Poiché la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori, quindi incongrua appare l’assunzione, da parte di un ente pubblico, dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danno erariale, per contrarietà di tale assunzione di spesa al principio di responsabilità personale cui all’articolo 28 della Costituzione, tenendo anche conto della peculiare natura di tale forma di responsabilità in relazione alla sua funzione di deterrenza verso dipendenti ed amministratori, che ne costituisce contenuto essenziale accanto a quello risarcitorio (cfr. Corte Costituzionale, sent. n. 371 del 20.11.1998: "…combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto…" )._ Tale funzione di deterrenza non può in particolare essere annullata o ridotta destinando risorse pubbliche alla realizzazione di una sostanziale impunibilità risarcitoria di dipendenti o amministratori pubblici, e questo in relazione a loro comportamenti gravemente colposi, accertati come causativi di danno all’ente. _ non appare rilevante pertanto l’essersi avvalsi del broker, poiché il vaglio di costoro non esonera dalla responsabilità per l’assunzione di delibera illegittima in quanto la condotta di chi avvia e poi materialmente sottoscrive una polizza assicurativa ( come appendice ad altra polizza assicurativa), con pagamento dei premi a carico della cassa comunale per sollevare gli amministratori dell’ente rappresentato dalla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale, assume, nella fattispecie, tutti i caratteri propri della colpa grave.
Merita di essere segnalata la sentenza numero 896 del 25 marzo 2008 emessa dalla Corte dei Conti della Sicilia
< Nell’esaminare i profili del merito, giova ricordare che, diverse volte, la Corte dei conti si è pronunciata in ordine alla stipula da parte di un Ente locale di polizze assicurative destinate alla copertura anche dei danni erariali che amministratori o dipendenti dell’ente locale potrebbero essere chiamati a risarcire, in conseguenza di loro responsabilità amministrativa o contabile, nei confronti dell’ente stesso o di altri enti pubblici.
La questione, che questo Collegio condivide, è stata già risolta nel riflesso che la stipula di tale copertura, con oneri a carico dell’ente locale ed in definitiva della collettività, non è legittima, con conseguenze di danno erariale per l’importo dei relativi premi di polizza posti a carico del bilancio dell’ente (conformi (In terminis, Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio n.12 del 12 febbraio 1997 ; Sezione giurisdizionale per la Regione Friuli-Venezia-****** n.489/EL del 19 ottobre 2000); *******, Sez. Giurisd.le per la Lombardia n. 942 del 10.05.2002; id. Umbria n 553 del 10.12.2002; id. Puglia n. 95 del 07.02.2004, id Sez Regionale Siciliana n 3471/2005 del 4.10.2005; idem n.3054/2006 del 25 .10.2006).>
Ma non solo
< Osserva ancora il Collegio che dette polizze alterano la quota di rischio accollabile dall’Amministrazione pubblica, già predeterminata dalla legge n. 20 del 1994 ed individuata nella colpa lieve (e ciò per evitare l’inerzia dell’azione amministrativa per il timore della responsabilità per culpa levis: ******* 371/1998 cit.), con conseguente invalidità negoziale per contrarietà a norme imperative ed illiceità sotto il profilo comportamentale per i danni erariali derivati.
E’ precisato, inoltre, nelle ripercorse decisioni, quanto all’articolo 23 della legge 27.12.1985 n. 816, il quale prevede che i Comuni e le Province "…possono assicurare i propri amministratori ed i propri rappresentanti contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato", ed all’articolo 86, comma 5, del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 ("Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali"), che peraltro riprende l’articolo 26, comma 5, della legge 3 agosto 1999 n. 265 la quale è, peraltro, disposizione di contenuto testualmente analogo al citato articolo 23 della legge n. 816 del 1985 ("I comuni, le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i consorzi fra enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato"), che tali disposizioni sono da leggersi, in conformità ai principi di preminente rilievo pubblicistico in tema di responsabilità amministrativa, nel senso dell’ammissibilità di coperture assicurative per danno diretto dell’ente verso terzi, esclusa invece copertura dei pubblici amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa di questi per danno erariale verso i Comuni e le Province.>
Ed inoltre:
< Nessuna disposizione , normativa o di accordo collettivo , consentiva di porre a carico del bilancio dell’ente locale le spese per la copertura assicurativa dei rischi da responsabilità amministrativa- contabile degli amministratori e/o dei dipendenti dell’ente locale medesimo.
L’importo dei premi pagati per tale specifica copertura assicurativa, costituisce il danno da risarcire all’Ente e di tale danno vanno considerati colpevoli gli odierni.
Per tutti i convenuti la responsabilità va ascritta soggettivamente a titolo di colpa grave, in quanto, l’assunzione a carico del bilancio dell’ente locale di una copertura assicurativa che realizzava una sostanziale impunità risarcitoria dei dipendenti e degli amministratori nei confronti dell’ente medesimo, si presentava con immediata evidenza come un’operazione amministrativa anomala.
Sotto questo profilo non appare rilevante pertanto l’essersi avvalsi del broker, poiché il vaglio di costoro non esonera dalla responsabilità per l’assunzione di delibera illegittima.
La invocata buona fede non può poi essere invocata, per giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sez. I n. 282 del 07.08.2002), se non allorquando la decisione che si assume essere fonte di danno erariale sia stata adottata in materia di particolare difficoltà tecnica o giuridica, quale non si rinviene nel caso in giudizio, in cui, al contrario, si appalesa l’evidenza dell’erroneità dell’atto, tale da escludere la cd. esimente politica>
Si legga anche:
Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto della responsabilità amministrativa , la disposizione di imputazione solo per dolo o colpa grave, ha la finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo.
Quali siano le finalità ispiratrici della contestata norma è dato desumere, del resto, dagli stessi lavori parlamentari, che evidenziano l’intento di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa
LA Corte Costituzionale con la sentenza numero 371 del 20 novembre 1998, rilevando che l’Istituto della Responsabilità amministrativa ha carattere risarcitorio oltrechè sanzionatorio, lascia aperta la possibilità di sottoscrivere un contratto di assicurazione per la copertura di tale responsabilità .
Attenzione pero’…………….
Il pagamento del relativo premio deve essere a carico del singolo dipendente!
Precedenti giurisprudenziali:
Sez. ****************-Venezia Giulia Corte dei Conti – Sentenza del 19 10.2000 n. 489/EL/2000;
Sez. Terza Giuris.le Centrale D’ Appello Corte dei Conti – Sentenza del 13.03.2002 n. 78/2002;
Sez. ******************* Corte dei Conti – sentenza del 9.05.2002 n. 942
Sez. **************** Corte dei Conti – sentenza del 10.12.2002 n.553/E.L./2002
Corte dei conti sezione terza giurisdizionale centrale d’appello, numero 509 del 28 settembre 2004
Sez. **************** Corte dei Conti – Sentenza del 7 febbraio 2004 n. 95/EL/2004
Inoltre non è da dimenticare
Corte dei conti – Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato – ’adunanza congiunta del I e II Collegio del 13 gennaio 2005 depositata il 9 febbraio 2005
E ci sono anche alcune sentenze molto recenti:
Corte dei Conti- Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana – Sentenza numero 396 del 3 marzo 2005
Corte dei Conti Sezione giurisdizionale del Friuli Venezia Giulia – Sentenza numero 519 del 19 luglio 2005
Da Ultimo:
Corte dei Conti Sezione giurisdizionale della Puglia – Sentenza numero 582 del 2 agosto 2005 il cui pensiero viene così riassunto:
< è evidente che la contrazione della polizza assicurativa a favore dei dipendenti e/o degli amministratori contro i rischi derivanti dalla responsabilità amministrativo-contabile con oneri a carico dell’Amministrazione di appartenenza, si risolve nell’assunzione, a carico dell’ente, del rischio stesso e nella sua contestuale traslazione onerosa sulla Compagnia assicuratrice e, pertanto, in definitiva, in una non consentita limitazione, sino alla concorrenza del massimale di polizza, della responsabilità del dipendente per colpa grave>
a cura di *************
CORTE COSTITUZIONALE N. 371 – 20 novembre 1998, ************** – Est. Vari – (ordi. Corte dei conti, Sezione prima centrale di appello, Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, Sezione prima di appello, nn. 182, 185, 500 e 881/1997 e n. 211/1998 (G.U. nn. 16, 35 e 53, prima serie speciale 1997, e n. 14, prima serie speciale 1998) Trani (avv. ********) Presidenza Consiglio ministri (Avv. Stato *********)
Considerato in diritto: 1. – I giudizi di cui alle ordinanze in epigrafe possono essere riuniti e decisi con un’unica pronuncia, in ragione dell’identità o connessione dell’oggetto, atteso che concernono la legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, recante Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, nella parte in cui, sostituendo l’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in materia di contabilità pubblica, ai fatti ed omissioni posti in essere con dolo o colpa grave.
2. – 1 giudici rimettenti ritengono che la disposizione censurata si ponga in contrasto con l’art. 3 della Costituzione:
– per l’irragionevole livellamento della responsabilità, conseguente all’estensione indifferenziata, a tutte le categorie di dipendenti ed amministratori pubblici, della limitazione della responsabilità stessa ai soli casi di dolo o colpa grave (R.O. nn. 182, 185, 500 e 881 del 1997);
– per l’assoggettamento di situazioni analoghe a regimi giuridici diversi, a seconda del giudice chiamato a pronunziarsi, come nel caso di costituzione di parte civile della pubblica amministrazione nel giudizio penale, il reato colposo commesso dal dipendente (R.O. n. dei 1997).
2.1. – In riferimento al predetto art. 3 della Costituzione, e con specifico rìguardo ai casi di responsabilità degli agenti contabili e degli altri soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte in virtù di obblighi propriamente contabili, l’ordinanza iscritta al R.0. n. 211 del 1998 sviluppa ulteriori censure sotto il profilo:
– della violazione dei principi di "ragionevolezza ed equità" atteso che l’esclusione della responsabilità contabile nel caso di "colpa normale" equivale a rimuovere l’effetto garantistico delle regole contabili ed a rendere, altresì, incerta la consistenza patrimoniale e finanziaria dello Stato e degli enti pubblici;
– dell’introduzione, in favore dei contabili pubblici, di un regime meno rigoroso di quello previsto per le consimili figure privatístíche; il che sarebbe tanto più irrazionale, ove si consideri che tale regime sì estende anche ai soggetti con i quali la pubblica amministrazione instaura rapporti convenzionali, per i servizi di riscossione, tesoreria e cassa;
– del diseguale trattamento riservato al creditore pubblico e al datore di lavoro pubblico rispetto ai corrispondenti soggetti privati, per quel che concerne l’ampiezza della tutela dei rispettivi interessi, nei riguardi degli agenti contabili e dei dipendenti addetti ad adempimenti contabili.
3. – Comune ai diversi giudici rimettenti è, altresì, il dubbio dì illegittimità costituzionale della disposizione in questione, per violazione dell’art. 97 della Costituzione, che le prime quattro ordinanze (R.O. nn. 182, 185, 500 e 881 dei 1997) pongono in connessione con l’art. 103, secondo comma, denunciando gli effetti di permissività ed incuria che la disposizione stessa può indurre nell’esercizio delle pubbliche funzioni; e ciò in palese contrasto con i principi costituzionali volti a realizzare l’efficienza e la regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici. Viene sottolineata, altre la sostanziale sottrazione alla giurisdizione contabile di una serie di comportamenti lesivi del patrimonio pubblico la cui tutela, ai sensi del predetto art. 103, secondo comma della Costituzione, è affidata alla Corte dei conti (R.O. n. 881 del 1997).
Analogamente l’ordinanza di cui al R.O. n. 211 del 1998, nell’evocare i testé ricordati parametri, rileva:
– quanto all’art. 97, gli effetti negativi derivanti dagli introdotti ampi margini di immunità per gli errori compiuti, restando così disattesi, tra l’altro, i canoni di precisione e di coerenza nelle operazioni contabili, a fronte della crescente domanda di professionalità e delle esigenze di salvaguardia della finanza pubblica;
– quanto all’art. 103, secondo comma, i riflessi negativi che la disposizione censurata avrebbe sull’effettività giudizio di conto e, quindi, sulla verifica della regolarità delle gestioni pubbliche, nonché sull’effettività della garanzia giurisdizionale dei diritti patrimoniali dell’erario, assicurata dall’art. 24 della Costituzione.
4. – Quest’ultima ordinanza, infine, prospetta la violazione dell’art. 81 della Costituzione, giacché la nuova disciplina, data la stretta connessione fra le varie gestioni in cui si articola la finanza pubblica, potrebbe non garantire la tempestività e la completezza dei dati finanziari e patrimoniali generali, con implicazioni negative sul piano dei riequilibrio della finanza pubblica e dei dati dimostrativi del rispetto dei parametri di Maastricht, sì da restarne inciso anche l’art. 11 della Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto degli obblighi internazionali e delle limitazioni derivanti da quel Trattato, oltre che da quello precedente di Roma.
5. – In via preliminare va esaminata l’eccezione di inammissibilità della questione, sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato negli atti di intervento depositati, in base al rilievo che la legge di conversione sarebbe intervenuta successivamente alle ordinanze di rimessione, recando, peraltro, una norma più complessa ed articolata di quella dell’art. 3, comma 1, lettera a) del decreto-legge n. 543 del 1996, portata all’esame della Corte.
Preso atto della precisazione effettuata nella difesa orale dall’Avvocatura erariale, nel senso che la eccezione preliminare non riguarda le ordinanze di cui al R.O. n. 500 e n. 881 dei 1997 e n. 211 del 1998, le quali, emesse in epoca successiva all’entrata in vigore della legge n. 639 del 1996, fanno – in effetti – riferimento alla disposizione quale risulta dall’avvenuta conversione, la medesima eccezione va respinta con riferimento alle restanti ordinanze (R.O. n. 182 e n. 185 del 1997), che sono, invece, anteriori a detta legge.
Invero, non è riscontrabile nella "norma" censurata una diversità tale, rispetto a quella contenuta nella legge di conversione, da ostare allo scrutinio di costituzionalità, alla luce dell’orientamento secondo il quale è l’immutata persistenza della norma stessa ad assicurare la perdurante ammissibilità del giudizio innanzi a questa Corte, sotto il profilo dell’inalterata sussistenza del suo oggetto (sentenza n. 84 del 1996). Pur considerando che la legge n. 639 del 1996 reca integrazioni e modificazioni di non scarso momento alla disposizione in cui è ricompresa la norma denunciata, tuttavia le stesse non appaiono sufficienti a concretare la dedotta diversità dell’oggetto dello scrutinio, poiché riguardano, profili e connotazioni dell’istituto della responsabilità amministrativa e contabile, che non investono l’elemento soggettivo dell’illecito, in ordine al quale la legge stessa si è limitata a riprodurre, in maniera pressoché letterale, la formulazione dell’enunciato già contenuto nel decreto-legge n. 543 del 1996.
6. – Nel merito le questioni non sono fondate con riguardo ad alcuno degli invocati parametri.
I rimettenti, nel richiamare le sentenze con le quali questa Corte, in riferimento a molteplici settori della P.A., ha ritenuto non incostituzionale la limitazione della responsabilità di amministratori o dipendenti pubblici ai soli casi di dolo o colpa grave (sentenze n. 1032 del 1988, n. 164 del 1982 e n. 54 del 1975), ritengono che da tali precedenti, ancorché non sia possibile desumere l’esistenza di un principio di inderogabilità delle comuni regole in tema di elemento soggettivo della responsabilità, si possa, tuttavia, ricavare quello secondo il quale la discrezionalità del legislatore, per essere correttamente esercitata, deve determinare e graduare i tipi e i limiti della responsabilità, caso per caso, in riferimento alle diverse categorie di dipendenti pubblici ovvero alle particolari situazioni, stabilendo, per ciascuna di esse, le forme più idonee a garantire i principi del buon andamento e del controllo contabile. Ne conseguirebbe la non conformità ai principi dell’art. 3 della Costituzione di un esercizio di detta discrezionalità intesa ad introdurre una previsione limitativa in forma generalizzata ovvero con riferimento indiscriminato a tutti i pubblici dipendenti.
La Corte è, invece, dell’avviso che i termini in cui le richiamate decisioni enunciano il principio relativo alla discrezionalità di cui gode il legislatore, nella conformazione delle fattispecie di responsabilità, riflettano la singolarità dei casi di volta in volta esaminati, ma non consentano di accreditare una lettura riduttiva del principio stesso, nel senso che allo stesso legislatore sia preclusa la facoltà di valutare anche l’ampiezza dell’esigenza cui si ritiene di far fronte.
Non v’è, infatti, alcun motivo di dubitare che il legislatore sia arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile (sentenza n. 411 del 1988), senza limiti o condizionamenti che non siano quelli del- la non irragionevolezza e non arbitrarietà.
In proposito occorre rilevare che la norma denunciata si colloca nel quadro di una nuova conformazione della responsabilità amministrativa e contabile, alla stregua di peculiari connotazioni di cui dà dimostrazione, tra l’altro, il principio – peraltro già anticipato in parte dall’art. 58 della legge n. 142 del 1990 (Ordinamento delle autonomie locali) – secondo il quale il debito per il fatto dannoso non si trasmette agli eredi, salvo il caso dell’illecito arricchimento del dante causa e, conseguentemente, dell’indebito arricchimento anche degli stessi eredi.
A tale processo di nuova conformazione dell’istituto, sviluppato con le ulteriori previsioni contenute nella legge di conversione, fa riscontro la revisione dell’ordinamento del pubblico impiego, attuata, in epoca di poco precedente, dal decreto legislativo n. 29 dei 1993 (cui ha fatto seguito il decreto legislativo n. 80 del 1998) attraverso la c.d. "privatizzazione", in una prospettiva di maggiore valorizzazione anche dei risultati dell’azione amministrativa, alla luce di obiettivi di efficienza e di rigore di gestione.
Quali siano le finalità ispiratrici della contestata norma è dato desumere, del resto, dagli stessi lavori parlamentari, che evidenziano l’intento di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa.
Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto qui in esame, la disposizione risponde, perciò, alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed ti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo. E ciò secondo valutazioni che, ovviamente, non spetta alla Corte sindacare dal punto di vista della convenienza ed opportunità, restando, perciò, fuori dal presente giudizio ogni apprezzamento al quale, sotto il profilo da ultimo accennato, potrebbe, in ipotesi, prestarsi l’avvenuta generalizzazione del criterio della colpa grave; parimenti sfuggono all’apprezzamento, che va espresso in questa sede, anche altri profili, fra quelli segnalati da talune delle ordinanze, che possono evidenziare, tutt’al più, problemi di mera disarmonia ovvero di non compiuto raccordo fra il nuovo regime introdotto ed alcuni istituti vigenti nell’ordinamento.
Quanto testé osservato vale, ovviamente, sia per la responsabilità amministrativa che per quella contabile, posto che, quanto ad elementi costitutivi, quest’ultima, a prescindere dalla specificità delle obbligazioni che incombono su coloro che hanno maneggio di beni e valori di pubblica pertinenza, si modella – come da tempo chiarito dalla stessa giurisprudenza contabile – sullo stesso paradigma che caratterizza la c.d. responsabilità amministrativa.
Per le medesime ragioni va escluso, altresì, il contrasto della disposizione all’esame con l’art. 97, primo comma, della Costituzione, sotto l’aspetto del buon andamento nonché della efficienza e regolarità delle gestioni pubbliche, atteso che, per i motivi sopra esposti, la modifica introdotta dalla disposizione censurata non appare né arbitraria né irragionevole.
7. – Priva di fondamento è anche la censura di violazione dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione; articolo che ha soltanto la finalità di riservare alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, secondo ambiti la cui concreta determinazione, peraltro, è rimessa alla discrezionalità del legislatore, mentre la norma denunciata concerne la disciplina sostanziale della responsabilità degli amministratori e dei dipendenti pubblici.
8. – Ugualmente infondate sono le censure prospettate (nell’ordinanza R.O. n. 211 del 1998) in riferimento, da un canto, all’art. 24, e, dall’altro, all’art. 81 in connessione con l’art. 11 della Costituzione.
Quanto all’art. 24, è da rammentare, a tacer d’altro, il pacifico orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo il quale la garanzia apprestata da detto articolo opera attribuendo la tutela processuale delle situazioni giuridiche soggettive nei termini in cui queste risultano riconosciute dal legislatore; di modo che quella garanzia trova confini nel contenuto del diritto al quale serve e si modella sui concreti lineamenti che il diritto stesso riceve dall’ordinamento.
8. l. – Infine, circa gli altri due parametri evocati, è sufficiente rilevare che la disciplina censurata non presenta nesso diretto né con l’adempimento di obblighi internazionali, cui ha riguardo l’art. 11 della Costituzione, né con l’art. 81, il quale attiene ai limiti al cui rispetto è vincolato il legislatore ordinario nella sua politica finanziaria, ma non concerne le scelte che il medesimo compie nel ben diverso ambito della disciplina della responsabilità amministrativa (da ultimo, v. sentenza n. 327 del 1998).
A cura di *************
REPUBBLICA ITALIANA
In Nome del Popolo Italiano
La Corte dei Conti
Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana
composta dai Magistrati:
dott. ************ Presidente ff.
dott. ************** Primo referendario relatore
dott. ******************** Primo referendario
SENTENZA 896/2008
nel giudizio di responsabilità amministrativa iscritto al n. 43321 del registro di segreteria promosso ad istanza del Pubblico Ministero nei confronti di:
· B. Salvatore, rappresentato e difeso, oltre che da se medesimo, dagli avv.ti ***** *********** e ****************** ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultima in Palermo, via Giovanni Pacini n. 5;
· G. ********, rappresentato e difeso dall’avv. *********** ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. ***************** in Palermo, via Goethe n.1.
Visto l’atto introduttivo del giudizio depositato il 5 maggio 2006.
Viste l’ordinanza n. 301/2006 di questa Sezione Giurisdizionale e la sentenza n.5/2007 delle Sezioni Riunite di questa Corte dei conti.
Visto l’atto di riassunzione del PM depositato in data 1 agosto 2007.
Esaminati gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi, alla pubblica udienza del 22 gennaio 2008 il relatore dott. **************, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore *************************, l’avv. ***************ò per il convenuto B. e l’avv. *********** per il convenuto G..
F A T T O
La Giunta Municipale di Messina con delibera n.518 del 20 aprile 2000 ha approvato il bando di gara ed il capitolato generale d’appalto per la stipula di una polizza assicurativa per la responsabilità civile e patrimoniale del Segretario Generale e dei Dirigenti del comune; il relativo contratto di assicurazione veniva stipulato il 31 agosto 2000.
Con appendice n.02/170451 la copertura è stata estesa ai consiglieri comunali, al sindaco ed agli assessori.
Tale estensione, tuttavia, non ha trovato fondamento in nessuna delibera, ma se ne è rinvenuta traccia soltanto in un verbale sintetico della seduta di giunta (verbale n. 7 del 15 febbraio 2000), mentre la determinazione amministrativa era stata attivata da una nota dell’11 agosto 2000 dell’assessore al contenzioso, avv. ************, successivamente sottoscritta dall’avv. ***********, dirigente dell’Avvocatura Comunale.
Stimata la sussistenza di un danno erariale per la quota assicurativa coprente la responsabilità amministrativo-contabile, pari al 20% del totale dei premi pagati, la Procura Regionale ha avviato due distinti giudizi di responsabilità: il primo nei confronti dei componenti della G.M. che aveva deliberato la stipula del contratto per il Segretario generale ed i Dirigenti del Comune; il secondo – quello che oggi qui ci occupa – nei confronti dell’assessore e del dirigente che ne avevano deciso l’estensione in favore del sindaco, dei consiglieri comunali e degli assessori.
La Procura ha chiaramente osservato che la gravità della colpa grave nella fattispecie in esame discende proprio dalla irragionevolezza , dalla inutilità e dalla dannosità della condotta posta in essere dagli odierni convenuti, manifestando la volontà di stipulare una copertura assicurativa anche per i rischi da responsabilità amministrativa.
ll giudizio è stato preceduto da inviti a dedurre del 31 dicembre 2005, accompagnati da atti di costituzione in mora a cura dell’Amministrazione interessata notificati in pari data, ed è stato incardinato con atti di citazione notificati il 26 maggio 2006.
La Procura ha quindi chiesto che gli odierni convenuti siano condannati al pagamento , nelle quote del 50%, in favore del Comune di Messina, della somma di € 13.336,47, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio.
Entrambi i convenuti hanno eccepito, in via preliminare, la prescrizione.
In secondo luogo, i soggetti costituitisi in giudizio hanno escluso la sussistenza di profili di colpa grave nel loro comportamento, non essendo ad essi imputabile alcuna forma di negligenza, di scriteriatezza o di superficialità macroscopica ed inescusabile nella cura degli interessi pubblici.
In sostanza, a loro dire , nel periodo 1999-2000 non era ancora prevalso un indirizzo interpretativo in senso restrittivo della normativa in questione, tale, cioè, da far ritenere illecita la spesa, a carico dell’Ente pubblico, per la copertura assicurativa dei rischi da responsabilità amministrativo-contabile.
Soltanto in epoca successiva la giurisprudenza della Corte dei Conti ha sanzionato l’illegittimità di deliberazioni emesse in tal senso.
Ciò confermerebbe che i componenti del Comune di Messina agirono in buona fede, senza inescusabile superficialità o scriteriatezza, non percependo palesi illegittimità in una prassi interpretativa ed applicativa che era già invalsa in numerose Amministrazioni locali.
In particolare, poi, il La B. ha osservato che la sua partecipazione alla fattispecie non ha avuto alcuna incidenza decisionale, posto che lo stesso è stato solerte a disbrigare una pratica che era stata avviata da una manifestazione di intenti della Giunta, di cui allora egli non faceva parte , che avrebbe trovato la sua soluzione quando la proposta di delibera fosse stata portata in giunta.
Dal suo canto, il G. ha dedotto, tra l’altro, di essersi trovato in data 31/8/2000- dopo appena 60 giorni dal suo nuovo incarico presso l’avvocatura Comunale e di aver capito di trovarsi a dover sottoscrivere un’appendice ad una polizza già conclusa, in forza di atti pienamente validi ed efficaci . Si sarebbe trovato, dunque, dinanzi ad un atto dovuto, in quanto un benché mimino ritardo, a fronte di un possibile sinistro, avrebbe potuto arrecare un danno economico all’ente, essendo l’oggetto dell’appendice in parola ben più ampio della semplice copertura dalla responsabilità amministrativo contabile.
Con ordinanza n. 301/2006 del 19 ottobre 2006 è stata sollevata questione di massima afferente l’esatta individuazione del dies a quo per stabilire l’esordio della prescrizione nelle deliberazioni che comportino erogazioni periodiche nel tempo.
Con sentenza n. 5/2007 del 19 luglio 2007 le Sezioni Riunite, previa declaratoria di ammissibilità della questione di massima, hanno affermato che “ quando il danno è la sommatoria di pagamenti frazionati nel tempo tutti risalenti ad un unico atto deliberativo o, comunque, ad un’unica manifestazione di volontà, la decorrenza della prescrizione va individuata nella data di pagamento.
Con atto di riassunzione depositato in data 1 agosto 2007 la Procura ha insistito perché venga accolta la richiesta di condanna .
All’odierna udienza dibattimentale il difensore intervenuto in favore del convenuto B. ha depositato una richiesta di rinvio formulata dal prof. ****** e, avutala respinta, ha discusso nel merito il giudizio insistendo per il proscioglimento; analoghe considerazioni sono state svolte dal difensore del convenuto G.; dal suo canto il PM ha reiterato la richiesta di condanna per entrambi i convenuti.
DIRITTO
In premessa osserva la Corte che il legittimo impedimento, previsto come causa del rinvio del procedimento, così come richiesto dal prof. ****** , difensore del convenuto B., deve comportare la assoluta impossibilità a comparire: la concomitanza di altri impegni professionali non costituisce un impedimento assoluto, determinando solo delle scelte da parte del difensore, che può attuarle anche avvalendosi della facoltà di designare un sostituto (Cass. Sez. I, 11-4-1994 n.4088).
Nell’ipotesi in cui il difensore intenda ottenere il rinvio del dibattimento deve dare sollecita comunicazione del suo impedimento al giudice procedente. Tale "prontezza" deve essere riferita al momento in cui è insorta la causa dell’impedimento stesso e la richiesta difensiva deve essere presentata nel più breve tempo possibile, affinché il giudice possa tempestivamente valutarla ed adottare gli opportuni provvedimenti.
Nella fattispecie, il difensore ha l’obbligo di esporre le ragioni che rendono essenziale l’espletamento della funzione difensiva "contemporanea", l’assenza di altro codifensore e l’impossibilità di avvalersi di un sostituto in uno dei due procedimenti contemporanei ( Cassazione penale, sez. IV, 11 giugno 2003, n. 41997).
Nella specie, in disparte la considerazione che l’istanza è stata fatta in udienza, non è stato dato alcun argomento circa “l’essenzialità” della codifesa nel processo che si celebra ed infatti il convenuto era ( rectius, è ) rappresentato e difeso ( oltre che da se medesimo) non solo dal prof. ***********, ma anche dall’avv. ******************.
Conseguentemente, la difesa assunta (e poi svolta in modo puntuale) dall’avv. ***************ò ( per delega del prof. ***********) è apparsa più che idonea per assicurare il diritto alla difesa del convenuto B., di guisa che la richiesta di rinvio è stata considerata reietta.
Ciò premesso, occorre vagliare la fondatezza dell’eccezione di maturata prescrizione quinquennale dell’azione di responsabilità amministrativa, ritualmente sollevata.
Con sentenza n. 5/2007 del 19 luglio 2007 le Sezioni Riunite, previa declaratoria di ammissibilità della questione di massima, ha affermato che “ quando il danno è la sommatoria di pagamenti frazionati nel tempo tutti risalenti ad un unico atto deliberativo o, comunque, ad un’unica manifestazione di volontà, la decorrenza della prescrizione va individuata nella data di pagamento.
Aggiunge l’organo nomofilattico che la giurisprudenza , che appare la più consona ai principi di diritto della materia, oltre che al più aderente oltre che la più aderente alla lettera delle norme sopra richiamate – ha, invero, osservato, sotto la vigenza della legge n. 142/1990, che il “fatto”, rilevante per la decorrenza della prescrizione deve essere considerato nel momento in cui viene a compimento la fattispecie illecita costituita dal “fatto colposo” e dal conseguente “evento dannoso”; e ciò in quanto anche in materia di responsabilità amministrativa, affinché il sistema mantenga una sua logica coerenza, non può non valere la regola generale recata dall’art. 2935 cod.civ., secondo cui “la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”. In effetti, una lettura che colleghi l’endiadi “commissione del fatto” al mero dispiegarsi della condotta trasgressiva, senza alcun riferimento alle conseguenze dannose che ne sono derivate, condurrebbe all’esito assurdo di dover ritenere che, nella materia della responsabilità amministrativa, la prescrizione inizi a decorrere in un momento in cui, per non essere ancora concreto ed attuale il danno, non sarebbe azionabile alcuna pretesa risarcitoria e la domanda giudiziale in ipotesi proposta dovrebbe essere respinta per insussistenza dell’elemento oggettivo della responsabilità.
In ossequio alle coordinate ermeneutiche tracciate deve ritenersi la sostanziale vincolatività delle pronunce emesse dalle Sezioni riunite nella funzione di giudice delle questioni di massima ai sensi del comma 7 dell’art. 1 l. 14 gennaio 1994 n. 19 ( In terminis, ********, Sez. II, 07/11/1997, n.197).
Orbene, poiché il primo mandato di pagamento è datato 20 gennaio 2001, e il primo atto interruttivo della prescrizione è intervenuto con la costituzione in mora dell’Amministrazione datata 30 dicembre 2005 e notificata ai destinatari il 31 dicembre 2005, la prescrizione è stata, quindi, validamente interrotta prima della scadenza del termine quinquennale di prescrizione.
Per le anzidette tutte ragioni, l’eccezione di prescrizione va considerata reietta.
Nell’esaminare i profili del merito, giova ricordare che, diverse volte, la Corte dei conti si è pronunciata in ordine alla stipula da parte di un Ente locale di polizze assicurative destinate alla copertura anche dei danni erariali che amministratori o dipendenti dell’ente locale potrebbero essere chiamati a risarcire, in conseguenza di loro responsabilità amministrativa o contabile, nei confronti dell’ente stesso o di altri enti pubblici.
La questione, che questo Collegio condivide, è stata già risolta nel riflesso che la stipula di tale copertura, con oneri a carico dell’ente locale ed in definitiva della collettività, non è legittima, con conseguenze di danno erariale per l’importo dei relativi premi di polizza posti a carico del bilancio dell’ente (conformi (In terminis, Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio n.12 del 12 febbraio 1997 ; Sezione giurisdizionale per la Regione Friuli-Venezia-****** n.489/EL del 19 ottobre 2000); *******, Sez. Giurisd.le per la Lombardia n. 942 del 10.05.2002; id. Umbria n 553 del 10.12.2002; id. Puglia n. 95 del 07.02.2004, id Sez Regionale Siciliana n 3471/2005 del 4.10.2005; idem n.3054/2006 del 25 .10.2006).
Si è osservato , nelle predette decisioni, che incongrua appare l’assunzione, da parte di un ente pubblico, dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa per danno erariale, per contrarietà di tale assunzione di spesa al principio di responsabilità personale cui all’articolo 28 della Costituzione, tenendo anche conto della peculiare natura di tale forma di responsabilità in relazione alla sua funzione di deterrenza verso dipendenti ed amministratori, che ne costituisce contenuto essenziale accanto a quello risarcitorio (cfr. Corte Costituzionale, sent. n. 371 del 20.11.1998: "…combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto…" ).
Tale funzione di deterrenza non può in particolare essere annullata o ridotta destinando risorse pubbliche alla realizzazione di una sostanziale impunibilità risarcitoria di dipendenti o amministratori pubblici, e questo in relazione a loro comportamenti gravemente colposi, accertati come causativi di danno all’ente.
Osserva ancora il Collegio che dette polizze alterano la quota di rischio accollabile dall’Amministrazione pubblica, già predeterminata dalla legge n. 20 del 1994 ed individuata nella colpa lieve (e ciò per evitare l’inerzia dell’azione amministrativa per il timore della responsabilità per culpa levis: ******* 371/1998 cit.), con conseguente invalidità negoziale per contrarietà a norme imperative ed illiceità sotto il profilo comportamentale per i danni erariali derivati.
E’ precisato, inoltre, nelle ripercorse decisioni, quanto all’articolo 23 della legge 27.12.1985 n. 816, il quale prevede che i Comuni e le Province "…possono assicurare i propri amministratori ed i propri rappresentanti contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato", ed all’articolo 86, comma 5, del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 ("Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali"), che peraltro riprende l’articolo 26, comma 5, della legge 3 agosto 1999 n. 265 la quale è, peraltro, disposizione di contenuto testualmente analogo al citato articolo 23 della legge n. 816 del 1985 ("I comuni, le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i consorzi fra enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato"), che tali disposizioni sono da leggersi, in conformità ai principi di preminente rilievo pubblicistico in tema di responsabilità amministrativa, nel senso dell’ammissibilità di coperture assicurative per danno diretto dell’ente verso terzi, esclusa invece copertura dei pubblici amministratori o dipendenti con riferimento alla responsabilità amministrativa di questi per danno erariale verso i Comuni e le Province.
Tanto chiarito per completezza di analisi, occorre osservare che in realtà i convenuti non sembra contestino la sostanziale illiceità della copertura assicurativa del danno erariale conseguente a responsabilità amministrativo contabile, considerato che la difesa è essenzialmente e principalmente incentrata sull’affermazione della esclusione, in fattispecie, della copertura alle ipotesi di colpa grave.
In particolare la difesa dei convenuti eccepisce la carenza di colpa grave, avendo gli odierni convenuti assunto la determinazione di inserire l’appendice sulla scorta di una polizza assicurativa già stipulata.
Gli stessi hanno aggiunto che esisteva una indicazione precisa (dichiarazione di intenti della Giunta) soggiungendo ( il G.) che aveva assunto l’incarico di avvocato comunale da appena 60 giorni.
Tali argomenti non appaiono condivisibili in quanto la procedura per l’integrazione della polizza assicurativa risulta essere stata avviata, appunto, da una nota del 11.8.2000 sottoscritta dall’assessore pro tempore al contenzioso avv. ************, e successivamente sottoscritta dall’avv. ***********, nella qualità di dirigente pro tempore dell’Avvocatura comunale.
Nessuna disposizione , normativa o di accordo collettivo , consentiva di porre a carico del bilancio dell’ente locale le spese per la copertura assicurativa dei rischi da responsabilità amministrativa- contabile degli amministratori e/o dei dipendenti dell’ente locale medesimo.
L’importo dei premi pagati per tale specifica copertura assicurativa, costituisce il danno da risarcire all’Ente e di tale danno vanno considerati colpevoli gli odierni.
Per tutti i convenuti la responsabilità va ascritta soggettivamente a titolo di colpa grave, in quanto, l’assunzione a carico del bilancio dell’ente locale di una copertura assicurativa che realizzava una sostanziale impunità risarcitoria dei dipendenti e degli amministratori nei confronti dell’ente medesimo, si presentava con immediata evidenza come un’operazione amministrativa anomala.
Sotto questo profilo non appare rilevante pertanto l’essersi avvalsi del broker, poiché il vaglio di costoro non esonera dalla responsabilità per l’assunzione di delibera illegittima.
La invocata buona fede non può poi essere invocata, per giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sez. I n. 282 del 07.08.2002), se non allorquando la decisione che si assume essere fonte di danno erariale sia stata adottata in materia di particolare difficoltà tecnica o giuridica, quale non si rinviene nel caso in giudizio, in cui, al contrario, si appalesa l’evidenza dell’erroneità dell’atto, tale da escludere la cd. esimente politica.
Del resto non appare invocabile alcuna “obiettiva difficoltà interpretativa” visto che la giurisprudenza di questa Corte aveva affermato già nel 1991, nella nota sentenza n. 707/A del 5 aprile 1991 delle Sezioni Riunite, che “la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori”.
Non appare condivisibile poi l’argomento sostenuto dalla difesa secondo il quale vi era una volontà della Giunta contenuta nel verbale del 28 febbraio 2000, che prevedeva l’estensione della polizza assicurativa, posto che tale manifestazione ( di intenti), appunto indicata nel precitato verbale, era sprovvista di obbligatorietà giuridica, non essendo rivestita della forma necessari con cui si estrinseca la volontà gestionale della Giunta.
Nessun dubbio può poi aversi sulla quantificazione del danno, come quantificato nella misura del 20% dei premi pagati, essendo accertato,a seguito di esplicita istruttoria svolta da parte attrice, che per la RCT professionale dirigenti ed amministratori la quota di premio riconducibile alla copertura della responsabilità amministrativo-contabile, comprensiva dell’azione di rivalsa da parte dell’Amministrazione, corrispondeva a circa il 20% del premio totale corrisposto.
Si aggiungano due ulteriori notazioni.
La mancata conoscenza di dubbi interpretativi che potevano sorgere dal non univoco dato normativo, all’epoca poteva ( rectius, avrebbe potuto) non integrare una mancanza gravemente colpevole per soggetti sforniti di specifica competenza legale.
Nella specie , ictu oculi, la documentata e specifica competenza legale degli odierni convenuti esclude tale possibilità.
Un seconda considerazione, per completezza espositiva, muove dal riflesso che questa stessa sezione, nel giudizio evocato da parte attrice nel libello introduttivo ( del giudizio), con sentenza n. 203/2008 del 18 gennaio 2008 ha già condannato i componenti della Giunta municipale di Messina, nonchè il segretario generale del Comune, a risarcire il Comune di Messina, in conseguenza della loro partecipazione alla adozione della delibera di giunta n. 518 del 20 aprile 2000, contribuendo in tal modo alla formazione della volontà unanime di disporre la stipula della copertura assicurativa, con denaro dell’ente rappresentato, dei rischi da responsabilità amministrativo-contabile dei dirigenti comunali, osservando che il pagamento, da parte di un ente locale, dei premi assicurativi per polizze stipulate a favore dei propri dipendenti a copertura delle conseguenze derivanti da sentenze di condanna della Corte dei Conti, che discendono dagli illeciti amministrativi posti in essere dai dipendenti stessi nei confronti dell’ente di appartenenza o di altra pubblica amministrazione, non può che definirsi danno per l’erario, in quanto del tutto privo di sinallagma e non rispondente ad alcun pubblico interesse.
Del pari, la condotta di chi avvia e poi materialmente sottoscrive una polizza assicurativa ( come appendice ad altra polizza assicurativa), con pagamento dei premi a carico della cassa comunale per sollevare gli amministratori dell’ente rappresentato dalla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale, assume, nella fattispecie, tutti i caratteri propri della colpa grave.
Conclusivamente, i Sigg. ************ e *********** vanno condannati al pagamento in favore del Comune di Messina, nelle quote del 50%, per ciascun convenuto, della somma di € 13.336,47 ( pro capite € 6.668,23).
Alla condanna per la sorte capitale fa seguito quella ulteriore per rivalutazione monetaria ed interessi legali.
La condanna alle spese segue la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando,
CONDANNA
B. Salvatore e *********** vanno condannati al pagamento in favore del Comune di Messina, nelle quote del 50%, per ciascun convenuto, della somma di € 13.336,47, oltre rivalutazione monetaria oltre rivalutazione monetaria della medesima, da calcolarsi secondo gli indici ISTAT, dalla data del suo effettivo esborso da parte della P.A. sino alla pubblicazione della presente sentenza, ed agli interessi legali sulle somme così rivalutate da quest’ultima data sino al soddisfo.
Condanna, altresì, i predetti convenuti al pagamento in favore dello Stato delle spese del presente giudizio che si liquidano in complessive € 539,80 (euro cinquecentotretanove/80).
Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 22 gennaio 2008
L’estensore Il Presidente ff.
F.to ************** **** ************
Depositata oggi in Segreteria nei modi di legge.
Palermo, 25 marzo 2008
Il Funzionario di Cancelleria
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