Amministrazione e autorità amministrative indipendenti

1. Definizione e nozione
2. Si pronunzia il Consiglio di Stato, sezione prima, parere n.934/2022
3. Le Autorità Amministrative Indipendenti

1. Definizione e nozione

L’Amministrazione Pubblica è Potere dello Stato (e non),è norma giuridica costituzionale, è norma giuridica di fonte subordinata rispetto alla Costituzione, è funzione di indirizzo politico (e non),è Unione europea come organizzazione ordinata sovranazionale rispetto all’Ordinamento giuridico ed istituzionale interno e nazionale ed è, infine, Governo delle Autonomie come Potere diverso dagli Poteri dello Stato ed in particolar modo diverso da uno di essi.

Le differenze si rinvengono nel momento in cui si considera che talune Amministrazioni Pubbliche non sono, per l’appunto, Potere dello Stato: è il caso di alcune Istituzioni ausiliarie (ad es. l’Avvocatura dello Stato) non previste dalla massima espressione normativa interna e nazionale e cioè la Costituzione.

Può non essere funzione di indirizzo politico in quanto alcuni Organi ed Istituzioni sono infatti privi di tale funzione ponendosi come Organi ed Istituzioni esclusivamente di amministrazione: l’ausilio appartiene alle prescrizioni relative agli artt.95 e 105 Cost. che pongono le menzionate e poste distinzioni e dove, la prima previsione si rifà al Governo della Repubblica e Potere Esecutivo dello Stato dotato della funzione di indirizzo politico mentre, la seconda previsione si rifà al Consiglio Superiore della Magistratura che ne è privo.

Può essere altresì prevista non solo dalla massima espressione normativa interna e nazionale ma anche da quella che si occupa degli interessi degli Stati sovrani nella comunione necessaria che è sorta tra loro: il discrimine lo si può scorgere tra l’esistenza stessa della Costituzione interna e nazionale nel suo proprio significato afferente alla funzione di alta sorveglianza sullo Stato nazionale pienamente autonomo e indipendente e le determinazioni e decisioni che furono poste alla base del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (preambolo) e che può trovare fondamento nell’art.2 dello stesso Trattato che pone principi vincolanti per gli Stati sovrani membri.

Nell’ambito dell’Ordinamento giuridico ed istituzionale interno e nazionale la Costituzione può distinguere in seno ad esso diversi Poteri dello Stato affermando l’esistenza non solo di quello tipico, che caratterizza più propriamente l’Amministrazione Pubblica nella sua propria definizione e nozione ma anche di quello che si rifà a certi Organi ed Istituzioni di decentramento previsti, per l’appunto, in altra parte della stessa Costituzione ed in diversa maniera :in tal caso intervengono le prescrizioni di cui agli artt.95,97,114 e 134 Cost..

Queste ultime norme giuridiche di rango costituzionale prevedono nei primi due casi, e come già visto più sopra, il Potere Esecutivo dello Stato mentre negli altri due casi prevedono il Potere del Governo delle Autonomie (Regioni, Province, Comuni, Città Metropolitane).

Si comprende bene che la definizione e la nozione di Amministrazione Pubblica, quindi, può essere comprensiva di fattispecie che possono andare aldilà di esse, le prime.

L’occasione è propizia per affermare e chiarire che tutti gli Organi e le Istituzioni qui citati e nell’ambito di ciò che è il concetto di Potere dello Stato sono per l’appunto tali: Poteri dello Stato.

Tranne la rilevata eccezione.

E questo lo può dire anche la massima potestà giurisdizionale interna e nazionale: la Corte Costituzionale.

Potrebbe essere che Amministrazione non sia di per sé un concetto giuridico. Il termine, lessicalmente inteso, indica la cura in concreto di interessi. Esso è riferibile, dunque, a un qualsiasi soggetto (persona giuridica, pubblica, privata, individuo) che svolge un’attività rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto stesso si propone di perseguire

Peraltro qui (si intende qui in diritto amministrativo) interessa soprattutto analizzare l’Amministrazione regolata da norme giuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici⁽¹⁾.

I numerosi settori d’intervento dell’Amministrazione Pubblica sono fissati da apposita normativa sia costituzionale che legislativa.

Parlano a tal proposito e in primis per il Potere Esecutivo dello Stato  ed il Potere del Governo delle Autonomie gli artt.95 e 117 Cost.: l’uno che fa presente l’organizzazione del Potere Esecutivo dello Stato che procede sulla base dell’esistenza politica e istituzionale di diversi Ministeri (Dicasteri per e a capo dei singoli settori d’intervento);l’altro che indica, unitamente ad altre disposizioni richiamate, quali settori spettino alla legislazione statale centrale e quali settori possano spettare alla legislazione regionale decentrata, nel pieno rispetto della stessa Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Il supporto ma anche il protagonismo spettano poi all’Unione europea nel momento in cui quest’ultima aiuta gli Stati membri ad attuare le riforme nel settore della Pubblica Amministrazione e della governance fornendo assistenza tecnica.

L’intervento è destinato all’Amministrazione locale, all’Amministrazione centrale, il sistema giudiziario, ad altra prevenzione, all’elaborazione di politiche d’amministrazione⁽²⁾.

Non sono, questi, gli unici settori d’intervento in tal senso.

Similmente a quanto accade nel territorio interno e nazionale, come visto, si considera anche l’Amministrazione della giustizia (il sistema giudiziario),che non è Amministrazione Pubblica propriamente detta nella sua propria caratterizzazione e derivazione costituzionale ed ordina mentale, anche se non è totalmente esclusa da questa, in termini di monitoraggio e di sorveglianza si di essa nella direzione del suo tipico valore aggiunto⁽³⁾.

2. Si pronunzia il Consiglio di Stato, sezione prima, parere n.934/2022

Il Consiglio di Stato dice che è opportuno ricordare che la nostra Costituzione agli artt.2,5,114 e 118 afferma il principio del pluralismo della Pubblica Amministrazione, per cui coesistono, accanto allo Stato, altri soggetti dotati, oltre che di capacità giuridica privata, anche di capacità giuridica di diritto pubblico che perseguono fini di interesse pubblico.

Pertanto, per Pubblica Amministrazione si intendono oggi, dal punto di vista soggettivo, sia gli organi amministrativi dello Stato e sia gli altri Enti pubblici; questi ultimi, tuttavia, non trovano nel nostro Ordinamento una definizione legislativa generale e né tantomeno esistono indicatori normativi per individuarli; è stata la giurisprudenza a elaborare gli indici che denotano la “pubblicità” di un Ente, come si dirà tra poco (le disposizioni di cui agli artt.2,5,114 e 118 richiamate dal Consiglio di Stato ineriscono rispettivamente ai diritti e obblighi dei singoli individui, al riconoscimento delle Autonomie territoriali, all’elencazione delle Autonomie territoriali e delle relative funzioni).

Occorre premettere che essenziale norma di riferimento in materia è senz’altro l’articolo 4 della Legge n.70/1975 (c.d. Legge sul Parastato), laddove, in attuazione della riserva di legge sancita dagli artt.95 e 97 Cost., si stabilisce che “nessun nuovo Ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”.

Se solo la legge attribuisce la personalità di diritto pubblico, può tuttavia accadere, come spesso accade, che il riconoscimento legislativo non sia esplicito, con conseguenti problemi di interpretazione del dato normativo.

Per questa ragione, come prima accennato, la dottrina e la giurisprudenza hanno elaborato indici di riconoscimento degli Enti pubblici, quali ad esempio: la costituzione ad iniziativa pubblica, per legge o comunque in virtù di atto pubblico; la presenza di controlli pubblici; l’ingerenza dello Stato nella nomina e nella revoca dei dirigenti e nell’amministrazione dell’Ente; la partecipazione dello Stato o altra Pubblica Amministrazione, alle spese di gestione; il potere di direttiva dello Stato; il finanziamento pubblico; il perseguimento di finalità pubblicistiche; la presenza di poteri pubblici caratteristici, come il potere disciplinare e di certificazione.

E’ prevista, quindi, l’applicazione della normativa sul procedimento amministrativo di cui alla Legge n.241/1990.

Sul tema leggi anche: Autorità amministrative indipendenti: implicazioni e prospettive future dopo la sentenza costituzionale n. 13 del 2019

3. Le Autorità Amministrative Indipendenti

Il Potere Esecutivo dello Stato del Governo della Repubblica e il Potere del Governo delle Autonomie della Repubblica essendo anche Amministrazione Pubblica possono trovare moduli differenti dagli assetti classici nel momento in cui può emergere la fattispecie e fenomenologia generale della funzione pubblica d’amministrazione degli Enti Pubblici.

L’Amministrazione per Enti Pubblici appartiene, pertanto, alla generale funzione di prevenzione prevista dall’Ordinamento giuridico interno e nazionale distinguibile e distinta dall’altra funzione generale prevista dall’Ordinamento interno che è quella di repressione.

L’esperienza legislativa interna e nazionale rivela che, anche sulla base di modelli stranieri, esistono (quindi) moduli d’Amministrazione diversi da quelli riconducibili all’art.95 Cost.:le Amministrazioni Indipendenti.

Le ragioni di questa scelta sono varie ⁽⁴⁾.

Tale funzione amministrativa, anche se come si ritiene di derivazione legislativa, può trovare fondamento in Costituzione e nei suoi principi.

Le manifestazioni delle Autorità Amministrative Indipendenti sono, si può dire, una rilevante funzione generale di prevenzione dell’Ordinamento interno combaciante con il Potere Esecutivo dello Stato e, quindi, funzione di amministrazione e Amministrazione Pubblica indipendente.

Le ragioni rispondono a nuove insorgenze ed esigenze (anche se la categoria degli Enti Pubblici menzionata non comprende poi solo le Autorità Amministrative Indipendenti.

Si dice (si diceva),e potrebbe essere, che le Autorità Amministrative Indipendenti possano essere destinatarie di riconosciuta natura amministrativa (così la Sez. IV del Consiglio di Stato nella pronunzia n.4888/2007) ove si nega la possibilità di riconoscere indole giurisdizionale o para-giurisdizionale alle Autorità, non conoscendo il nostro Ordinamento giuridico un tertium genus tra amministrazione e giurisdizione.

Le Autorità sono dotate di poteri  provvedi mentali, sanzionatori e regolamentari ⁽⁵⁾ (e amministrativi) .

Il Consiglio di Stato, nella pronunzia considerata, riporta come esempio, in materia di Autorità Amministrative Indipendenti, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (L.n.287/1990) ⁽⁶⁾.

Le Autorità Amministrative Indipendenti, quindi, si collocano nel panorama istituzionale come varianti nell’ambito della funzione di prevenzione generale esercitanti competenze amministrative e rientrando, comunque, nella categoria degli Enti pubblici.

Sorte per esigenze di complementarietà e completezza amministrativa esse possono essere annoverate come e nell’Amministrazione Pubblica.

Note

1.  Casetta E. “Manuale di diritto amministrativo”, XVIII ed., Giuffrè, Milano, 2016.
2. v. Commissione europea “Pubblica Amministrazione e overnante”,europa.eu,2021.
3. v. Commissione europea,Pubblica,cit.,2021.
4. cfr. Casetta E. Manuale,cit.,2016.
5. Casetta E. Manuale,cit.,2016.
6. ancora il Consiglio di Stato,Sez.I,Par.n.934/2022.

BIBLIOGRAFIA

1. CASETTA E.”Manuale di diritto amministrativo”,XVIII ed.,Milano,2016.^. 
2. COMMISSIONE EUROPEA “Pubblica Amministrazione e governance”,europa.eu,2021.

GIURISPRUDENZA

1. Consiglio di Stato,Sez.I,Par.n.934/2022.