Accesso amministrativo ai documenti: valido finché l’ente li detiene

Accesso ai documenti amministrativi: Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale

1. L’accesso ai documenti amministrativi

L’accesso ai documenti amministrativi è un istituto disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della Legge del 7 agosto 1990, n. 241, c.d. legge sul procedimento amministrativo. Innanzitutto, bisogna considerare che l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.
In particolare, l’articolo 22 definisce il diritto di accesso documentale come “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”. Gli interessati sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”, mentre la definizione di documento amministrativo è “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”. Nell’accesso documentale, inoltre, vi possono essere anche i c.d. controinteressati, ovvero “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”.
Pertanto, siamo nell’ambito dell’accesso documentale ogni qualvolta un soggetto interessato che abbia un interesse giuridicamente rilevante, diretto, concreto e attuale, richiede all’amministrazione uno o più documenti amministrativi[1].
Per poter presentare una richiesta di accesso documentale, è necessario rispettare alcuni requisiti fondamentali. Vediamoli nel dettaglio.
Il primo requisito è avere un interesse giuridicamente rilevante, che sia diretto, concreto e attuale. Questo significa che la persona che richiede l’accesso deve dimostrare di avere un interesse specifico legato al documento o ai documenti che intende visionare. Senza questa connessione, non si ha il diritto di chiedere la documentazione all’amministrazione.
Un altro aspetto fondamentale è che l’amministrazione deve poter identificare chiaramente chi presenta la richiesta. Questo è necessario per verificare che il richiedente abbia effettivamente il diritto di accedere ai documenti.
Inoltre, l’articolo 25, co. 1, della L. 241/1990, dispone che “il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.
Il comma 2 dell’articolo 25, inoltre, prevede che la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Sempre lo stesso comma 2 disciplina che la richiesta di accesso ai documenti deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.
Infine, l’articolo 22, comma 6, della Legge 241/1990, stabilisce che “Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere”. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale

2. Il caso in esame

In merito all’articolo 25, comma 2, e all’articolo 22, comma 6, della L. 241/1990 è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, 30 dicembre 2024, n. 10484.
In particolare, la sentenza richiama un ricorso proposto dal Comitato Campodonico e Ca’ Rapillo (di seguito anche “Comitato”) contro la Regione Umbria (di seguito anche “Regione”).
Il Comitato ha promosso una serie di iniziative volte ad ottenere dalle autorità competenti informazioni verifiche e controlli in ordine all’insediamento dell’allevamento di animali gestito da una società.
Per quanto qui interessa, il Comitato, con istanza di accesso agli atti trasmessa a mezzo pec in data 7 settembre 2023 ha chiesto alla Regione determinate informazioni.
La Regione ha accolto in parte la richiesta di accesso, dando atto dell’opposizione all’accesso manifestata dalla società controinteressata, di cui ha dichiarato di tenere conto solo con riferimento alla documentazione relativa ad uno degli allegati richiesti dal Comitato.
Il Comitato ha proposto innanzi al T.a.r. il ricorso ex art. 116, c.p.a. avverso il diniego parziale all’accesso della Regione Umbria.
Successivamente, il T.a.r.:

• Ha dichiarato il ricorso parzialmente inammissibile perché parte della documentazione richiesta era già stata resa disponibile;
• Ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione passiva della Regione Umbria, relativamente ad una parte della documentazione richiesta;
• Per la restante parte ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha accertato il diritto del Comitato ricorrente ad ottenere la visione e la copia della documentazione richiesta e ha condannato la Regione Umbria ad esibirla nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Il Comitato ricorrente ha evidenziato di aver convenuto in giudizio la Regione in quanto Ente attualmente investito della competenza a rilasciare le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera.
Tale prospettazione non è stata condivisa dal T.a.r. sul rilievo che il Comitato ricorrente “non ha comprovato che la Regione Umbria sia effettivamente detentrice della documentazione richiesta, in quanto il criterio dell’attuale competenza ad esercitare la funzione di autorizzazione alle emissioni in atmosfera non implica il necessario trasferimento della documentazione relativa a provvedimenti rilasciati ben dieci anni addietro, circostanza peraltro contestata dalla Regione. […] Peraltro quando non vi sia corrispondenza tra l’Amministrazione che ha formato il documento e quella che lo deterrebbe al momento della richiesta ostensiva, “il difetto di una cessione dei documenti ad altre autorità (ovvero, il difetto di prova circa tale cessione) impongono di ritenere tenuta all’ostensione la P.A. che ha formato gli atti, ovvero che abbia l’obbligo giuridico di detenerli, senza che possa attribuirsi alcuna rilevanza alla sopravvenuta indisponibilità degli stessi” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 03 giugno 2019, n. 7063)”.
Il ricorso di primo grado è stato quindi dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione passiva nella parte in cui è diretto a domandare alla Regione Umbria l’ostensione di documentazione formata e comunque “ragionevolmente tuttora detenuta da dalla Provincia”.
Secondo il Consiglio di Stato, invece, il T.a.r. avrebbe compiuto un errore di percezione nel ritenere che la documentazione richiesta consista in mera corrispondenza che infatti è la relazione tecnica illustrativa del processo produttivo.
Detta relazione tecnica deve essere composta in modo da rendere edotta la P.A. dell’attività svolta, ossia della ubicazione e identificazione dello stabilimento, delle modalità di svolgimento dell’attività e del ciclo produttivo, degli impianti ed animali ivi allocati, delle emissioni e dei loro sistemi di abbattimento e alla stessa vanno pure allegate le planimetrie della località e dell’unità produttiva, nonché il quadro riassuntivo delle emissioni e la valutazione delle emissioni diffuse. Tale relazione concerne fatti che comportano emissioni in atmosfera, con potenziale pregiudizio per la salubrità dell’ambiente e la salute degli abitanti in zona limitrofa all’allevamento.
La produzione della documentazione della quale al Comitato appellante era stata inizialmente negata l’ostensione ha determinato la cessazione della materia del contendere ai sensi dell’art. 34, comma 5, c.p.a.
La cessata materia del contendere non esime però il giudice dal pronunciare sulle spese di lite, facendo applicazione dei principi in materia di soccombenza virtuale, valutando se il ricorso originario fosse meritevole di accoglimento e, quindi, se la parte ricorrente sarebbe risultata vittoriosa in sede giurisdizionale, anche ai fini della regolazione delle spese processuali.
Secondo il Consiglio di Stato, pertanto, il ricorso di primo grado era meritevole di integrale accoglimento. Il primo giudice ha infatti erroneamente ritenuto il difetto di legittimazione passiva della Regione in ordine alla richiesta di accesso alla documentazione relativa all’autorizzazione alle emissioni in atmosfera originariamente rilasciata dalla Provincia alla ditta Gallano, di cui ai punti 1, 2 e 3 dell’istanza del Comitato.
È agevole osservare, al riguardo, che le competenze in materia sono state trasferite alla Regione ai sensi della l.r. del 2 aprile 2015, n. 10.
Pertanto, la circostanza che nel 2023 la documentazione risalente al 2012 presente nell’archivio della Provincia non fosse stata ancora trasferita alla Regione (secondo quanto da quest’ultima asserito nel parziale diniego di accesso del 5 ottobre 2023), era invero una contingenza di mero fatto, o comunque una circostanza del tutto transitoria, giacché in assenza di tale documentazione la Regione non avrebbe potuto esercitare le sue funzioni istituzionali in materia ambientale.
Giova al riguardo ricordare che la legge n. 241 del 1990 attribuisce rilievo (anche) all’obbligo giuridico di detenere il documento.
In tal senso, l’art. 22, comma 6, stabilisce, ad esempio che “Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere”.
Anche il concetto di detenzione “stabile” (cui fa riferimento l’art. 25, comma 2), fa evidente riferimento alle competenze dell’Ente al quale è rivolta l’istanza di accesso.

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3. Conclusione

Alla luce di ciò, pertanto, possiamo ritenere in primo luogo che l’amministrazione destinataria dell’esercizio del diritto di accesso deve essere individuata nel soggetto pubblico o privato che, in relazione alla propria attività amministrativa di pubblico interesse, detiene o è comunque tenuta a detenere i documenti amministrativi che ineriscono alla predetta attività. Non è pertanto opponibile al cittadino la circostanza (meramente contingente o fattuale) dell’assenza di documenti presso l’amministrazione interpellata, tutte le volte che i documenti richiesti ineriscono alle competenze proprie della stessa e devono quindi essere da essa detenuti.
In secondo luogo, sussiste la legittimazione passiva della Regione Umbria al rilascio della documentazione relativa all’autorizzazione alle emissioni in atmosfera, originariamente rilasciata dalla provincia, avuto riguardo al trasferimento delle competenze in materia alla regione, in forza della l.reg. 2 aprile 2015, n. 10.