Ancora incertezze sull’organo competente all’adozione della TARSU in Sicilia

In un contesto cronicamente emergenziale che vede la gestione integrata dei rifiuti in Sicilia permanentemente commissariata, in cui non si riesce a mettere in moto il nuovo sistema delle società di regolamentazione dei rifiuti previsto dalla L.r. n. 9/2010 ed in attesa di approfondire gli effetti dell’esito referendario sulle modalità di affidamento dei servizi anche per quanto concerne il settore dei rifiuti[1], neanche la giurisprudenza in materia di TARSU riesce a dare certezze agli Amministratori degli enti locali prima e ai contribuenti dopo.

La questione è sempre la stessa e concerne il riparto di competenza fra gli organi dell’ente locale nell’approvazione della TARSU. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sia in sede consultiva[2] che in sede giurisdizionale[3], ha ritenuto di escludere la competenza dell’organo consiliare sulla base di una non meglio precisata applicazione della riforma dell’ordinamento degli enti locali, atteso che in materia di tributi il D.lgs. n. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali) all’art. 42, 2° comma, lett. f), stabilisce la competenza dell’organo consiliare ai fini dell’istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote. Secondo il C.G.A., “ne discende che all’espressa esclusione della competenza consiliare in tema di determinazione delle aliquote e alla mancata espressa attribuzione alla giunta della suddetta competenza deriva la residuale competenza del sindaco”. Il C.G.A. è partito, evidentemente, dal presupposto, sotteso, che la normativa statale di cui al citato T.U. fosse direttamente applicabile in Sicilia in forza di un rinvio “dinamico”.

Il rapporto tra fonte statale e fonte regionale

Nell’ordinamento siciliano, che com’è noto gode di potestà legislativa esclusiva in materia di enti locali in forza dell’art. 14 dello Statuto, tale argomentazione non ci è sembrata convincente[4], ritenendo invece la tipologia del rinvio operato dall’art. 1 della L.r. n. 48/91, nel richiamare l’art. 32, lett. g), della L. n. 142/1990, che attribuisce al Consiglio comunale la competenza ai fini dell’istituzione e ordinamento dei tributi, annoverabile nella casistica del rinvio “statico”, o “recettizio”, e come tale non soggetto alle automatiche modifiche per l’intervento (o, specularmente, per l’eliminazione) di norme statali[5]. Si è quindi ritenuto di dissentire da quanto affermato dal C.G.A., privilegiando l’impossibilità di applicare nell’ambito regionale, per le ragioni sopra esposte, quella espressa esclusione dalla competenza consiliare (di cui alla lett. f), comma 2, dell’art. 42 D.lgs. n. 267/00) della materia relativa alla determinazione delle aliquote dei tributi, in considerazione del fatto che l’abrogazione a livello statale delle disposizioni di cui alla legge n. 142/90, avvenuta col citato T.U., non incide sulla sopravvivenza delle relative norme nello spazio giuridico siciliano. Versione questa, peraltro condivisa dalla successiva giurisprudenza del Tar di Palermo[6], dalla Commissione Provinciale Tributaria di Palermo[7] e dalla Corte di Cassazione che, sotto la vigenza della L. n. 142/90, ha recentemente ribadito “…come il Consiglio comunale sia <<competente in via esclusiva non solo per l’istituzione, ma anche per l’adeguamento delle tariffe, sia perché l’enunciato normativo non consente codesta discriminazione sia in quanto anche l’adeguamento implica l’esercizio di un potere impositivo attribuito dalla legge in via esclusiva all’organo comunale rappresentativo, altro non essendo che la determinazione ex novo del quorum debeatur, sicchè non ha natura diversa dall’atto istitutivo della prestazione patrimoniale>>”[8].

Il rapporto tra fonte statutaria e fonte primaria

– Il Consiglio di Giustizia Amministrativa, investito dal Comune di Cattolica Eraclea, con la recente decisione 30/06/2011 n. 455 ritorna sull’argomento e, sfuggendo all’esigenza, avvertita sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza, di sviluppare l’illustrata e controversa questione, si limita a confermare quanto già sostenuto con i precedenti pronunciamenti[9] affermando che “a seguito della riforma dell’ordinamento degli enti locali, attuata con il D.lgs. n. 267/2000 ha trovato definitiva soluzione la vexata quaestio relativa all’individuazione, nel vigore dell’art. 32 della legge n. 142/1990, dell’organo competente ad adottare i provvedimenti di determinazione delle aliquote dei tributi locali, escludendo espressamente la materia tra quelle di attribuzione del consiglio (art. 42, 2° comma, lett. f, T.U.cit.)”.

In definitiva, il C.G.A. rimane nella posizione che l’art. 42, 2° comma, lett. f) del Testo Unico degli enti locali si applica anche nell’ordinamento siciliano, omettendo, non solo di esplicitarne il ragionamento giuridico, ma anche di entrare nel merito della presunta competenza della Giunta, atteso che, anche a volere aderire a tale indirizzo, tale competenza riguarda la mera determinazione delle aliquote, riconoscendosi alla sfera di competenza dell’organo consiliare tutto ciò che esorbita dalla semplice indicazione di un parametro numerico. Secondo un recente orientamento del Tar Puglia – Lecce non risulta legittima una delibera di giunta comunale che contenga valutazioni che vanno al di là della fissazione delle aliquote, risolvendosi in una modalità di esercizio della potestà impositiva decisamente assimilabile ad un atto di pianificazione del prelievo fiscale[10].

Tuttavia, ciò che anima la seguente riflessione è l’argomentazione aggiuntiva contenuta nella citata decisione del C.G.A., secondo la quale “Ciò posto, non sembra dubbio al Collegio che l’organo competente ad adottare le deliberazioni impugnate sia la Giunta municipale, dovendosi avere riguardo alla riserva contenuta nell’art. 4 della L. n. 142/1990, recepita in Sicilia con l’art. 1, lett. a), della L.R. 11 dicembre 1991, n. 48, a mente del quale <<lo statuto nell’ambito dei principi fissati dalla legge stabilisce le norme fondamentali per l’organizza-zione dell’Ente e in particolare determina le attribuzioni degli organi>>. Nella specie, lo Statuto del Comune di Cattolica Eraclea, approvato con atto consiliare del 15 luglio 2005, n. 32, ha, all’art. 7, attribuito alla Giunta municipale <<la specifica competenza in materia di determinazione e variazione delle tariffe dei servizi, delle aliquote di imposte e tasse>>”.

Il C.G.A., richiamando l’art. 1, lett. a) della L.r. n. 48/91, ritiene quindi legittimo l’operato della Giunta del Comune di Cattolica Eraclea che, in forza di una specifica previsione statutaria che demanda alla Giunta la competenza in ordine all’approvazione della TARSU, ha deliberato l’approvazione delle aliquote della TARSU. Anche tale conclusione non può essere condivisa. La decisione in commento appare infatti chiaramente influenzata dall’equivoco relativo alla capacità derogatoria degli statuti in riferimento alle norme di principio ed a quelle di dettaglio e confonde queste ultime con le norme di regolamentazione diretta della materia.

Orbene, poiché l’art. 32, lett. g), della L. n. 142/1990, come richiamato dall’art. 1 della L.r. n. 48/91, prevede espressamente che il Consiglio comunale ha la competenza ai fini dell’istituzione e ordinamento dei tributi, lo statuto non può assolutamente derogarvi in quanto non si tratta di una norma di dettaglio eccedente la competenza attribuita alla fonte, ma una disposizione di diretta applicazione del principio, che segna, al contrario, quel minimo inderogabile di competenze che il legislatore stesso ha stabilito in capo all’organo consiliare. Le fonti normative locali (statuto e regolamenti) come già affermato in dottrina “non possono incidere l’ordine delle competenze previsto dalle fonti normative primarie, a pena di porsi in contrasto insanabile con esse e, pertanto, di dimostrarsi illegittime al vaglio disincantato dei giudici”[11]. Anche la giurisprudenza, granitica sull’argomento[12], ha infatti affermato che “lo statuto municipale non è abilitato a derogare competenze per legge stabilite”. Dello stesso avviso sembra essere anche la Sez. I° della Commissione Tributaria Provinciale di Enna, chiamata da un contribuente a pronunciarsi in ordine alla legittimità di un avviso di accertamento TARSU relativo all’anno 2010, secondo la quale “…uno statuto del 2004 non poteva derogare alla ripartizione delle competenze tra Giunta e Consiglio stabilite dalla legge regionale n. 48 del 1991 in materia di tributi locali. Con la conseguenza che l’invocata norma statutaria, limitatamente alla TARSU, è viziata da violazioni di legge e, come tale, va disapplicata dalla Commissione Tributaria”.

Per una più corretta interpretazione del sistema normativo, l’art. 1, lett. a) della L.r. n. 48/91, lungi dal consentire agli statuti la possibilità di derogare ai principi di legalità e di gerarchia tra le fonti, ha anzi affermato nella medesima disposizione l’esatto contrario, cioè quello di assegnare le attribuzioni degli organi nell’ambito dei principi fissati dalla legge. Coerente con tale interpretazione è l’art. 13 della L.r. n. 7/92, come modificato dall’art. 41 della L.r. n. 26/93, che così recita: “Il Sindaco convoca e presiede la Giunta, compie tutti gli atti di amministrazione che dalla legge o dallo statuto non siano specificatamente attribuiti alla competenza di altri organi del comune…”.  

In tale contesto normativo non è totalmente esclusa la competenza del Sindaco o della Giunta nella trattazione delle questioni sottese alla TARSU, allorquando l’approvazione delle relative aliquote non comporta alcun impegno di carattere finanziario di competenza dell’organo consiliare. Condivisibile è quindi l’assunto del Tar di Catania che, con sentenza n. 3696/2010, ha affermato l’infondatezza della censura di incompetenza, atteso che con la determina sindacale non si è provveduto né a determinare né a modificare le tariffe ma a confermare quelle dell’anno precedente.            

Considerazioni finali

In conclusione possiamo ragionevolmente affermare che la competenza in materia di approvazione di TARSU in Sicilia appartiene:

a) all’organo consiliare nel caso in cui il tributo incida sullo strumento finanziario del Comune per l’anno in corso;

b) al Sindaco in forza del potere residuale, ovvero alla Giunta se previsto dallo statuto, nel caso in cui si determini di confermare l’ammontare dell’anno precedente;

[1] Sull’argomento si consenta il rinvio a: Massimo Greco “Effetti collaterali dell’esito referendario sulla gestione integrata dei rifiuti”, su Filo Diritto, rivista giuridica pubblicata su internet all’indirizzo www.filodiritto.it, 16/07/2011; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata sul web all’indirizzo www.personaedanno.it, 18/07/2011; su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it, ISSN 1127-8579, 21/07/2011; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 21/07/2011.

[2] C.G.A. SS.RR., parere n.101/2006.

[3] C.G.A. 26/7/2006 n.420.

[4] Sull’argomento specifico si consenta il rinvio a: Massimo Greco “La contesa approvazione della TARSU in Sicilia”, su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo https://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 23/09/2010; su “Norma”, quotidiano d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.norma.dbi.it/index.jsp, 14/09/2010; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 08/10/2010; in “Segretari enti locali news” pubblicato su internet all’indirizzo www.segretarientilocali.it, Anno 10° n. 70 del 27/09/2010; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo www.personaedanno.it, 13/10/2010; su Osservatorio Giuridico “La Previdenza”, pubblicato su internet all’indirizzo www.laprevidenza.it, 16/03/2011; su Filo Diritto, rivista giuridica pubblicata su internet all’indirizzo www.filodiritto.it, 17/03/2010; sul portale dell’Associazione Siciliana Amministratori Enti Locali (ASAEL) pubblicato su internet all’indirizzo www.asael.pa.it, 21/03/2011.

[5] C.G.A., parere n. 592 del 16/11/1993 e C.G.A decisione n. 403/2010.

[6] Tar di Palermo, sentenze nn. 1150 del 1/10/2009 e 2017 del 15/12/2009; Tar Catania, ord. n.231/2010; Corte Cass. civ., sent. n. 14376/2010.

[7] tra le tante, Comm. Trib. Palermo sent. n. 585/10/10 sez. X°.

[8] Cass. Sez. Tributaria, sent. 15/06/2010 n. 14376.

[9] C.G.A. SS.RR., parere n.101/2006 e C.G.A. 26/7/2006 n.420.

[10] Tar Puglia – Lecce, sez. I°, sent. 28/01/2010 n. 328.

[11] Luigi Oliveri “L’araba fenice della separazione delle competenze”, Giust.it, n. 11-2001.

[12] Cons. di  Stato sez. V°, 15/11/2001, sent. n. 5833; sez. V°, 21/11/2003 sent. n. 7632; sez. V°, 03/03/2005, sent. n. 832.