Il recente interesse dell’opinione pubblica per la delicata e problematica questione dell’abbandono incontrollato di rifiuti impone un approfondimento sui recenti approdi della produzione pretoria in materia che, sviluppando principi ormai consolidati, hanno contribuito a chiarire alcuni profili dubbi.
In questo breve scritto si affronterà principalmente il profilo della responsabilità del proprietario dell’area per l’abbandono di rifiuti nella specifica prospettiva dell’ordine di rimozione emesso ai sensi dell’art. 192 del Codice dell’Ambiente. Sarà quindi oggetto di specifica considerazione l’eventualità di responsabili inerti o incogniti, nonché la questione relativa alla corresponsabilità (più o meno) colpevole del proprietario del bene.
L’indagine sarà condotta con precipuo riguardo ai recentissimi arresti della giurisprudenza amministrativa.
Dato normativo e sua evoluzione: dal Decreto Ronchi al Codice dell’Ambiente
Il Decreto “Ronchi” (Decreto Legislativo 5 febbraio 1997 n. 22, di attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), prevedeva all’art. 24 il “Divieto di abbandono” di rifiuti.
A seguito dell’abrogazione del Decreto “Ronchi” per effetto dell’introduzione del Codice dell’Ambiente[1], il contenuto precettivo della norma in discorso è confluito in quest’ultimo, trasposto nell’art. 192. In disparte l’adattamento di alcuni rinvii[2], la norma è rimasta testualmente identica nella formulazione, con l’unica eccezione di un’inserzione – in vero rilevante – in ordine alla corresponsabilità del proprietario.
In effetti, l’art. 24 del Decreto Ronchi e, oggi, l’art. 192 del Codice dell’Ambiente hanno struttura e formulazione quasi del tutto identiche: premesso il divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul (e nel) suolo e di immissione in qualsiasi forma nelle acque, prevedono che – ferme le sanzioni – «chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa». A tale disposizione, il nuovo art. 192 introduce una specificazione finale: «in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo». È dunque evidente l’esigenza espressa dal nuovo Codice di garantire, per l’eventualità di ordine di rimozione diretto al proprietario, una congrua garanzia procedimentale che comprenda anche occasioni di effettivo contraddittorio. Nel resto le due disposizioni collimano perfettamente e sono anche espressione di identici principi e intendimenti, talché la successione normativa è stata improntata a una sostanziale continuità.
Ordinanza di ripristino e competenza
Per espressa previsione normativa (tanto dell’art. 24 del Decreto “Ronchi” quanto del nuovo art. 192 del Codice dell’Ambiente), il Sindaco – nel caso di abbandono incontrollato di rifiuti – emette ordinanza per disporre le conseguenti necessarie operazioni di rimozione finalizzate al ripristino dello stato dei luoghi.
La norma riserva espressamente al sindaco la competenza ad emettere l’ordinanza e, come accertato dalla giurisprudenza consolidata, tale riserva deve intendersi esclusiva, talché sono viziate per tal ragione[3] le ordinanze emesse impropriamente da altri organi anche della medesima amministrazione comunale[4].
In particolare, non può invocarsi la competenza del dirigente comunale in virtù della devoluzione generale ex lege prevista dall’art. 107, comma 5, del Testo Unico degli Enti Locali (D. lgs. 18 agosto 2000, n. 267), in quanto – come espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza in subiecta materia – l’art. 192 si pone in termini di norma speciale e successiva, in quanto tale prevalente sulla disciplina generale del TUEL[5].
Destinatari dell’ordine di rimozione dei rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi
Occorre ora approfondire quale siano i destinatari della predetta ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti e ripristino del sito. Per espressa previsione normativa, l’ordinanza è emessa in via principale nei confronti di chi abbia violato i divieti di abbandono e di immissione previsti dal medesimo articolo, sicché è legislativamente codificata l’obbligazione ripristinatoria del responsabile dell’abbandono.
All’effettività della disposizione presiede l’attività amministrativa. L’Amministrazione è infatti tenuta a compiere la necessaria attività istruttoria finalizzata all’individuazione dei responsabili della dispersione di rifiuti al fine di emettere il relativo ordine[6].
Tale assetto regolatorio è del tutto in linea con i principi informatori della disciplina ambientale, sviluppati in epoca recente anche su suggestione dell’ordinamento europeo e cristallizzati dall’efficace espressione «chi inquina paga»[7].
La posizione del proprietario (o titolare di diritti reali o personali sull’area) incolpevole
Una posizione del tutto particolare è rivestita dal proprietario dell’area interessata dall’accumulo di rifiuti o comunque da chiunque sulla stessa vanti diritti reali o personali di godimento.
Le norme succedutesi nel tempo (tanto l’art. 24 del Decreto “Ronchi” quanto l’attualmente vigente art. 192 del Codice dell’Ambiente) prevedono però un’ipotesi – condizionata – in cui l’ordinanza possa essere emessa anche nei confronti del proprietario[8].
Va anzitutto chiarito che l’unanime giurisprudenza – nell’interpretare entrambe le disposizioni[9] – ritiene impossibile configurare una responsabilità “oggettiva”[10], “patrimoniale”[11] o “di posizione” del proprietario dell’area.
Dunque, il proprietario[12], nel contesto del complessivo panorama normativo, può essere tenuto alle attività ripristinatorie del sito per ordinanza sindacale unicamente ove l’incontrollato accumulo di rifiuti in violazione dell’art. 192 Codice dell’Ambiente gli sia imputabile «per dolo o colpa». Tale appare l’interpretazione non solo testualmente più addentellata alle norme, ma anche sostanzialmente più aderente ai principi in materia ambientale.
L’inserto normativo aggiunto dal Codice dell’Ambiente nel tessuto della disposizione depone ora nel senso dell’assoluta indefettibilità di un accertamento in contraddittorio di una tale corresponsabilità del proprietario, che non può essere desunta dall’Amministrazione al di fuori dell’interlocuzione procedimentale e senza, quindi, che siano riconosciute all’interessato opportune occasioni di difesa.
In particolare, secondo la giurisprudenza, tale contraddittorio dovrebbe auspicabilmente coinvolgere anche l’autore materiale del fatto e avere la finalità ultima di accertare anche l’elemento soggettivo[13] in capo al proprietario, chiarendo le dinamiche che evidentemente connotano le interrelazioni con gli altri responsabili.
Conclusioni
Come anticipato nei precedenti paragrafi, l’ordinanza in discorso è dunque diretta in via principale agli autori dello sversamento di rifiuti.
L’Amministrazione ha un vero e proprio onere di condurre adeguata istruttoria per individuare i responsabili dell’inquinamento[14] e non può quindi sottrarsi a tale incombenza indirizzando l’ordine nei confronti del proprietario. Potrà rivolgersi a quest’ultimo – sussidiariamente – solo ove ne provi in contraddittorio, la corresponsabilità, nei suoi elementi costitutivi comprensivi del nesso di causalità e dell’elemento soggettivo[15].
In difetto di una tale prova, il proprietario andrà esente da responsabilità e non potrà essere destinatario dell’obbligo ripristinatorio, conclusione coerente – per riconoscimento pretorio – proprio con la «pacifica elaborazione giurisprudenziale del principio di derivazione comunitaria “chi inquina paga”»[16], che non consente di gravare il proprietario incolpevole dell’onere di ripristino del sito inquinato.
Altre e diverse riflessioni, in diversa sede, meriterà l’ipotesi in cui sia poi l’Amministrazione – per il caso di proprietari inerti o ignoti – a provvedere al ripristino del sito e debba infine rivalersi del saldo negativo delle attività compiute.
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Note
[1] Ai sensi dell’art. 264, c. 1, lett. i) del d. Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006, contenente le disposizioni abrogative.
[2] In particolare il riferimento alle norme sanzionatorie, anch’esse migrate da fonti esterne nel Codice dell’Ambiente.
[3] Ma confronta Cons. Stato, V, 14 marzo 2019, n. 1684, IV, 21 gennaio 2019, n. 509, V, 11 gennaio 2016, n. 57.
[4] Diversamente, ad esempio, dall’onere di corretta manutenzione, pulizia e gestione del tratto stradale a carico del concessionario, cfr. Cons. St., V, 14 marzo 2019, n. 1684 cit.
[5] T.A.R. Veneto, II, 17 luglio 2019 n. 853, con abbondanza di riferimenti e in particolare Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 7 gennaio 2019, n. 18; Tar Puglia, Sez. I, 20 settembre 2018, n. 1230; Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 26 giungo 2018, n. 1072; Consiglio di Stato, Sez. V, 11 gennaio 2016, n. 57.
[6] Sul punto, considerazioni in T.A.R. Campania, sez. V, 15 settembre 2020, n. 3840, ma già T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 4 febbraio 2015 n. 232.
[7] Riferita alla questione del danno ambientale e ricollegata in particolare alle previsioni della Direttiva 2004/35/CE “sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”.
[8] Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2020, n, 5340, sez. V, 9 maggio 2018, n. 2786.
[9] Con specifico riferimento alla situazione normativa del Decreto “Ronchi” cfr. Cons. Stato, sez. II, 2 luglio 2020, n. 4248.
[10] Ossia in ragione della sua sola qualità di proprietario o titolare di diritti reali, cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 10 novembre 2016 n. 1110.
[11] Cons. Stato, sez. II, 2 luglio 2020, n. 4248 cit.
[12] D’ora in avanti si farà riferimento, per esigenze di sintesi, al proprietario, ma voglia intendersi che le considerazioni sono estese ai titolari di diritti reali o personali di godimento nei sensi e nei limiti dell’art. 192 del Codice dell’Ambiente.
[13] Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1260.
[14] «responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare», T.A.R. Campania, sez. V, 15 settembre 2020, n. 3840.
[15] Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1260.
[16] T.A.R. Lazio, sez. II, 15 luglio 2020, n. 8119.
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