Abusivismo edilizio e sanzione demolitoria

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, in materia di abusivismo edilizio, le disposizioni sanzionatorie di cui alla legge n. 47/1985 trovano applicazione anche agli abusi edilizi perpetrati prima della sua entrata in vigore, rilevando non la data della commissione degli stessi, ma quella di adozione della misura repressiva.

Ciò in quanto l’illecito edilizio assume natura permanente, ovvero si pone in contrasto perdurante con gli interessi tutelati, cosicchè la sanzione demolitoria per definizione è tesa a reprimere una situazione antigiuridica ancora sussistente; inoltre, le sanzioni previste dalla legge n. 47/1985 si applicano anche agli abusi realizzati nel vigore della legislazione precedente in quanto le stesse, a differenza delle sanzioni penali, hanno un contenuto non meramente afflittivo, ma ripristinatorio della situazione antecedente all’illecito.

La misura demolitoria dell’immobile abusivo ex legge n. 47/1985, quindi, non riguarda solo le opere abusive non sanate ricadenti in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e quelle per le quali non è stata presentata domanda di condono oppure le opere per le quali è stata presentata domanda di condono dolosamente infedele, ma tutti gli abusi edilizi esistenti al momento della sua entrata in vigore, ancorchè realizzati quando era in vigore la legge n. 10/1977 o la legge n. 765/1967.

N. 00850/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01876/1996 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1876 del 1996, proposto da***

contro***

per l’annullamento

del provvedimento del 5.3.1996, notificato in data 19.3.1996, con il quale il Sindaco del Comune di Lucca ha invitato i ricorrenti a presentare domanda di sanatoria ordinaria relativamente ad una recinzione, ha sospeso le proprie determinazioni in ordine alla sopraelevazione del piano di soffitta del fabbricato abitativo ed ha ordinato la demolizione di una tettoia a corredo del fabbricato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2011 il dott. ***************** e uditi per le parti l’avvocato A. Cordoni delegata da ************, per i ricorrenti, e l’avvocato dello Stato ********** per il Ministero resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il signor **************, marito di ********** e padre degli altri ricorrenti, ha presentato al Comune di Lucca, in data 21/2/1986, domanda di condono edilizio ex legge n.47/1985, per opere abusive realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il Comune ha espresso parere favorevole sulla compatibilità paesaggistica, ma tale assenso è stato annullato dal Ministero per i Beni Culturali con decreto del 16/9/1994, notificato alla signora ************** (stante il decesso del signor **************, avvenuto il 27/12/1988), sull’assunto che gli interventi edilizi in questione alterano i caratteri paesaggistici tipici della campagna lucchese.

Il Comune ha pertanto respinto la domanda di condono con provvedimento del 26/1/1995, dandone comunicazione alla signora ************** in qualità di avente causa (documento n.5 depositato in giudizio).

Quest’ultima ha impugnato il decreto ministeriale e il suddetto diniego con due ricorsi rivolti a questo TAR (ricorsi n.635/1995 e 1309/1995).

Il Sindaco del Comune di Lucca, con provvedimento del 5/3/1996, ha ordinato ai deducenti la demolizione di una tettoia, compresa tra i manufatti oggetto del precedente diniego, ha sospeso ogni determinazione in ordine alla sopraelevazione del piano soffitta in attesa del parere circa la riduzione in pristino del piano stesso ed ha invitato i ricorrenti a presentare istanza di sanatoria per la recinzione e il rivestimento della parte bassa del fabbricato.

Avverso tale atto i ricorrenti sono insorti deducendo:

1) illegittimità derivata dai vizi degli atti presupposti e vizio di motivazione;

2) mancata emissione e mancata notifica del decreto ministeriale di annullamento e del diniego di condono nei confronti di tutti i comproprietari;

3) violazione diretta degli artt.3 e 7 e seguenti della legge n.241/1990;

4) questione di legittimità costituzionale; illegittimità dell’applicazione retroattiva delle sanzioni di cui al capo I della legge n.47/1985 in fattispecie come la presente;

5) inapplicabilità della sanzione di cui all’art.7 della legge n.47/1985; violazione della legge n.47/1985.

Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali.

Con ordinanza n.39 del 24/1/1997 è stata accolta l’istanza cautelare.

All’udienza del 24 febbraio 2011 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il primo motivo di ricorso, incentrato su profili di illegittimità derivata dal decreto ministeriale di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica e dal diniego di condono, è ictu oculi infondato.

Invero i ricorsi n.635/1995 e n.1309/1995 (proposti dalla signora ************** tramite l’attuale difensore, avvocato ******************), aventi ad oggetto, rispettivamente, il citato decreto ministeriale e il citato diniego, sono stati dichiarati perenti con decreti presidenziali n.1475 del 24/7/2007 e n.1073 del 4/7/2007. Pertanto, essendo tali atti ormai sottratti ad ogni verifica di legittimità, il Collegio non può che ribadire il principio secondo cui la perenzione di un ricorso contro un atto presupposto toglie fondamento alla censura di illegittimità derivata mossa contro il provvedimento conseguente (TAR Puglia, Lecce, II, 29/12/2008, n.3753; TAR Sicilia, Catania, I, 11/12/1990, n.1018).

Con lo stesso motivo i deducenti enunciano, senza darne specificazione, il vizio di motivazione.

Tale rilievo non ha alcun pregio, visto che la contestata determinazione è argomentata con il puntuale riferimento al decreto ministeriale di annullamento, alle valutazioni in esso espresse e al diniego di condono, il quale vincola il Comune ad intervenire per assicurare il ripristino dello stato dei luoghi a tutela del vincolo paesaggistico.

Con il secondo rilievo i ricorrenti deducono che il presupposto decreto di annullamento e diniego di condono sono stati emessi nei confronti della sola **************, e non anche nei confronti degli altri comproprietari, rispetto ai quali difettano i presupposti dell’impugnata ordinanza e, anzi, è definitivo il parere favorevole espresso dal Comune.

L’assunto è infondato.

La mancata notifica del decreto ministeriale e del connesso diniego di condono non comportano il definitivo consolidamento dell’autorizzazione paesaggistica.

Invero il provvedimento caducatorio del nulla osta paesaggistico si perfeziona indipendentemente dalla sua notifica (TAR Lazio, Roma, II, 12/10/2010, n.32758), con la conseguenza che, dal momento della sua adozione, viene comunque meno l’assenso paesaggistico del Comune.

L’omessa notifica dei predetti atti a comproprietari diversi dalla signora ************** non determina l’illegittimità della successiva sanzione demolitoria, ma comporta il rinvio del termine di impugnazione da parte di quest’ultimi, i quali possono impugnare il decreto ministeriale e il diniego di condono nel momento posticipato in cui ne vengono messi a conoscenza.

Orbene, i predetti comproprietari hanno avuto contezza di tutti gli atti relativi alle opere in argomento (precedentemente notificati alla sola signora **************) al momento della notifica dell’ordinanza di demolizione, in quanto la stessa richiama gli estremi e il contenuto delle presupposte determinazioni, ed evidenzia la mancata regolarizzazione dell’abuso edilizio.

La terza doglianza è incentrata sul carattere incongruo della motivazione e sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento nei confronti di tutti gli attuali ricorrenti.

Il rilievo non può essere accolto.

Il provvedimento impugnato dà piena contezza dei suoi presupposti fondanti, con motivazione logica, dettagliata e comprensibile.

Il diniego di condono e il presupposto giudizio di incompatibilità paesaggistica, costituenti atti definitivi e intangibili in quanto impugnati dalla signora ************** con ricorsi dichiarati perenti e non impugnati dagli altri comproprietari, rendono il contestato provvedimento comunale atto dovuto e vincolato, cosicchè nessun utile apporto all’azione amministrativa sarebbe potuto scaturire dalla partecipazione al procedimento di tutti gli interessati. Invero la mancata regolarizzazione dell’opera abusiva vincola il Comune a ordinare il ripristino dello stato dei luoghi, senza che il contraddittorio con gli interessati possa incidere sull’azione amministrativa (Cons.Stato, VI, 4/8/2009, n.4899; TAR Campania, Napoli, III, 14/10/2010, n.19304; TAR Umbria, I, 28/10/2010, n.499).

Con il quarto motivo i ricorrenti sollevano questione di legittimità costituzionale dell’art.32, ultimo comma, della legge n.47/1985 (secondo cui per le opere ivi previste non suscettibili di sanatoria si applicano le sanzioni di cui al capo I), per contrasto con l’art.3 della Costituzione; al riguardo gli stessi osservano che l’impossibilità di ottenere la sanatoria può riguardare abusi meno gravi di altri che invece sono suscettibili di sanatoria edilizia, e che viene ingiustamente parificato il caso di chi si veda respingere l’istanza di condono sulla base di valutazione discrezionale dell’amministrazione e il diverso caso di chi non abbia presentato domanda di condono oppure l’abbia presentata in modo dolosamente infedele; come ulteriore aspetto della violazione del principio di uguaglianza i deducenti sostengono che gli abusi edilizi realizzati tra il 1° ottobre 1983 e la data di entrata in vigore della legge n.47/1985 sono assoggettati alle sanzioni dettate dalla legislazione precedente alla legge n. 47/1985, ovvero a sanzioni meno gravi di quelle applicabili all’abuso che il cittadino si è attivato per sanare.

La questione è manifestamente infondata.

Secondo l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale le disposizioni sanzionatorie di cui alla legge n.47/1985 trovano applicazione anche agli abusi edilizi perpetrati prima della sua entrata in vigore, rilevando non la data della commissione degli stessi, ma quella di adozione della misura repressiva. Ciò in quanto l’illecito edilizio assume natura permanente, ovvero si pone in contrasto perdurante con gli interessi tutelati, cosicchè la sanzione demolitoria per definizione è tesa a reprimere una situazione antigiuridica ancora sussistente (Cons.Stato, V, 8/6/1994, n.614; idem, 9/2/1996, n.152; idem, 29/4/2000, n.2544; TAR Piemonte, I, n.762/2004); inoltre, le sanzioni previste dalla legge n.47/1985 si applicano anche agli abusi realizzati nel vigore della legislazione precedente in quanto le stesse, a differenza delle sanzioni penali, hanno un contenuto non meramente afflittivo, ma ripristinatorio della situazione antecedente all’illecito (TAR Emilia Romagna, Bologna, II, 14/11/2005, n.1636; TAR Valle d’Aosta, 2/8/1990, n.68).

Non è quindi condivisibile la tesi, sostenuta dai ricorrenti, secondo cui gli abusi edilizi realizzati tra il 1° ottobre 1983 e la data di entrata in vigore della legge n.47/1985, per i quali non è stata presentata domanda di sanatoria edilizia, sono sanzionabili in base alla disciplina vigente prima della legge n.47/1985.

La misura demolitoria ex legge n.47/1985, quindi, non riguarda solo le opere abusive non sanate ricadenti in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e quelle per le quali non è stata presentata domanda di condono oppure le opere per le quali è stata presentata domanda di condono dolosamente infedele, ma tutti gli abusi edilizi esistenti al momento della sua entrata in vigore, ancorchè realizzati quando era in vigore la legge n.10/1977 o la legge n.765/1967.

In ogni caso, il fatto che l’opera abusiva ricada in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, sia priva dell’autorizzazione paesaggistica e sia stata oggetto di diniego di condono in quanto ritenuta incompatibile con i caratteri ambientali tutelati, configura una situazione di illiceità grave (o comunque provvista di maggior disvalore rispetto al caso dell’opera ricadente in zona non vincolata), in quanto lesiva di interesse tutelato dall’art.9 della Costituzione: per essa trova quindi giustificazione la sanzione demolitoria quale misura idonea a ripristinare la situazione antecedente all’illecito.

Con la quinta censura gli esponenti deducono che le opere in oggetto hanno natura pertinenziale, ai sensi dell’art.7, comma 2, lettera a, della legge n.94/1982, con la conseguenza che le stesse sono assoggettabili unicamente alla sanzione pecuniaria.

Il motivo non è condivisibile.

L’art.7 della legge n.94/1982 non può applicarsi alle pertinenze situate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico; occorre inoltre considerare che l’art.4, comma 2, della legge n.47/1985 legittima la sanzione demolitoria per le opere abusive ricadenti in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, a prescindere dal regime autorizzatorio o concessorio che le caratterizzi (TAR Campania, Napoli, IV, 21/5/2002, n.2908; idem, 16/4/2008, n.2207).

In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare le spese di giudizio nei confronti del Ministero resistente.

Nulla per le spese nei confronti del Comune di Lucca, stante la sua mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate nei confronti del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali; nulla per le spese nei confronti del Comune di Lucca.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Angela Radesi, Presidente

*****************, ***********, Estensore

**************, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/05/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)