Acquisto di beni e servizi nella pubblica amministrazione – Legge Finanziaria per il 2006.

Richiami alla normativa vigente – Con la legge 350/2003 (Finanziaria 2004) veniva conferito impulso allo sviluppo del progetto di rendere tutte le pubbliche amministrazioni libere di scegliere, nel rispetto della normativa, i propri fornitori di beni e servizi.

Da un punto di vista dell?evoluzione della normativa in materia e relativa al sistema centralizzato degli acquisti ? necessario rifarsi all?art. 26 della legge 488/1999 (Finanziaria per l?anno 2000) nella sua originaria versione, secondo il quale l?adesione al sistema degli acquisti centralizzati tramite la Consip S.p.A. era obbligatoria per le amministrazioni statali, centrali e periferiche, mentre risultava facoltativa per altri enti pubblici.

Successivamente l?art. 24 della legge 289/2002 aveva disposto che l?adesione alle convenzioni Consip era divenuta obbligatoria oltre che per le amministrazioni statali e centrali, anche per le altre amministrazioni pubbliche. Tuttavia il legislatore ha successivamente tenuto conto delle numerose critiche pervenutegli relativamente al sistema di acquisti centralizzato.

In particolare venivano mossi particolari rilievi sul fatto che il sistema di convenzionamento Consip presentava un?eccessiva rigidit? con conseguenti difficolt? (come qualcuno ha particolarmente evidenziato) ad esempio sui tempi di consegna dei prodotti, spesso poco congrui rispetto alle esigenze di buon funzionamento dei servizi. Inoltre, anche se pareva indubbio che i prezzi posti sul mercato della pubblica amministrazione con il predetto sistema, erano molto competitivi, ? apparso, altres?, evidente che un siffatto modello ha oggettivamente apportato una difficolt? da parte degli altri fornitori di poter praticare un ribasso ulteriore sugli stessi prezzi. Spesso ci si ? trovati ad affrontare procedure ad evidenza pubblica andate deserte con conseguente abbattimento del principio di concorrenzialit?.

Di conseguenza il sistema ? stato in seguito modificato dalla legge 212/2003. L?art. 15 del decreto legge 30/9/2003 n. 269 – Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici ? abrogava, in seguito, talune disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2003, relativamente all’acquisto di beni e servizi da parte di amministrazioni aggiudicatrici, recependo le indicazioni emerse nella discussione parlamentare per la conversione in legge del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, recante disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione di tributi, di fondazioni bancarie e di gare indette dalla Concessionarie servizi informatici pubblici.

Con l?emanazione dell?art. 3, commi 87, 166 e 172 della citata legge 350/2003, si ? revisionato l?operativit? del sistema degli acquisti centralizzato con l?abrogazione dell?obbligo di adesione alle pi? volte menzionate convenzioni Consip.

In buona sostanza ? emersa dalla sopra menzionata normativa la facolt? e non l?obbligo di fare ricorso al sistema delineatosi frattanto con la Consip con una conseguente maggiore autonomia negoziale delle amministrazioni pubbliche in genere ed una conseguente attivit? di controllo sulla convenienza degli acquisti effettuati attraverso una comparazione tra le caratteristiche tecnico funzionali delle forniture dei beni e servizi e l?onere sostenuto per tali acquisti, oltre che su altri elementi non preventivabili, e che tuttavia, potrebbero incidere sul giudizio di convenienza finale.

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Decreto legge 168/?04 su interventi correttivi di finanza pubblica – Il decreto legge 168/2004 in materia di interventi correttivi di finanza pubblica, convertito nella legge 30/7/2004 n. 191, in materia di interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, ha modificato l?art. 26 della legge 23/12/1999 n. 488 (legge finanziaria per il 2000).

Qui di seguito si riporta il testo integrale del predetto art. 26 cos? come modificato:

4. All’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, sono

apportate le seguenti modificazioni:

a) nella rubrica sono soppresse le parole: ?che abbiano rilevanza nazionale?;

b) al comma 1 sono soppresse le parole: ?a rilevanza nazionale?;

c) il comma 3 ? sostituito dai seguenti:

?3. Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualit?, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando procedure telematiche per l’acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101. La stipulazione di un contratto in violazione del presente comma ? causa di responsabilit? amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto.

Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e ai comuni montani con popolazione fino a 5.000 abitanti.

3-bis. I provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo, anche ai sensi del comma 4. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli articoli 47 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modifiche, il rispetto delle disposizioni contenute nel comma 3.?.

La normativa introdotta dal citato decreto legge 168/2004, sul contenimento della spesa pubblica, ha in ogni caso rafforzato l?istituto della Consip ed il conseguente sistema delle convenzioni da essa medesima stipulate nell?ambito della fornitura di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni.

In particolare la legge in esame conduce le pubbliche amministrazioni a poter ?facoltativamente? ricorrere alle suddette convenzioni (ove siano effettivamente vigenti), negoziate e stipulate dalla societ? Consip per le forniture di beni e servizi, considerato inoltre che sono state abrogate nella rubrica le parole ?a rilevanza nazionale?.

Nonostante la legge, disponga una facolt? e non un obbligo delle amministrazioni pubbliche di ricorrere alle citate convenzioni Consip, viene disposto dalla medesima legge ( art. 1, comma 3, decreto legge 168/2004) che le amministrazioni pubbliche che non facciano ricorso, avendone la possibilit?, alle convenzioni stipulate dalla Consip, sono in ogni caso tenute ad utilizzare i parametri di prezzo-qualit? costituenti cos? il limite massimo di prezzo stipulabile.

La normativa in argomento ha introdotto una novit? consistente in un limite invalicabile di prezzo che diviene un parametro essenziale riguardo la stipula del contratto da parte della pubblica amministrazione.

Pur avendo la normativa introdotto una facolt? e non un obbligo di ricorrere alle convenzioni Consip, ha comunque sancito una responsabilit? amministrativa a carico di quel pubblico funzionario il quale abbia stipulato un contratto in violazione di quanto previsto dalla legge medesima in merito all?utilizzazione dei parametri di prezzo-qualit?. Nell?ambito di tale responsabilit? amministrativa viene disposto che, nella determinazione del danno erariale, si tiene conto anche, oltre ai fattori di comportamento manifestato durante l?attivit? contrattuale, della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto.

Si ritiene, altres?, secondo alcuni commentatori, che la normativa contenuta nel decreto legge n. 168/2004 non consente di comprendere se il confronto con i parametri di qualit? e prezzo delle convenzioni Consip possano considerarsi vincolanti anche per l?acquisto di beni di modico valore.

La disciplina apportata con la reintroduzione della facolt? di ricorso alle convenzioni Consip ha costituito e sta costituendo un problema nell?applicazione da parte delle amministrazioni pubbliche delle loro scelte negoziali nell?ambito delle forniture di beni e servizi. Infatti si tratta di operare delle valutazioni concernenti non solo un oggettivo elemento qual ? il prezzo ma si tratta di valutare quelle che sono le specifiche e molto spesso complesse caratteristiche di un bene o di un servizio costituenti le loro qualit? intrinseche.

Dal punto di vista operativo il soggetto responsabile amministrativo ? tenuto a compiere tutta una serie di valutazioni, nell?ambito dell?attivit? negoziale, consistenti in particolare nella verifica della esistenza e vigenza di eventuali convenzioni Consip ?che possano interessare le esigenze dell?Ente e nel caso di non vigenza il diritto di poter procedere in piena autonomia.

Pu? anche darsi che dalle Convenzioni Consip emergano prodotti simili ma che non siano comparabili rispetto a quelli richiesti. Ovviamente in tale evenienza il

responsabile dovr? conferire una idonea motivazione sul fatto che possa procedere in modo del tutto autonomo (dimostrazione talvolta non effettivamente cos? semplice).

Infatti la norma in argomento dispone che i provvedimenti con i quali le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo ai singoli acquisti di beni e di servizi sono trasmessi alle strutture ed agli uffici preposti al controllo di gestione, per l?esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo.

Del resto lo stesso decreto legge 168/2004 dispone che il dipendente che sottoscrive il contratto ? tenuto ad allegare ad esso una apposita dichiarazione, sostitutiva dell?atto di notoriet?, con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti dell?art. 47 del d.P.R. 445/2000 e successive modificazioni, il rispetto delle disposizioni contenute nell?art. 1? stesso decreto legge 168/2004. Inoltre il provvedimento amministrativo adottato ? necessariamente sottoposto ai controlli degli organi competenti in materia di controllo di gestione, i quali possono cos? esercitare la sorveglianza necessaria in merito al controllo della spesa pubblica.

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Normativa contenuta nella legge 23/12/2005 n. 266 (finanziaria 2006) –? Con la legge 266 del 23/12/2005 si ? ancora una volta, come di consueto negli ultimi anni, intervenuti in materia di forniture di beni e servizi nella pubblica amministrazione con lo scopo precipuo di contenere la spesa nei limiti dei vincoli di finanza pubblica.

Innanzitutto i commi 22 e 23 dell?art. 1 della legge finanziaria 2006, i quali contengono norme in materia di limitazioni alle spese per beni e servizi ed acquisizioni di beni immobili delle pubbliche amministrazioni, con esclusione delle Regioni, Enti locali e Servizio sanitario nazionale, per il raggiungimento degli obiettivi indicati nel patto di stabilit? e crescita, dispongono che a decorrere dal secondo bimestre del 2006, qualora dal monitoraggio delle spese per l?acquisto di beni e servizi emerga un andamento tale da potere pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi indicati nel patto di stabilit? e crescita presentato dall?Unione europea, le pubbliche amministrazioni, cos? come individuate dal d.lgvo 165/2001, ad eccezione delle Regioni, le Province, gli Enti locali nonch? gli enti del Servizio sanitario nazionale, hanno l?obbligo di aderire alle convenzioni Consip, ovvero di utilizzare i parametri di qualit?-prezzo ridotti del venti percento, quali limiti massimi, per l?acquisto di beni e servizi comparabili.

Viene inoltre disposto che, nel caso in cui tali Amministrazioni aderiscano alle citate convenzioni, la quantit? di beni acquistati ed il volume dei servizi non pu? eccedere quelli risultanti dalla media del triennio precedente. La sanzione per chi contravviene alla predette disposizioni ? rappresentata dalla nullit? del contratto ed inoltre il dipendente che ha firmato un simile contratto ? personalmente responsabile delle obbligazione contratte.

In particolare il comma 157 dell?art. 1 della predetta legge finanziaria 2006 dispone che ai fini del concorso delle autonomie locali al rispetto? degli obblighi comunitari, al rispetto del patto di stabilit?, alla realizzazione degli obiettivi di contenimento e di razionalizzazione della spesa pubblica, nonch? al fine di realizzare le migliori condizioni per l?acquisizione di beni e servizi nel rispetto della tutela della concorrenza, i successivi commi 158, 159 e 160 stabiliscono le disposizioni per assicurare il coordinamento della finanza pubblica.

Il citato comma 158 dispone che? le aggregazioni degli enti locali o di enti decentrati di spesa, promosse anche ai sensi dell?art. 59 della legge 23/12/2000 n. 388 (Finanziaria 2001), espletano le funzioni di centrali di committenza in favore delle amministrazioni ed enti regionali o locali aventi sede nel medesimo ambito territoriale. In particolare operano valutazioni in ordine alla utilizzabilit? delle? convenzioni stipulate? o degli acquisti effettuati ai fini del rispetto dei parametri qualit?-prezzo di cui alla precitata finanziaria 2000 e successive integrazioni e modificazioni.

Ricordiamo infatti che il menzionato art. 59 della legge 388/2000 (Finanziaria 2001), per poter realizzare? le migliori condizioni negli acquisti effettuati dagli enti decentrati, aveva disposto che il Ministero del Tesoro doveva promuovere l?aggregazione degli enti al fine di elaborare tutte quelle strategie di acquisto mediante la standardizzazione degli ordini d?acquisto per le varie specie merceologiche e l?eventuale stipulazione di convenzioni valevoli su parte del territorio nazionale, cui in maniera facoltativa possono aderire gli enti interessati.

In particolare veniva stabilito che dovevano essere? promosse, sentiti i pareri? rispettivamente del ministero dell?Interno, della Sanit? e dell?Universit?:

a)?????? Pi? aggregazioni di Province e di Comuni appartenenti a Regioni diverse indicati dalla Conferenza? Stato citt? e Autonomie locali;

b)?????? Pi? aggregazioni di Aziende Sanitarie ed Ospedaliere appartenenti? a regioni diverse indicate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano;

c)?????? Pi? aggregazioni di Universit? appartenenti a Regioni diverse indicate dalla Conferenza permanente dei rettori delle universit? italiane.

Il successivo comma 159 dell?art. 1 della legge finanziaria 2006? fa salva la facolt?,? ad ogni modo, delle amministrazioni ed enti regionali e locali di aderire o meno alle convenzioni Consip.

Rimane pertanto invariata la possibilit? per dette amministrazioni di provvedere agli acquisti autonomamente nel rispetto comunque dei parametri di prezzo e qualit? dei prodotti.

In tale caso il responsabile dell?amministrazione che intende procedere alle forniture in maniera autonoma, ? obbligato ead utilizzare i parametri di qualit? e di prezzo comparabili con quelli disposti nel sistema di convenzionamento Consip, venendo cos? confermata la normativa del citato decreto legge 168/?04, convertito in legg 191/?04, secondo cui chi viola le disposizioni sopra menzionate incorre in responsabilit? amministrativa, tenuto conto che per quantificare il danno erariale si tiene conto anche della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello disposto nello specifico contratto.

Inoltre rimane in vigore la norma secondo la quale i contratti stipulati con modalit? autonome devono essere trasmessi da parte del responsabile dell?amministrazione al servizio interno per il controllo di gestione il quale ha il compito di vigilare proprio riguardo al rispetto dei parametri di qualit?-prezzo. Inoltre quel responsabile? il quale procede in maniera autonoma ha il compito di autocertificare, mediante atto sostitutivo dell?atto di notoriet?, il rispetto delle condizioni richieste dalla legge.

Il comma 160 dispone, altres?, che? la Consip pu? collaborare con quelle sopra citate aggregazioni di Enti in modo tale da favorire il ricorso a soggetti specializzati che possano realizzare l?accesso al mercato degli acquisti a condizioni di favore.