Accordi amministrativi e PIAO

Gli accordi ex articolo 11, della legge n. 241 del 1990, possono contribuire all’attuazione delle finalità del Piano integrato di attività e organizzazione (in seguito, per brevità, “PIAO”), e più in particolare, all’accrescimento della capacità amministrativa della pubblica amministrazione e alla produzione di valore pubblico?
Per rispondere a tale interrogativo occorre isolare gli elementi che lo compongono, mettere a fuoco le finalità di ognuno, ricercare eventuali connessioni, e laddove queste ultime risultino significative, partire dalle stesse per formulare valutazioni di sistema che possano – questo è l’auspicio – risultare in qualche modo utili. Ragioni di economia impongono di procedere in modo chirurgico concentrando l’attenzione solo su quegli aspetti che maggiormente si prestano alla finalità del presente contributo che, è bene precisarlo sin d’ora, non è tanto rispondere all’interrogativo dal quale siamo partiti, quanto piuttosto, sviluppare una breve riflessione in materia di PIAO per accendere un riflettore su alcuni istituti che de iure condito possono agevolare la messa a terra degli obiettivi di accrescimento della capacità amministrativa e di produzione di valore pubblico, propri del PIAO.

1. Inquadramento sistematico, natura giuridica, ambito oggettivo e soggettivo di applicazione degli accordi amministrativi ex articolo 11 della legge n. 241 del 1990.

Gli accordi amministrativi, integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo, sono  disciplinati dall’articolo 11, della legge n. 241 del 1990. Rientrano nel quadro dei cosiddetti strumenti di partecipazione[1] (o se si preferisce di democratizzazione) del procedimento amministrativo la cui disciplina generale, come noto, è stata introdotta nel nostro ordinamento giuridico proprio dalla legge n. 241 del 1990. Ne costituiscono uno dei più significativi, quantomeno nella loro costruzione teorica. Grazie a tali accordi, infatti, la partecipazione del privato al procedimento amministrativo travalica i confini della fase istruttoria e qualifica i contenuti dell’atto finale cui è preordinato l’intero procedimento, ovvero, l’atto con il quale la pubblica amministrazione manifesta all’esterno la propria volontà incidendo sulla sfera giuridica del destinatario (il provvedimento amministrativo).
Secondo il paradigma normativo fissato dall’articolo 11 testé richiamato, due sono le tipologie di accordi che la pubblica amministrazione ha il potere di concludere: gli accordi integrativi e gli accordi sostituivi del provvedimento amministrativo. Entrambi partecipano della speciale caratterizzazione poc’anzi riferita. Nel primo caso (accordi integrativi), la partecipazione del privato informa “solo” il contenuto dell’atto finale del procedimento che manterrà, quindi, la forma del provvedimento amministrativo. Nel secondo caso (accordi sostitutivi), invece, oltre al contenuto dell’atto finale anche la “forma” viene attratta e qualificata dalla predetta caratterizzazione. Infatti, in questo caso l’atto finale assume l’aspetto di un “accordo”[2] e non più di un provvedimento amministrativo. Al netto di tale differenziazione, sul piano ordinamentale tra le due tipologie di accordi non sembrano porsene di ulteriori, soprattutto a seguito della novella recata nel 2005 dalla legge n. 15 che ha disposto l’abrogazione dell’originaria previsione che limitava la stipulazione degli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo ai soli casi previsti espressamente dalla legge[3].
Il tema della qualificazione giuridica degli accordi de quibus è stato in passato piuttosto acceso. Senza addentrarci nell’elencazione di tute le ricostruzioni teorico-dottrinali[4] formulate nel tempo, è sufficiente qui ricordare come queste si siano fin da subito polarizzate intorno a due tesi contrapposte (tesi privatistica e tesi pubblicistica) e che, solo in un secondo momento, si è avuta la prevalenza dell’una (tesi pubblicistica) sull’altra (tesi privatistica). Secondo la prevalente tesi pubblicistica – avallata anche dalla giurisprudenza[5] – gli accordi ex articolo 11, della legge n. 241 del 1990, hanno natura pubblicistica in quanto, anche quando si tratta di accordi sostitutivi, integrano comunque solo un modello operativo a disposizione della pubblica amministrazione per la cura e la gestione degli interessi pubblici. Si parla, al riguardo, di contratti di diritto pubblico. Espressione utilizzata proprio per rimarcare le differenze rispetto ai contratti di diritto comune. Si tratta di differenze delle quali era ben consapevole anche il legislatore nazionale del 1990 che, non a caso, pur introducendo un rinvio al codice civile ne ha controbilanciato l’operatività statuendo che lo stesso opera “ove non diversamente previsto” e limitatamente “ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (comma 2, dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990)[6].
Decisamente meno controverse sono state, sempre in materia di accordi ex articolo 11 della legge n. 241 del 1990, le questioni relative alla delimitazione dell’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione degli stessi. Su entrambe si è pronunciato a monte il legislatore risolvendole. Sul piano soggettivo, tenuto conto delle previsioni contenute all’articolo 29[7], della legge n. 241 del 1990, non solo le pubbliche amministrazioni, ma più in generale tutti i soggetti – di diritto pubblico o di diritto privato – che risultano investiti dall’ordinamento giuridico di poteri autoritativi possono stipulare tali accordi. Sul piano oggettivo, invece, è interessante evidenziare come non ogni attività  autoritativa può divenire l’occasione per la costruzione di un accordo integrativo o sostitutivo. Il legislatore nazionale, al comma primo dell’articolo 11, circoscrive la formazione di tali accordi ai soli <<contenuti discrezionali del provvedimento>>[8]. Le parti, quindi, possono ricorrere agli accordi in parola solo nei limiti in cui la legge riconosca, in capo all’amministrazione procedente, facoltà e spazi di manovra nell’esercizio del potere autoritativo di cui è investita (in particolare in ordine al quomodo, ma non solo) e che, in senso opposto, il ricorso agli stessi dovrà considerarsi precluso laddove l’ordinamento non riconosca alcuno spazio di azione all’amministrazione avendo già la norma definito a monte, oltre all’an e al quantum, anche il quomodo del provvedimento finale (cd attività vincolata).
La messa a fuoco, sia pur in modo molto sintetico, di questi aspetti generali in materia di accordi amministrativi ex articolo 11, della legge n. 241 del 1990, ci consente di gettare un ponte ideale verso l’altro oggetto del raffronto (il PIAO) per provare a comprendere in che misura, la relativa disciplina, possa essere ricettiva e sensibile alle sollecitazioni applicative (e non solo) degli accordi de quibus.
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2. Il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO).

Il PIAO è un innovativo strumento di programmazione introdotto, nel nostro ordinamento giuridico, dall’articolo 6, del decreto legge n. 80 del 2021. Escluse le scuole di ogni ordine e grado, sono chiamate alla relativa adozione tutte le pubbliche amministrazioni – con più di cinquanta dipendenti – rientranti nell’elenco di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Dalle previsioni contenute nella norma istitutiva risulta chiaramente che il PIAO – dotato di un orizzonte temporale triennale e soggetto ad aggiornamento annuale entro il 31 gennaio di ogni anno[9] – è stato concepito <<Per assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso…>> (articolo 6, comma 1, decreto legge n. 80 del 2021). In questa sede non è possibile soffermarsi su tutte le finalità (trasparenza, semplificazione e reingegnerizzazione, tanto per citarne alcune) sottese al nuovo strumento di programmazione ma, per lo scopo che qui interessa, è sufficiente concentrarsi solo su quello che può essere considerato l’elemento forse maggiormente rappresentativo del PIAO. Ci si riferisce all’idea che ne sta alla base. Si tratta di un’idea di miglioramento dell’azione amministrativa così riassumibile: per migliorare l’azione della pubblica amministrazione occorre migliorare la relativa attività di programmazione (integrando gli strumenti di programmazione esistenti) e incrementare la capacità amministrativa della stessa, in una prospettiva di azione attenta non più soltanto alle esigenze della pubblica amministrazione, ma anche, a quelle dei destinatari delle relative azioni (cittadini, utenti dei servizi pubblici, e più in generale, gli stakeholders), generando così valore pubblico.
Lungi dal voler essere la mera sommatoria degli strumenti di programmazione rientranti nel proprio perimetro applicativo, il PIAO si presenta come uno strumento di integrazione degli stessi: non più una programmazione settoriale per materia, ma per l’appunto, una programmazione che, sia pur nel rispetto delle varie normative di settore (anticorruzione e trasparenza, privacy, performance del pubblico impiego, etc…), risulti integrata.
Fondamentale, a questo punto, è la messa a fuoco dei concetti di capacità amministrativa e di valore pubblico, così prepotentemente sottoposti all’attenzione delle pubbliche amministrazioni[10].
La capacità amministrativa rappresenta l’idoneità di una pubblica amministrazione a svolgere efficacemente le funzioni assegnate dall’ordinamento. Il concetto di capacità amministrativa coinvolge la sfera del “fare”, o meglio, del “saper fare” secondo i canoni costituzionali di buon andamento della pubblica amministrazione (articolo 97 Costituzione). Migliorare la capacità amministrativa non significa banalmente accrescere la produttività di un soggetto pubblico (es. più provvedimenti amministrativi rispetto all’anno precedente), ma amministrare meglio gli interessi pubblici in una prospettiva quali-quantitativa[11]. Questa attenzione verso la componente qualitativa, oltre che a quella quantitativa[12], è sintomatica della forte connessione esistente con l’altro elemento di indagine, il valore pubblico.
Il valore pubblico è un concetto analizzabile da molteplici punti di vista. Per poter essere misurato e interpretato, richiede l’impiego di un approccio necessariamente multidisciplinare. Non solo, avendo a che fare con la dimensione valoriale, presenta una naturale tendenza all’assiologico. Il valore pubblico, infatti, ha a che fare, intercetta e misura, elementi valoriali connessi alla manifestazione e alla percezione, in concreto e non in astratto, della capacità amministrativa (cioè dal “saper fare”) della pubblica amministrazione la cui “azione” costituisce, quindi, il naturale punto di riferimento[13]. È dunque un concetto dai contenuti decisamente ampi. Questa accezione ampia di valore pubblico, sembra trovare un’importante sponda nel Piano Nazione Anticorruzione 2022 di ANAC – approvato in via definitiva con la deliberazione n. 7 del 17 gennaio 2023 – secondo il quale <<va privilegiata una nozione ampia di valore pubblico intesa come miglioramento della qualità della vita e del benessere economico, sociale, ambientale delle comunità di riferimento, degli utenti, degli stakeholder, dei destinatari di una politica o di un servizio. Si tratta di un concetto che non va limitato agli obiettivi finanziari/monetizzabili ma comprensivo anche di quelli socio-economici, che ha diverse sfaccettature e copre varie dimensioni del vivere individuale e collettivo>>. Si tratta, in estrema sintesi, della percezione quali-quantitativa dell’attività della pubblica amministrazione condotta dalla prospettiva dei cittadini/stakeholders destinatari della stessa, secondo una logica che ricorda molto quella della customer satisfaction propria dei servizi pubblici. Non a caso, il comma terzo, dell’articolo 6, del decreto legge n. 80 del 2021, prevede che <<Il Piano definisce le modalità di monitoraggio degli esiti, con cadenza periodica, inclusi gli impatti sugli utenti, anche attraverso rilevazioni della soddisfazione degli utenti stessi mediante gli strumenti di cui al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nonché le modalità di monitoraggio dei procedimenti attivati ai sensi del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198>>[14].
Logico corollario di quanto fin qui riferito è che, la misurazione del grado di raggiungimento di un obiettivo di valore pubblico, non può prescindere dal coinvolgimento degli utenti/destinatari delle specifiche azioni e delle specifiche attività individuate per la realizzazione dello stesso. In difetto, tale misurazione si rileverebbe autoreferenziale con il risultato di ridurre l’intero PIAO esattamente a quello che non avrebbe dovuto essere: un piano dei piani.
Con il PIAO – per concludere sul punto – non si dovrebbe più assistere ad una programmazione (e alle collegate attività di monitoraggio e di valutazione) autoreferenziale, funzionale cioè alle sole esigenze della pubblica amministrazione, ma ad una programmazione (e alle collegate attività di monitoraggio e di valutazione) orientata verso obiettivi di valore pubblico definiti in relazione alle esigenze degli utenti[15].

3. Connessioni tra PIAO e gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo.

Sulla base di quanto riferito nei paragrafi precedenti, alcune affinità, tra la disciplina e le finalità del PIAO, da una parte, e la disciplina e le finalità degli accordi ex articolo 11 della legge n. 241 del 1990, dall’altra, parrebbero evidenti.
Infatti, se il PIAO ha la funzione di stimolare (rectius obbligare) la pubblica amministrazione a migliorare la propria capacità amministrativa per generare valore pubblico, e se gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo costituisco un importante strumento di partecipazione dei privati all’esercizio dei poteri autoritativi della pubblica amministrazione, allora, detti accordi si candidano a pieno titolo (quantomeno in potenza) a essere una delle modalità operative attraverso le quali, ogni pubblica amministrazione, può pensare di progettare l’attuazione in concreto dei propri obiettivi di valore pubblico.
I vantaggi sarebbero notevoli per entrambe le parti: per i cittadini/stakeholders, perché si inaugurerebbe una nuova stagione di “dialogo” con la pubblica amministrazione nella quale (finalmente) troverebbe spazio un istituto (gli accordi) la cui applicazione non è stata così particolarmente intensa negli oltre trent’anni trascorsi dall’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990; per le pubbliche amministrazioni soggette alla disciplina del PIAO, non solo perché avrebbero a propria disposizione un modus procedendi già positivizzato dal legislatore (senza quindi bisogno di crearne uno nuovo), ma, allo stesso tempo, costituirebbe un utile momento per la misurazione “puntuale” del grado di soddisfazione del cittadino rispetto all’attività della pubblica amministrazione concretamente posta in essere nei suoi confronti.
A rischio di apparire in contraddizione con quanto appena sostenuto, l’impiego degli accordi ex articolo 11, della legge n. 241 del 1990, anche laddove massimizzato, non potrebbe mai garantire sic et simpliciter valore pubblico. Ciò non per problemi o per limiti intrinseci allo strumento ma, per l’ovvia considerazione che detti accordi, come sopra rimarcato (tesi pubblicistica), rappresentano solo un modello operativo della pubblica amministrazione. Per generare valore pubblico, ogni amministrazione, deve previamente individuare, sulla base delle peculiarità del contesto (interno ed esterno) in cui opera, obiettivi capaci di generare valore pubblico. È solo nella successiva fase di messa a terra degli stessi che, gli accordi de quibus, possono intervenire fornendo il proprio contributo.

Se si condividono le riflessioni fin qui svolte non si può che rispondere positivamente all’interrogativo dal quale siamo partiti. L’istituto degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo possiede infatti tutte le caratteristiche genetiche per concorrere alla messa a terra degli obiettivi di valore pubblico che le amministrazioni devono individuare con i propri PIAO. Più correttamente, in base alla disciplina degli accordi, tale concorso potrà manifestarsi in relazione a quegli obiettivi di valore pubblico la cui realizzazione implichi l’attivazione di procedimenti amministrativi caratterizzati dalla presenza di margini di discrezionalità, tecnica o amministrativa. Laddove, invece, l’azione amministrativa richiesta fosse classificabile come attività vincolata, il ricorso a tali accordi dovrà escludersi. Ciò non significa, tuttavia, che non vi possano essere altri istituti o strumenti ugualmente in grado di fornire un valido contributo alla realizzazione anche di questi obiettivi. La cassetta degli attrezzi a disposizione della pubblica amministrazione è decisamente ricca da questo punto di vista.
Si pensi, a titolo esemplificativo, alle potenzialità rappresentate dall’impiego di sistemi e gestionali, in tutto o in parte automatizzati, costruiti su logiche algoritmiche. Questi consentirebbero la gestione e l’espletamento (in forma massiva ed estremamente veloce) delle fasi istruttorie e di predisposizione dei provvedimenti finali, di tutti quei procedimenti amministrativi rispetto ai quali l’ordinamento giuridico richiede – in capo alla pubblica amministrazione procedente – solo lo svolgimento di un’attività accertativa in ordine al possesso dei requisiti predeterminati dalla legge[16] per accedere ad una determinata prestazione pubblica[17]. Il tema dell’automatizzazione dei processi e delle attività amministrative non deve considerarsi estraneo alla logica del PIAO, ma all’opposto, perfettamente coerente con l’idea di miglioramento della pubblica amministrazione sottesa al nuovo strumento di programmazione. Lo conferma l’esplicito richiamo, contenuto al comma primo, dell’articolo 6, del decreto legge n. 80 del 2021, alla necessità di procedere alla “reingegnerizzazione dei processi” in un’ottica di miglioramento e semplificazione dei servizi resi ai cittadini. Si tratta di un obiettivo altamente sfidante per tutte le pubbliche amministrazioni dal quale dipenderà, in misura non trascurabile, il successo (o l’insuccesso) della logica di miglioramento del PIAO.
Poiché, in generale, ogni miglioramento richiede un tributo in termini di cambiamento rispetto alla propria zona di comfort, il PIAO, che si prefigge di realizzare una vera e propria rivoluzione copernicana, richiede, e richiederà, a tutti i soggetti che rientrano nel relativo ambito di applicazione un alto tributo in termini di cambiamento. A questi soggetti non resterà che adoperarsi in tal senso perché <<follia è fare sempre la stessa cosa e aspettarsi risultati diversi>>[18].

>>>Per approfondire<<<

L’opera illustra tutte le innovazioni intervenute nel periodo gennaio 2022 – settembre 2022 che concernono gli aspetti essenziali dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione locale e delle attività e servizi che essa esercita per il Paese.