Acquisti di beni e servizi nel nuovo Codice degli Appalti

In questo elaborato si pone l’attenzione su uno dei processi più articolati delle Pubbliche Amministrazioni, il processo degli acquisti di beni e servizi. Questo processo è in continua evoluzione e, negli ultimi anni, grazie alle iniziative del legislatore ed allo sviluppo di piattaforme tecnologiche abilitanti, ha subito un profondo mutamento sul quale viene proposta una sintesi che può consentire una visione ampia di tutto il fenomeno. La sintesi proposta è anche frutto della esperienza professionale del dott. Lacagnina. Per approfondimenti sul Nuovo Codice degli Appalti si consiglia il volume: Le principali novità del Codice dei contratti pubblici

1. Il nuovo Codice degli Appalti

Il Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, noto comunemente come il Nuovo Codice degli Appalti, è stato concepito con l’obiettivo di razionalizzare e semplificare le procedure di appalto pubblico, promuovendo trasparenza, concorrenza ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche. Nel corso degli ultimi anni, l’Italia ha attraversato varie fasi di riforma nel settore degli appalti pubblici, e il D.Lgs. n. 36/2023 si colloca come un fondamentale tassello nel processo di modernizzazione e miglioramento della gestione delle opere pubbliche nel Paese^[1].
Le basi per il Nuovo Codice degli Appalti possono essere rintracciate nella necessità di superare le criticità e le inefficienze riscontrate nei sistemi precedenti: prima della sua adozione, l’Italia ha dovuto affrontare sfide legate alla complessità normativa, alla mancanza di trasparenza, alla corruzione ed alla scarsa concorrenza nei bandi di appalto.
Il processo di elaborazione del Nuovo Codice è stato caratterizzato da consultazioni pubbliche, coinvolgendo le diverse parti interessate, tra cui associazioni di categoria, enti locali, organizzazioni sindacali ed esperti del settore e ciò ha permesso di tenere in considerazione una vasta gamma di punti di vista e di esigenze, contribuendo alla creazione di un quadro normativo più completo e bilanciato.
Una delle priorità del Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 è la semplificazione delle procedure di appalto pubblico attraverso meccanismi volti a ridurre la burocrazia e ad accelerare i tempi di esecuzione delle gare d’appalto: in particolare, vengono semplificate le modalità di presentazione delle offerte e viene data maggiore enfasi all’uso degli strumenti digitali per la gestione delle pratiche. Il decreto mira a garantire un maggiore livello di trasparenza e controllo nelle fasi di predisposizione e gestione delle gare d’appalto attraverso l’introduzione dell’obbligo di pubblicare su piattaforma telematiche tutte le informazioni relative agli appalti pubblici, inclusi bandi, avvisi, verbali ed aggiudicazioni. Questo favorisce la partecipazione delle imprese ed il monitoraggio da parte dei cittadini e delle istituzioni.
Il Nuovo Codice degli Appalti, inoltre, contiene disposizioni volte a contrastare la corruzione e le pratiche illecite nel settore degli appalti pubblici attraverso l’introduzione di controlli più stringenti sull’affidabilità e la moralità dei concorrenti, nonché misure per prevenire fenomeni di collusione e favoritismo. Il decreto promuove la concorrenza tra gli operatori economici, favorendo l’accesso delle piccole e medie imprese ai contratti pubblici, limitando la concentrazione del mercato e favorendo la rotazione degli operatori per garantire la partecipazione di un numero più ampio di soggetti alle gare d’appalto^[2].
Il decreto incoraggia l’innovazione e la sostenibilità nelle opere pubbliche, stabilendo criteri equi e trasparenti per valutare le offerte in base a parametri quali l’efficienza energetica, l’impatto ambientale e l’uso di tecnologie innovative e favorendo così la realizzazione di infrastrutture moderne e rispettose dell’ambiente.
Tra le novità principali si annovera la semplificazione delle procedure di affidamento e limiti più alti per gli affidamenti diretti. L’articolo 50 d.lgs. 36/2023 dispone che le stazioni appaltanti procedano all’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 14 con le seguenti modalità:

• affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici, assicurando che siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali anche individuati tra gli iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante;
• affidamento diretto dei servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria ed architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 140.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici, assicurando che siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali, anche individuati tra gli iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante;
• procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro;
• procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, individuati in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino alle soglie di cui all’articolo 14;
• procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per l’affidamento di servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria ed architettura e l’attività di progettazione, di importo pari o superiore a 140.000 euro e fino alle soglie di cui all’articolo 14^[1].

Inoltre, per l’affidamento di lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino a 5,382 milioni di euro è fatta salva la possibilità di procedere con gara ad evidenza pubblica senza necessità di motivazione^[1].
Il Nuovo Codice degli appalti ha eliminato il divieto del subappalto a cascata che si verifica quando l’esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto è oggetto di ulteriore subappalto. La novità in materia è stata introdotta dal nuovo articolo 119 il quale dispone, al comma 17, che la stazione appaltante è tenuta ad individuare la categoria di lavori o le prestazioni che, sebbene subappaltati, non possano formare oggetto di ulteriore subappalto. In sostanza, spetta alla stazione appaltante indicare già nel contratto di appalto quali siano i lavori che non possano essere oggetto di subappalto a cascata. Le stazioni appaltanti indicano nei documenti di gara le prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto che, pur subappaltabili, non possano formare oggetto di ulteriore subappalto per i seguenti motivi:

• specifiche caratteristiche dell’appalto;
• natura e complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare;
• rafforzare il controllo delle attività di cantiere e più in generale dei luoghi di lavoro;
• garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori;
• prevenire il rischio di infiltrazioni criminali.

Il nuovo testo contiene importanti novità anche in tema di livelli di progettazione. Nell’articolo 41 rubricato “Livelli e contenuti della progettazione” è indicato, infatti, che la progettazione in materia di lavori pubblici, si articoli in due livelli di successivi approfondimenti tecnici: il progetto di fattibilità tecnico-economica ed il progetto esecutivo. A definire i contenuti dei due livelli è stato introdotto l’allegato I.7 che stabilisce il contenuto minimo del quadro delle necessità e del documento di indirizzo della progettazione. Le stazioni appaltanti indicano, quindi, quali siano i parametri da rispettare in ogni fase della progettazione vale a dire: caratteristiche, requisiti ed elaborati progettuali.
Nonostante i numerosi sforzi per migliorare il sistema degli appalti pubblici attraverso il Nuovo Codice, il legislatore ha affrontato alcune criticità e sfide durante il processo di attuazione che possono ostacolarne l’efficacia e la piena realizzazione.
Sebbene il Nuovo Codice degli Appalti promuova l’uso degli strumenti digitali per semplificare le procedure di appalto, l’effettiva digitalizzazione delle pratiche potrebbe richiedere tempo e risorse considerevoli. Inoltre, potrebbero sorgere difficoltà nell’accesso alle piattaforme digitali da parte di alcuni attori, come le piccole imprese o le comunità locali meno tecnologicamente avanzate^[1].
Le autorità pubbliche responsabili dell’attuazione del Nuovo Codice potrebbero essere sottodimensionate o non completamente preparate ad affrontare le nuove disposizioni normative. La mancanza di personale qualificato e la scarsa formazione sulle nuove procedure potrebbero rallentare l’efficace implementazione del decreto^[2].
Se il Nuovo Codice prevede misure per aumentare la trasparenza ed il controllo nell’ambito degli appalti pubblici, è essenziale garantire un efficace monitoraggio ed un’applicazione uniforme delle norme su tutto il territorio nazionale. L’assenza di un sistema di controllo efficace potrebbe favorire comportamenti illeciti e pratiche non conformi alla normativa^[3]. Per approfondire si consiglia il volume: Le principali novità del Codice dei contratti pubblici

2. La programmazione e la progettazione degli acquisti

La programmazione e la progettazione degli acquisti nella pubblica amministrazione rivestono un ruolo cruciale nel garantire l’efficacia, l’efficienza e la trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche. Con l’entrata in vigore del Nuovo Codice degli Appalti, sono state introdotte importanti novità che mirano a migliorare i processi di acquisizione, a semplificare le procedure ed a rafforzare i controlli per prevenire fenomeni corruttivi. Questo paragrafo si propone di analizzare dettagliatamente la programmazione e la progettazione degli acquisti alla luce delle nuove disposizioni normative, evidenziando le principali novità e gli impatti sulla Pubblica Amministrazione.
La programmazione degli acquisti rappresenta il primo passo del ciclo di vita degli appalti pubblici e consiste nella pianificazione delle esigenze di approvvigionamento delle amministrazioni, con l’obiettivo di razionalizzare la spesa, migliorare la qualità dei servizi e dei beni acquistati, e garantire il rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza. Una programmazione efficace consente di evitare emergenze ed urgenze, ridurre i costi, e migliorare la gestione delle risorse finanziarie^[1].
Il Nuovo Codice degli Appalti introduce significative innovazioni nella fase di programmazione. Tra queste, si evidenzia l’obbligo per le stazioni appaltanti di adottare il Documento di Programmazione degli Acquisti (DPA), un documento che deve contenere l’elenco delle esigenze di approvvigionamento per un arco temporale triennale, aggiornabile annualmente. Il DPA deve essere redatto in coerenza con il bilancio di previsione e deve includere una descrizione dettagliata delle prestazioni richieste, i tempi di esecuzione, i costi stimati e le fonti di finanziamento ^[2].
La programmazione degli acquisti si inserisce in una più ampia pianificazione strategica dell’ente, che deve tener conto degli obiettivi di medio-lungo periodo, delle risorse disponibili e delle priorità politiche ed amministrative. Il Nuovo Codice pone l’accento sulla necessità di una programmazione integrata e coordinata, che coinvolga tutte le strutture dell’amministrazione e che sia basata su un’analisi approfondita dei fabbisogni e delle opportunità di mercato ^[3].
Un elemento cruciale della programmazione è l’analisi del fabbisogno, che consiste nell’identificazione precisa e documentata delle necessità di beni, servizi e lavori dell’amministrazione supportata da dati oggettivi e da un’accurata valutazione delle alternative disponibili; questo processo deve prevedere il coinvolgimento dei responsabili dei servizi richiedenti e deve essere documentato in modo trasparente ^[4].
La progettazione degli acquisti comprende diverse fasi, che vanno dalla definizione delle specifiche tecniche alla predisposizione dei documenti di gara, passando per la valutazione delle offerte e l’aggiudicazione. Le specifiche tecniche rappresentano il cuore della progettazione degli acquisti e devono essere redatte in modo chiaro e preciso, in modo da descrivere esattamente le caratteristiche dei beni o dei servizi richiesti. Il Nuovo Codice insiste sull’importanza di evitare specifiche discriminazioni che possano limitare la concorrenza ed è inoltre previsto che le specifiche tecniche siano formulate in modo da favorire l’innovazione e la sostenibilità ambientale ^[5].
La redazione dei documenti di gara è una fase cruciale della progettazione. Il Nuovo Codice introduce nuove disposizioni volte a semplificare e standardizzare i documenti di gara, al fine di ridurre gli oneri amministrativi e facilitare la partecipazione delle imprese. Tra le novità più rilevanti, vi è l’obbligo di utilizzare modelli standardizzati predisposti dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), che devono essere adattati alle specifiche esigenze dell’appalto^[6].

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3. Il principio di trasparenza

Il principio di trasparenza rappresenta uno dei pilastri fondamentali nella regolamentazione degli appalti pubblici: esso mira a garantire che tutte le fasi del processo di acquisizione siano condotte in modo aperto e verificabile, al fine di prevenire fenomeni di corruzione e promuovere la concorrenza leale tra gli operatori economici.
Il principio di trasparenza, nell’ambito degli appalti pubblici, si concretizza nell’obbligo per le amministrazioni di rendere accessibili e verificabili tutte le informazioni rilevanti riguardanti le procedure di gara. Questo principio è fondamentale per garantire il corretto funzionamento del mercato degli appalti, permettendo agli operatori economici di partecipare alle gare in condizioni di parità e facilitando il controllo sull’operato delle stazioni appaltanti^[1].
Il Nuovo Codice degli Appalti introduce diverse misure specifiche per rafforzare la trasparenza nelle procedure di gara. Tra le principali novità vi sono:

• la Piattaforma Digitale Centralizzata: tutti gli atti di gara devono essere pubblicati su una piattaforma digitale centralizzata, gestita dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), che garantisca l’accessibilità e la consultabilità dei documenti da parte di tutti gli operatori economici^[1];
• la pubblicazione dei documenti di gara: è obbligatoria la pubblicazione integrale dei documenti di gara, inclusi i bandi, i capitolati, le specifiche tecniche ed i criteri di aggiudicazione^[2];
• il Registro delle Aggiudicazioni: le stazioni appaltanti devono mantenere un registro pubblico delle aggiudicazioni, in cui vengano riportate tutte le informazioni relative agli appalti aggiudicati, compresi i nomi dei contraenti, gli importi contrattuali e le motivazioni delle scelte effettuate^[3].

La trasparenza deve essere garantita fin dalla fase di programmazione degli acquisti. Il Documento di Programmazione degli Acquisti (DPA) deve essere reso pubblico ed accessibile, includendo informazioni dettagliate sulle esigenze di approvvigionamento dell’amministrazione per un arco temporale triennale in modo che gli operatori economici abbiano una visione chiara delle future opportunità di gara e di prepararsi adeguatamente.
La redazione dei documenti di gara deve avvenire in modo trasparente, garantendo che tutte le informazioni rilevanti siano fornite in modo chiaro ed accessibile. Il Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, prevede l’uso di modelli standardizzati predisposti dall’ANAC, che devono essere adattati alle specifiche esigenze dell’appalto. La pubblicazione integrale dei documenti di gara sulla piattaforma digitale centralizzata consente a tutti gli operatori economici di accedere alle stesse informazioni e di partecipare alle gare in condizioni di parità^[1].
Le procedure telematiche per la presentazione delle offerte, obbligatorie ai sensi del Nuovo Codice degli Appalti, garantiscono la trasparenza e la tracciabilità delle operazioni: ogni offerta deve essere presentata attraverso la piattaforma digitale, che registra automaticamente tutte le operazioni effettuate, riducendo il rischio di manipolazioni o irregolarità. La valutazione delle offerte e l’aggiudicazione devono avvenire in modo trasparente ed oggettivo attraverso l’impiego di commissioni di gara composte da esperti indipendenti e l’applicazione di criteri di valutazione predefiniti e pubblicati nei documenti di gara; inoltre, tutte le fasi della valutazione devono essere documentate e pubblicate, incluse le motivazioni delle scelte effettuate ed i punteggi assegnati alle offerte.
Per quanto riguarda la fase di esecuzione e gestione del contratto, le stazioni appaltanti sono tenute a pubblicare tutte le informazioni relative all’andamento dell’esecuzione del contratto, incluse le eventuali varianti in corso d’opera e le verifiche effettuate sui tempi e sui costi di esecuzione; questo consente di monitorare l’effettiva realizzazione delle prestazioni contrattuali e di prevenire eventuali abusi o irregolarità.
Il Nuovo Codice degli Appalti prevede un sistema articolato di controlli interni ed esterni per garantire il rispetto del principio di trasparenza, infatti, le stazioni appaltanti devono istituire meccanismi di controllo interno per verificare la regolarità delle procedure di gara e la conformità delle operazioni alle norme vigenti^[2]. L’ANAC, inoltre, svolge un ruolo centrale nel monitoraggio delle procedure di gara, attraverso l’analisi dei dati pubblicati sulla piattaforma digitale e l’effettuazione di ispezioni e verifiche in loco.
Il Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, prevede sanzioni severe per le violazioni del principio di trasparenza, ovvero sanzioni amministrative, tra cui la sospensione o la revoca della gara, e sanzioni pecuniarie a carico delle stazioni appaltanti e degli operatori economici responsabili delle infrazioni. In caso di violazioni gravi, sono previste anche sanzioni penali, che possono includere la reclusione per i responsabili e la nullità dei contratti stipulati in violazione delle norme sulla trasparenza^[3].
L’ANAC svolge un ruolo fondamentale nella promozione e nel controllo del rispetto del principio di trasparenza in quanto, oltre a gestire la piattaforma digitale centralizzata per la pubblicazione degli atti di gara, fornisce linee guida e modelli standardizzati per la redazione dei documenti di gara, ed offre supporto tecnico alle stazioni appaltanti per l’applicazione delle norme sulla trasparenza. Inoltre, l’ANAC effettua attività di monitoraggio e verifica sul campo, intervenendo in caso di irregolarità ed applicando le sanzioni previste dal Codice degli Appalti.
Oltre alle attività di controllo e supporto, l’ANAC promuove la cultura della trasparenza attraverso iniziative di formazione e sensibilizzazione, ovvero corsi di formazione per il personale delle stazioni appaltanti e degli operatori economici, con l’obiettivo di diffondere la conoscenza delle norme sulla trasparenza e delle migliori pratiche per la loro applicazione^[4]. Infine, l’ANAC realizza campagne di informazione rivolte al pubblico, per aumentare la consapevolezza sui diritti e i doveri in materia di appalti pubblici.

Bibliografia

• https://www.diritto.it/il-nuovo-codice-dei-contratti-d-lgs-36-2023-novita/.
• Rapporto sullo stato di attuazione del Nuovo Codice degli Appalti, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, 2024.
• “Digitalizzazione delle Pubbliche Amministrazioni”, AgID – Agenzia per l’Italia Digitale, https://www.agid.gov.it/it/temi/digitalizzazione-delle-pubbliche-amministrazioni.
• L. Fiorentino, La programmazione degli acquisti pubblici, Giuffrè, Milano, 2020.
• M. Marconi, Le novità del nuovo codice degli appalti, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2023.
• G. Rossi, Pianificazione strategica nella PA, Il Mulino, Bologna, 2019.
• A. De Angelis, Analisi del fabbisogno e programmazione degli acquisti, Franco Angeli, Milano, 20220.
• L. Ricci, Sostenibilità e innovazione negli appalti pubblici, Egea, Milano, 2023.
• ANAC, Linee guida per la redazione dei documenti di gara, 2023.
• L. Fiorentino, La programmazione degli acquisti pubblici, Giuffrè, Milano, 2020.
• R. Bianchi, La redazione delle specifiche tecniche negli appalti pubblici, Giappichelli, Torino, 2021 .
• G. Verdi, Criteri di aggiudicazione e trasparenza nelle gare pubbliche, IPSOA, Milano, 2023.
• L. Greco, La gestione dei contratti pubblici: esecuzione e monitoraggio, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2023.

Note

[1] Articolo 3 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
[2] Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, “Codice dei Contratti Pubblici”.
[3] Art. 14: Per l’applicazione del codice le soglie di rilevanza europea sono: euro 5.538.000 per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni; euro 143.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle stazioni appaltanti che sono autorità governative centrali indicate nell’allegato I alla direttiva 2014/24/UE; se gli appalti pubblici di forniture sono aggiudicati da stazioni appaltanti operanti nel settore della difesa, questa soglia si applica solo agli appalti concernenti i prodotti menzionati nell’allegato III alla direttiva 2014/24/UE; euro 221.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da stazioni appaltanti sub-centrali; questa soglia si applica anche agli appalti pubblici di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa, quando gli appalti concernono prodotti non menzionati nell’’allegato III alla direttiva 2014/24/UE; euro 750.000 per gli appalti di servizi sociali e assimilati elencati all’allegato XIV alla direttiva 2014/24/UE.
[4] https://www.diritto.it/il-nuovo-codice-dei-contratti-d-lgs-36-2023-novita/.
[5] Articolo 8 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
[6] Rapporto sullo stato di attuazione del Nuovo Codice degli Appalti, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, 2024.
[7] “Digitalizzazione delle Pubbliche Amministrazioni”, AgID – Agenzia per l’Italia Digitale, https://www.agid.gov.it/it/temi/digitalizzazione-delle-pubbliche-amministrazioni.
[8] L. Fiorentino, La programmazione degli acquisti pubblici, Giuffrè, Milano, 2020, pp. 45-47.
[9] M. Marconi, Le novità del nuovo codice degli appalti, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2023, pp. 112.
[10] G. Rossi, Pianificazione strategica nella PA, Il Mulino, Bologna, 2019, pp. 88-90.
[11] A. De Angelis, Analisi del fabbisogno e programmazione degli acquisti, Franco Angeli, Milano, 2022, pp. 132-135.
[12] L. Ricci, Sostenibilità e innovazione negli appalti pubblici, Egea, Milano, 2023, pp. 23-25.
[13] ANAC, Linee guida per la redazione dei documenti di gara, 2023, pp. 15.
[14] L. Fiorentino, La programmazione degli acquisti pubblici, Giuffrè, Milano, 2020, pp. 45-47.
[15] Decreto Legislativo 36/2023, art. 21, comma 1.
[16] M. Marconi, Le novità del nuovo codice degli appalti, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2023, pp. 112.
[17] G. Rossi, Pianificazione strategica nella PA, Il Mulino, Bologna, 2019, pp. 88-90.
[18] R. Bianchi, La redazione delle specifiche tecniche negli appalti pubblici, Giappichelli, Torino, 2021, pp. 54-55.
[19] G. Verdi, Criteri di aggiudicazione e trasparenza nelle gare pubbliche, IPSOA, Milano, 2023, pp. 67-70.
[20] Decreto Legislativo 36/2023, art. 45, comma 3.
[21] L. Greco, La gestione dei contratti pubblici: esecuzione e monitoraggio, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2023, pp. 45-48.