1. La storia quale premessa
L’intendimento ed il concetto di storia, è pienamente e regolarmente estensibile anche al versante pubblico e istituzionale nel momento in cui le stesse Istituzioni, e le professionalità afferenti, aderiscono in maniera globale a ciò che può essere il detto intendimento, il concetto ed il senso stesso della storia. Anche le Istituzioni e professionalità afferenti hanno avuto bisogno di lungo tempo, di numerose e diverse vicende, di individui che le hanno portate agli assestamenti per ora definitivi.
Le Istituzioni pubbliche, per ciò che qui interessa, sono, per l’appunto, complesso di individui, strumenti e diritto che consentono che esse siano a tutt’oggi un plausibile modello (e Potere dello Stato) e perché no, anche perfettibile, in relazione ai principi fondamentali portanti già elaborati, idoneamente formalizzati ed in pieno vigore nei tempi contemporanei e odierni.
Può trattarsi, quindi, di un equo contemperamento tra diverse posizioni e differente dal passato.
Le vicende storiche possono atteggiarsi poi in maniera sensibilmente diversa l’una dall’altra.
Mentre le Istituzioni seguono e rappresentano il momento storico alla luce di ciò che accade a livello politico, ideologico e ordinamentale in generale, individui e professionalità possono essere invece meno legati, quanto alle proprie vicende, ai fattori indicati ed avere un proprio percorso anche se non totalmente separato e sganciato da quello delle Istituzioni.
Può parlarsi di prevalenza ove le Istituzioni dominano e governano a livello ordinamentale mentre gli individui e le professionalità si impongono nell’ambito di una distinzione recata, per l’appunto, da legami meno forti e sentiti col tessuto politico, ideologico ed ordina mentale nonostante l’appartenenza a determinati contesti.
Va da sé che la storia consente conoscenza e cognizione e quando è attagliata anche alle Istituzioni narra, dunque, tanto la rilevanza dell’obiettività ordina mentale ed istituzionale in quanto governo della collettività stanziata e amministrata, quanto rende poi considerazione ad individui e professionalità.
Attesa la rilevanza dell’obiettività dell’esigenze di governo, certe importanti funzioni pubbliche non perdono pertanto risonanza nell’ambito delle cognizioni ed esposizioni storiche che, per l’appunto, già le consideravano assieme a coloro i quali sono diventati espressione di riforme ed evoluzioni in merito
Si trattava, quindi (però),necessariamente di indistinzione di funzioni. Nell’ambito dell’indagine temporale pertanto le pubbliche funzioni non potevano essere esattamente delineate o circoscritte nei diversi limiti opportuni. E ciò in relazione agli Ordinamenti giuridici ed istituzionali contemporanei.
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2. Alle origini della P.A.
Gli apparati amministrativi dei poteri pubblici (P.A., Pubblica Amministrazione) esistono da quando c’è un minimo di organizzazione delle società civili. Se quindi un’antica tribù non possedeva una propria a.p., (Amministrazione Pubblica) essa la costituì quando, una volta stanziatasi su un territorio, ebbe bisogno di autorità che si occupassero dei culti, dell’organizzazione militare, dell’assegnazione delle terre. Alcuni ritengono che esse sorsero quando per popoli stanziati su grandi fiumi si pose l’esigenza di regolare in modo veloce e disciplinato la distribuzione delle acque (1).
Ed infatti (quanto a quest’ultimo periodo) è stato il sociologo K.A. Wittfogel a suggerire (1957) l’ipotesi che l’origine remota delle burocrazie vada collocata nel mondo antico, quando si pose, in particolare nelle civiltà mesopotamiche, la necessità di un’autorità capace di organizzare la costruzione dei canali e dei sistemi di irrigazione (burocrazie «agro-manageriali» o «idriche»). In termini più generali tuttavia si può connettere la nascita della moderna burocrazia con l’affermarsi dello Stato moderno, cioè con la definitiva crisi del feudalesimo, con il superamento dell’articolazione sociale per ceti e con il consolidarsi, peraltro ancora contraddittorio, di un potere centrale, dotato di propri collaboratori amministrativi al centro e di una rete di propri emissari in periferia.
Esemplare fu sotto questo profilo il caso della Francia, Paese nel quale, per effetto delle politiche assolutistiche, si affermò un vasto ceto burocratico (2) .
L’attestazione iniziale (invece) sembrerebbe conferire rilievo non solo alla presenza dell’Autorità o di una Autorità nell’ambito di una certa organizzazione ma, anche alla sua relazione con la cosa pubblica e, quindi, all’esercizio di determinate funzioni in pertinenza con la cosa pubblica (beni della vita da tutelare, determinati settori d’intervento etc.).
La considerazione è suscettibile di accettazione nel momento in cui è chiaro che ogni organizzazione era dotata di un Vertice e, quindi, era facile sostenere che tra le funzioni pubbliche principali dello Stato e, cioè quelle che fanno dire che (oggi) vi sono vari Poteri dello Stato negli Ordinamenti giuridici la prima nata fosse quella della Gestione della cosa pubblica.
Ed in effetti lo è.
Ma, orbene, amministrare e regolare gli interessi di una collettività amministrata (poi stanziata su di un territorio) poteva non combaciare con (l’altra parte e cioè) la cura degli interessi pubblici.
Ritenendo entrambe le competenze come spettanti per definizione alla Gestione della cosa pubblica. Anzi l’attestazione iniziale in realtà sembra anche ancorare le funzioni di amministrazione all’elemento del territorio (oggi presupposti costituzionali).
Certo che anche l’altra attestazione, quella antecedente faceva si che si dicesse che lì dove vi fosse un minimo di organizzazione vi fosse anche un Vertice e, quindi, funzione di amministrazione (pubblica e di gestione).
Da ritenere generica? Troppo embrionale? Certo sbagliata non è.
Altrettanto certo è che però i menzionati presupposti (oggi costituzionali) non stonano con una meditazione più articolata dell’intendere.
La Burocrazia (L’Amministrazione pubblica) nasce terminologicamente sia dal francese <bureau> che dal greco <kràtos> e significherebbe il <potere degli uffici> ed è ritenuta di chiara derivazione da matrice francese (3) .
Già è stato osservato ma credo si possa dire anche con queste parole: atteso il significato, la presenza e l’essenza stessa della Pubblica Amministrazione, si può sempre parlare e si è sempre comunque potuto parlare di Stato burocratico (o Stati burocratici) nel momento in cui tale qualificazione può anche prescindere dalle varie forme di Stato e di Governo.
E forse, proprio per questo è attributo secondario in quanto non assurge, per l’appunto, al rango di fattispecie primarie quali sono infatti le varie forme di Stato e di Governo (ma di sicuro è di primo rilievo per gli esperti di settore e per gli stessi settori scientifici).
Ma non può prescindere però dalla storia e dalla sua storia.
In proposito, si diceva, si può parlare de: la formazione della burocrazia nelle società umane è un fenomeno costante, di tutti i tempi e di tutti i paesi a un certo punto del loro sviluppo e si parla, perciò, di Stato burocratico. Quest’ultimo mantiene una classe di specialisti che assume la direzione amministrativa della “cosa pubblica”, in un progressivo differenziarsi di mansioni. Differenziarsi di mansioni e formazione della burocrazia sono in rapporto diretto (4) .
Sembrerebbe, quindi, che Burocrazia possa essere sinonimo anche di insieme di specialisti come prima individuati.
Ma come poco ‘più sopra detto però la Burocrazia non può prescindere dall’anche proprio dato storico in quanto poteva in alcuni casi parlarsi più che di Stato Burocratico (o Stati burocratici) ,di Stato giurisdizionale (o Stati giurisdizionali):
lo Stato amministrativo di antico regime tuttavia (almeno nelle principali varianti che ne configurarono l’esperienza in Europa) non fu propriamente uno «Stato burocratico», quanto piuttosto uno «Stato giurisdizionale». Il nucleo centrale degli apparati restò, pur con diversità anche rilevanti tra i vari casi nazionali, piuttosto formato da giudici; e ai magistrati propriamente detti fu delegato di svolgere, nell’ambito del processo, funzioni oggi definibili come di amministrazione attiva, anche con emanazione di norme a contenuto regolamentare di sensibile rilevanza per i rispettivi ambiti di competenza. Il primato della jurisdictio sull’administratio fu il tratto caratteristico degli ordinamenti precostituzionali (5) .
Da tenere presente che la Burocrazia si distingueva anche proprio in base alla copiosità quantitativa.
Fu piuttosto la Rivoluzione francese (1789 – 1799) il grande spartiacque nella storia della burocrazia moderna con la centralizzazione politico-amministrativa. In coincidenza con l’affermarsi del primato assoluto della legge, l’amministrazione, assunse un ruolo centrale. Nel continente europeo si affermò il modello organizzativo napoleonico, Tale modello coincide con la figura della piramide, nella quale il vertice è occupato dal potere politico. Nessuna autonomia è lasciata ai seguenti singoli livelli, restando tutta intera l’iniziativa amministrativa sotto la responsabilità del vertice politico. Fu affermato solennemente la primazia del controllo politico sull’esecutivo, e avendo posto a baluardo di tale controllo il principio-cardine della responsabilità ministeriale,(6)
Nacque, quindi, l’organizzazione per Ministeri che fu propria anche del Regno di Re Carlo Alberto di Savoia (art.65 e segg.St.: il Re nomina e revoca i suoi Ministri. I Ministri sono responsabili – 1848 – .).Essa organizzazione fu perciò di estrazione francese e regia. Il punto in comune fu anche il principio de la responsabilità dei Ministri (7).
Se oggi Burocrazia è terminologia negativa (almeno questa è la considerazione che ivi vi hanno ravvisato alcuni) lo si deve all’avanzare dei regimi di responsabilità e,quindi,all’avanzare dei Poteri giudiziari nel momento in cui la storia d’Italia ha rilevato perciò alcuni momenti c.d. bui.
Il timore recato dalla Supremazia (che è propria dell’Amministrazione Pubblica) unitamente al contatto diretto ha creato, per l’appunto, questa considerazione per la Burocrazia (perciò l’art.113 co.1 Cost.: contro gli atti dell’Amministrazione pubblica è sempre ammessa tutela giurisdizionale).
La relazione sussistente tra Burocrazia e regimi di responsabilità appartenenti e di competenza di altri Poteri dello Stato ha alterato sensibilmente ciò che la stessa burocrazia dovrebbe essere nella giusta opinione o in un esatto inquadramento.
Del resto così è perché i Poteri dello Stato sono esattamente definiti e nelle loro competenze e, quindi, può dirsi che, infatti, si ripete, così è (o per meglio dire quasi).
Sembra che in Italia si sia avuto uno forte sbilanciamento per quanto detto.
Il Potere Esecutivo dello Stato (l’Amministrazione, la Pubblica Amministrazione, le Autonomie della Repubblica) è unico (sono le uniche) talché è l’unico (sono le uniche) capace (capaci) di incidere direttamente ed immediatamente ed ancora, prima sulle posizioni giuridiche soggettive degli amministrati.
Almeno, si ripete, questa è la considerazione che ivi hanno ravvisato alcuni (8) .
Cosa che ha portato a delle riforme.
E’ stato, infine, lo spirito liberale e garantista della Costituzione repubblicana ha stabilire poi i principi secondo i quali tutti possono agire in giudizio per la tutela dei diritti soggettivi e interessi legittimi (art.24 Cost.).
Nonché tutti possono agire in giudizio anche nei confronti della Amministrazione pubblica (art.113 Cost.)
E a definire lo stato attuale di Istituzioni e burocrazia.
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Note
- Voce “Amministrazione Pubblica”,treccani.it,dizionario di storia,2010.
- Melis G.”La burocrazia”,treccani.it,dizionario di storia,2010.
- Germani G.-Filippelli G.”La burocrazia in Italia.Un po’ di storia.Realtà e prospettive.”,anquap.it,2013..
- Germani G.-Filippelli G.,La burocrazia cit.,2013.
- Melis G. La burocrazia cit.,2010.
- Melis G., La burocrazia cit.,2010.
- Già osservato,anche se non ora,si vede che la più volte nominata qui Francia esercitò una grossa influenza di dominio sul territorio italiano.E questo anche tramite il menzionato Regno di Sardegna.
- Germani G.-Filippelli G.,La burocrazia cit.,2013.
Bibliografia
- GERMANI G.-FILIPPELLI G.”La burocrazia in Italia.Un po’ di storia.Realtà e prospettive”,anquap.it,2013.
- MELIS G.”La burocrazia”,treccani.it,dizionario di storia,2010.
- voce “AMMINISTRAZIONE PUBBLICA”,treccani.it,dizionario di storia,2010.
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