento urbano, a fim de se realizar um desenvolvimento equilibrado, com respeito ao ser humano.

Miguel Reale, valendo-se de sua experiência e de seu infindável conhecimento jurídico, delineou essa circunstância ao apontar que “é a própria expansão da globalidade que vem justificar a presença atuante dos Estados nacionais”, numa clara alusão de que “não são apenas questões econômicas e financeiras que estão em jogo no processo de globalização, como o demonstram todas as medidas reclamadas para salvaguarda do alto valor do meio ambiente” [4].

As considerações acima coadunam-se com os princípios que norteiam a República Federativa do Brasil, em especial, o de valorização do ambiente urbano, por meio de políticas públicas, ante a sua considerável influência sobre o desenvolvimento sócio-econômico, como, aliás, indicam vários dos artigos da Constituição Federal.

O fato urbanístico, enquanto influenciador do desenvolvimento sócio-econômico, impõe a necessidade de exata compreensão do processo de surgimento das cidades, assim como, do urbanismo e dos instrumentos legais aptos à sua efetivação.

A análise histórica das cidades antigas, medievais, contemporâneas e modernas, desde que o homem se agrupou em cavernas, esconderijos, acampamentos, aldeias e povoados, até o momento em que, de maneira efetiva, se formaram os centros urbanos, facilitará a compreensão dos fatores desenvolvimentistas, e ainda, as conseqüências deixadas em cada um dos períodos.

A relevância da cidade é perceptível nas lições de filósofos como Platão, que a considerava o lugar onde os homens possuem vida em comum e ali realizam os seus objetivos de vida. Sem dúvida, as cidades sempre tiveram um papel importante para o homem, fato que as transformou em um importante empreendimento da civilização.

 Segundo a História, nas cidades antigas, o processo evolutivo está atrelado à organização social dos povos, motivado pela comunicação que se instaurou entre eles, como reflexo da evolução dos transportes.

Os juristas espanhóis Ricardo Santos Diez e Julio Castelao Rodríguez enfatizam esse processo apontando que:

 

La ciudad, gracias al transporte, primero a través de las grandes vias fluviales –a Babilônia iban los comerciantes por el rio, a favor de corriente y volvían por tierra-, despues por tierra con animales y con la invención de la rueda, accede al poder sobre hombres y recursos en zonas remotas. Hasta tal punto era vital para la ciudad el transporte, que las grandes urbes para asegurar sus «líneas de vida» no tienen inconveniente en emprender guerras con otras pequeñas ciudades que puedan cortar estas vías. Tiende a extender sus fronteras. Se explica así el camino político del centro urbano hacia el império.[5]

 

Não se pode esquecer, que as cidades antigas, antes de servirem para a comunicação e comércio entre os povos, tiveram por finalidade a salvaguarda da vidas destes, tanto que, para atender a essa necessidade, impuseram limites urbanos, provocando a renúncia destes homens à liberdade, até então, desfrutada no campo.

A segurança propiciada pela organização comunitária estendeu-se até o século III d.C., quando se iniciaram as invasões bárbaras no Império Romano, que levaram ao maciço êxodo urbano.

Entre os séculos X e XII, ressurgiram os núcleos urbanos medievais, isentos da dependência dos senhores feudais, mas sob influência e proteção do Poder Real. 

A aliança entre Monarcas e burgueses, de grande importância na luta contra os senhores feudais[6], deu início à grande expansão urbana européia, apresentando-se:

 

[…] tan espectacular que no tendrá paralelo hasta el proceso de urbanización originado por la revolución industrial. Pode-se dizer que as cidades medievais adquiriram “conciencia de sua propria identidad y – sobre todo – la conciencia de que la estructura organicista, gremial, creadora de «islas» en la ciudad, es capaz de concebir a la ciudad misma como el puente que une y da sentido unitário a dichas «islas» ciudadanas. Es la personalidad de «cada» ciudad [7]

 

Já a cidade moderna, destoando da antiga e da medieval, destacou-se pela beleza e esplendor, traços marcantes do Renascentismo. A evolução das praças e logradouros denunciava essa alteração, eis que, deixando de ser, fundamental e respectivamente, locais de comércio e trânsito de pessoas, passaram a servir de centro cívico e tráfego de veículos.

A partir do século XIX surgiu a cidade contemporânea, cuja característica era a grande concentração urbana, decorrente da Revolução Industrial e do êxodo rural, iniciados em Inglaterra.

O desenvolvimento destas cidades, motivado por forças externas (fatores exógenos) ou internas (fatores endógenos), promoveu o elevado crescimento demográfico, conduzindo à revitalização e readequação do espaço urbano em função dos reflexos sócio-econômicos.

É justamente o momento dessa revitalização e readequação, que serve como referencial do surgimento do urbanismo.

Todavia, nessa época, o urbanismo era reduzido à concepção simplista de mero embelezamento da cidade, segundo se constata das observações de José Nilo de Castro[8], em citação a Louis Jacquignon, ao salientar que o urbanismo constituía-se na arte de readaptar as cidades para o bem-estar humano e a preservação do meio ambiente em que vive.

Em verdade, nesse momento histórico, o urbanismo[9] servia de instrumento de modificação interior – da estética e da salubridade – das cidades, do desenvolvimento quantitativo, voltado à realização de uma melhor distribuição da população, industrial e residencial, ou seja, focava-se aí apenas a questão da quantidade.

Essa concepção, não retratava a relevância do desenvolvimento urbano racional, que pressupõe a figura da qualidade.

O urbanismo quantitativo, cujo objetivo era corrigir e ordenar a cidade, cedeu lugar ao urbanismo qualitativo, pautado na “planificación u ordenación anticipada de las estructuras demográficas, sociales y econômicas de una ciudad territorial”[10].

Em 1933, com o advento da Carta de Atenas, aprovada pelo Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), reforçou-se esse entendimento qualitativo, em especial, ao apontar que o objetivo do urbanismo necessitava ser ampliado, a fim de ordenar a vida urbana e propiciar melhores condições de vida.

É bem verdade, que os seguidores do urbanismo da Carta de Atenas, denominado funcionalista, acreditavam ter descoberto um formato definitivo para as cidades, severamente criticado, mas que veio somar no resgate do amor ao ambiente urbano, como ocorrido na Idade Medieval[11].

Toda essa evolução deu ensejo ao estudo da cidade e da questão urbana de forma sistematizada, multi e interdisciplinar, com a finalidade de promover o desenvolvimento racional e humano através de medidas técnicas, administrativas, econômicas e sociais, característica do urbanismo moderno.

Anhaia Mello, citado por Hely Lopes Meirelles[12], grande expoente no processo de sistematização do urbanismo brasileiro, aponta que o:

 

[…] urbanismo tem aspectos artísticos, científicos e filosóficos, porque é fundamentalmente uma Arte – criação de sínteses novas; uma Ciência – que estuda metòdicamente os fatos; e uma Filosofia – com a sua escala própria, preservando, impondo e exigindo a precedência de valores humanos e espirituais em face dos mecânicos e imobiliários. 

 

Ruy de Jesus Marçal Carneiro, complementa essa concepção ao salientar que:

 

[…] a importância da figura do urbanismo vai além do entendimento que se lhe dava em passado recente. Já está assente que a cidade cumpre uma função social, a qual se volta, primordialmente, para o bem-comum de forma abrangente, posto que ela, como já dito anteriormente, deve proporcionar os meios para que o homem exerça coletivamente qualquer das ‘quatro funções essenciais na comunidade’ urbana onde viva; ‘habitação, trabalho, circulação e recreação’[13].

 

Deste modo, a relevância do urbanismo na vida do homem moderno impôs a sistematização de suas regras, técnicas e instrumentos jurídicos, fazendo surgir o Direito Urbanístico, ramo do Direito Administrativo, voltado a disciplinar, normativa e principiologicamente, o solo urbano e urbanizável.

É incontestável que o âmbito de aplicação e a função do urbanismo, passando ao largo das divergências anteriores, já se encontram definido como a busca pelo desenvolvimento das cidades, segundo lecionam doutrinadores de escol.

Essa observação deixa evidente duas situações: a) o abandono da concepção de urbanismo francês, voltado apenas a tornar bela a cidade – o embelir la ville –, de caráter meramente estético; e, b) a assunção do urbanismo inglês, cujo enfoque é o desenvolvimento unificado da sociedade, voltado à humanização, ordenação e harmonização ambiental dos locais de vivência.

Não se pode negar que essa mudança de pensamento possui estreita relação com o desenvolvimento humano, por conta da necessidade de se evitarem as condições de pobreza existentes na Europa no período da Revolução Industrial, conforme descrição de Jean Lojkine[14].

Indiscutivelmente, o urbanismo atual tem como foco o desenvolvimento do espaço urbano e urbanizável, com conteúdo preciso e de eficácia vinculante à administração pública e ao particular, voltado à melhoria das condições de vida dos habitantes da cidade, pautado no desenvolvimento sócio-econômico equilibrado.

O comprometimento dos administradores públicos e dos cidadãos[15], na melhoria da qualidade de vida, pela satisfação das funções apontadas por Ruy de Jesus Marçal Carneiro, é aspecto de extrema relevância para o desenvolvimento qualitativo.

Mas, como realizar esse propósito? Como congregar os interesses públicos e os interesses privados na realização do desenvolvimento urbano? Quais os instrumentos legais a serem utilizados para a consecução desse objetivo?

O primeiro passo é conhecer a cidade, realizando detida análise de sua localização, formação, habitantes, carências, enfim, traçar um perfil local. Exemplificando a análise do perfil de uma cidade, nos remetemos à de Atenas antiga, “esculpida” por Fidias, Platão, Sócrates, Esquilo, Sófocles, Eurípedes e Aristófanes, como “com seus monumentais edifícios públicos nas colinas e os seus amplos espaços livres para reuniões públicas, mas com poucas acomodações para residências particulares, coadunava-se com a preponderância da vida pública”[16].

Apurado o perfil, num segundo momento, passar-se-ia à delimitação de seu planejamento, a fim de se estabelecerem as funções sociais a serem desempenhadas pela cidade, ressalvando-se a necessidade de “elaboração de um plano geral para o desenvolvimento futuro da comunidade e, em seguida, a adoção das medidas indicadas para a efetivação do plano na prática” [17], com o propósito de realizar o “bem-estar dos habitantes da comunidade, concorrendo para criar na mesma um ambiente cada vez melhor, mais saudável, conveniente, eficiente e atraente”[18].

Em termo global, é preciso observar que a adoção de planejamento voltado ao desenvolvimento futuro da comunidade, não é algo simples de ser realizado, como se percebe das dificuldades enfrentadas na Europa e nos Estados Unidos da América, onde, v.g., foi preciso modificar as concepções objetivas do planejamento, e ainda, estabelecer os mecanismos de sua administração.

No Brasil, a situação é ainda mais grave, bastando percorrer as Cartas e Constituições brasileiras, para perceber que estas, exceto a de 1988, não apresentavam instrumentos voltados a realização do desenvolvimento qualitativo.

O constituinte de 1988, consciente dessa falha e da necessidade de adequação das cidades brasileiras ao contexto mundial, repartiu a competência legislativa entre os entes federativos, inserindo, na Constituição Federal, dispositivos que regulam o desenvolvimento urbano-sócio-econômico, v.g., os artigos 21, IX, XX; 23, IX, X; 25, § 3°; 29, XII; 30, VIII; 43; 48, IV; 174; 182, § 1°[19].

A inserção no Texto Constitucional de dispositivos estabelecendo que a União, o Estado Federado e os Municípios, individual ou conjuntamente, devem efetivar o planejamento de desenvolvimento nacional, regional ou local, de forma a combater as desigualdades sociais e econômicas, e ainda, promoverem a melhoria das condições de vida dos cidadãos brasileiros, representa um grande avanço, sobretudo no estímulo à adoção de políticas públicas desenvolvimentistas.

O caput do Art. 182 da Constituição Federal, v.g., apresentou disposições inovadoras em relação à política de desenvolvimento urbano, ao estabelecer que:

 

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes.

 

A satisfação dos objetivos de ordenação do desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar dos seus habitantes será, segundo o § 1°, do artigo supracitado, efetivada pelo “plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes”, razão pela qual, é considerado “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”.

O constituinte brasileiro, no dizer de Diógenes Gasparini[20], ao enquadrar o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, apenas descreveu o regime jurídico e delineou a sua finalidade.

A regulamentação e a fixação das diretrizes gerais do plano diretor sobrevieram com o Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257 de 10 de julho de 2001), que estabelece as “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”.

Logo, é preciso observar que as disposições do parágrafo único do Art. 1° do Estatuto da Cidade, não retratam suficientemente a importância deste regramento legal, tendo em vista que seus objetivos possuem similitude com os “Princípios Gerais da Atividade Econômica”, estatuídos no Art. 170 da Constituição Federal.

A percepção da magnitude do Estatuto da Cidade pode ser extraída das diretrizes gerais para a política urbana, descritas no seu Art. 2°, uma vez que, trata do atendimento aos interesses nacionais.

Comparando-se, v.g., o Art. 6° da Constituição Federal e o Art. 2°, I, da legislação infraconstitucional citada, percebe-se o que se afirma, isto porque, as diretrizes gerais a serem observadas na efetivação do objetivo da política pública urbana, não vão além do que estabelece o Capitulo II, do Título I, do Texto Constitucional, ao declinar os Direitos Sociais de interesse de toda a coletividade.

A despeito da nomenclatura, o Estatuto da Cidade, não concentra, apenas, normas de ordem pública e interesse social urbano.

O seu objetivo primeiro, ainda que implícito, é realizar o desenvolvimento nacional, por intermédio da segurança, do bem-estar dos cidadãos e do equilíbrio ambiental. Por isso, secundariamente, e disso não se discorda, se lança a ordenar o espaço urbano.

A confirmação dessa concepção pode ser abstraída partindo-se do Art. 4°, exatamente, porque ao tratar dos “Instrumentos da Política Urbana”, esse dispositivo indicou como “Instrumentos Gerais” a serem utilizados para os fins do Estatuto da Cidade, os seguintes: a) os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; b) o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; c) planejamento municipal, em especial; d) institutos tributários e financeiros; e) institutos jurídicos e políticos; e, f) estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo de impacto de vizinhança (EIV).

O legislador infraconstitucional teria, portanto, incorrido em acerto se tivesse apontado que o Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e interesse sócio-econômico nacional e global, através da regulamentação do uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Mas não foi esse o seu entendimento.

Essa circunstância facilitaria aos cidadãos a exata compreensão do plano diretor, instrumento do planejamento municipal nos termos da letra “a” do inciso III do Art. 4° do Estatuto da Cidade, nos moldes do que ocorreu nos Estados Unidos da América do Norte que, visando a efetiva implementação do plano, lançou-o como complemento curricular nas escolas, possibilitando uma formação crítica do cidadão desde o seu nascedouro.

A adoção dessas medidas impediria o alheamento, conscientizando o cidadão da necessidade de participar da elaboração, implementação e fiscalização do plano diretor, de forma a atender aos preceitos do inciso XII do Art. 29 da Constituição Federal[21].

Além disso, permitiria a familiarização dos cidadãos com as particularidades do plano, posto que, no dizer de Augustin Gordillo[22], citando Günther Winkler:

 

[…] el plan tiene algunas particularidades que le son propias, tanto em su exteriorización formal como em sus funciones; pero ello no obstante, la disección jurídica del plano rompe esa posible unidad de su exteriorización, y muestra que um plan pude ser, según qué aspecto del mismo se considere, tanto uma norma como un principio jurídico, um reglamento como um acto administrativo, o puede ser también uma simple comunicación sin efecto jurídico directo; em suma, el plan no tiene ninguna jurisdicidad específica, propia sólo de él, ni constituye em consecuencia categoría juridica alguna que quepa agregar a lãs ya existentes. Lo que significa, por cierto, que sea um tertium genus, sino que, em cuanto institución socioeconômica, tiene manifestaciones que abarcan casi toda la gama de las categorias jurídicas

 

A importância do plano diretor enquanto instrumento básico da política pública de desenvolvimento e expansão urbana, segundo dispõe a Lei n° 10.257 de 10 de julho de 2001, encontra justificativa no fato de que o homem vive na cidade, porção territorial do Município, logo, requer a conscientização dos cidadãos de que ela (cidade) é o marco inicial do processo de desenvolvimento sócio-econômico nacional.

Por fim, considerando-se os aspectos abordados, é de se concluir que o papel decisivo do Estado brasileiro na realização das políticas públicas de desenvolvimento sócio-econômico, voltadas à delimitação da qualidade de vida dos cidadãos, firma-se no fato de que este (Estado brasileiro) somente atingirá os objetivos fundamentais consignados no Art. 3° da Constituição Federal, se tiver a preocupação de, por intermédio de políticas públicas positivas, “operacionalizar a construção de uma ‘sociedade justa’, de ‘garantir o desenvolvimento nacional’, de ‘erradicar a pobreza’, de ‘promover o bem de todos’ etc.” [23], tomando-se como ponto inicial dessa conquista o ambiente urbano, nascedouro da sociedade organizada e objeto de regulamentação do Estatuto da Cidade.

 

 

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