Atto Amministrativo: motivazione e prova

Sommario: 1. Il problema – 2. Motivazione e giustificazione – 3. Necessità e sufficienza – 3.1. Motivazione ob relationem – 3.2. Motivazione di stile o carente – 3.2.1. Il problema della motivazione di stile – 3.3. Motivazione sommaria o generica – 4. Integrazione della motivazione in giudizio – 5. Differenza tra integrazione della motivazione e prova – 5.1. I rapporti tra prova e motivazione: un approfondimento – 6. Esemplificazione – 7. Conclusioni
1. Il problema.

Con l’espressione motivazione dell’atto amministrativo si vuole far riferimento a “quella parte dell’esternazione del provvedimento in cui si enunciano i motivi” che ne hanno indotto l’emanazione, le ragioni che sono alla base dell’emanazione dell’atto[1].
L’obbligo della motivazione per gli atti e i provvedimenti amministrativi non è costituzionalizzato; non esiste cioè una norma della CI che preveda espressamente un obbligo generale di motivazione. In realtà, vi sono norme costituzionali specifiche che impongono l’obbligo per taluni atti[SF1] senza effettuare alcuna disciplina per la generalità degli altri casi[2].
La dottrina ha tentato di individuare le fonti dell’obbligo di motivazione dell’atto amministrativo[3]. Secondo un orientamento, ormai superato a seguito della LPA sarebbe necessario distinguere tra atti di natura vincolata e atti di natura discrezionale ritenendo che per i primi la motivazione non dovesse essere necessaria[4]. Questo orientamento ha condotto ad individuare un obbligo generalizzato di motivazione dato che gli atti per i quali non è necessaria sono sia qualitativamente che qualitativamente poco rilevanti. Questa generalizzazione, è in linea con l’esigenza di adottare uno strumento di controllo dell’operato dei pubblici poteri con particolare riguardo al principio di buon andamento[5] dell’AP sancito dall’art. 97 CI e, conseguentemente, la fonte dell’obbligo di motivazione deve individuarsi nel sistema normativo e nei principi fondamentali dettati dalla Carta costituzionale, cioè consisterebbe in un principio generale dell’ordinamento giuridico dello Stato ex art. 12 DLG.
Una svolta nella materia si è avuta con la LPA che ha recepito l’istanza dottrinale volta alla generalizzazione dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi. La legge, infatti, stabilisce che “ogni provvedimento amministrativo, …. deve essere motivato ….. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria”[6].
La legge sancisce chiaramente il principio dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi ma lascia ancora incertezze in merito a quale debba essere il contenuto minimo della motivazione e all’eventuale possibilità di integrare la motivazione in sede di giudizio. Occorre quindi studiare in maniera più approfondita il testo normativo per cercare di risolvere questi ulteriori quesiti

2. Motivazione e giustificazione.

La LPA stabilisce che la motivazione deve contenere i “presupposti di fatto” e le “ragioni giuridiche” che sono alla base della decisione. Si deve però sottolineare che i presupposti possono essere, così come le ragioni, sia di fatto sia giuridici, costituendo nel loro insieme la giustificazione del provvedimento. Tale giustificazione (come insieme dei presupposti) deve, perciò, essere tenuta distinta dalla motivazione che costituisce un insieme più ampio e che comprende anche la motivazione in senso stretto, intesa cioè come l’insieme delle ragioni[7].
Da questa distinzione scaturisce che in caso di violazione dell’obbligo di motivazione si ha l’invalidità dell’atto e che in caso di violazione dell’obbligo di giustificazione, mera dichiarazione di scienza, si ha l’irregolarità dell’atto[8]. La semplice giustificazione, inoltre sarebbe sufficiente negli atti amministrativi vincolati e non in quelli discrezionali.
La dottrina (VIRGA) che intende l’atto amministrativo come manifestazione di volontà dell’amministrazione e che quindi dà rilevanza al voluto, non avverte tale distinzione perché il processo di formazione della volontà si basa sui motivi che hanno condotto l’atto e che non possono non essere fondati al di fuori dell’ambito di legge[9]. Questa posizione è stata ampiamente contraddetta da diverse sentenze del CdS che ha ritenuto assolto l’obbligo di motivazione relativamente agli atti nei quali erano enunciati solo i presupposti[10].

3. Necessità e sufficienza.

Compresa la necessità di una motivazione[11] si deve valutare ora quando essa debba considerarsi sufficiente ad adempiere i compiti che le sono stati assegnati primo fra tutti quello di consentire una difesa, costituzionalmente tutelata (art. 24 CI), con piena cognizione di causa da parte del destinatario dell’atto.
La sufficienza della motivazione “non è sufficienza dell’enunciato motivatorio, ma sufficienza del materiale di giustificazione o di motivazione contenuto nel procedimento”[12]. Così, devono ritenersi insufficienti provvedimenti con motivazioni di scarsa rilevanza qualitativa, cioè con estensione incongrua, tale da non render adeguatamente comprensibile la ragione dell’adozione del provvedimento[13]. La motivazione costituisce, quindi, un requisito minimo di comprensibilità e perciò la motivazione insufficiente equivale, sul piano degli effetti, alla motivazione assente.
Una volta che si sia accertata l’esistenza di una motivazione e la sua sufficienza si deve passare a valutare la congruità di essa intendendo, con tale espressione, la logicità del ragionamento e la capacità che ha di non cadere in contraddizione e in errore[14].
Si tratta ora di considerare le varie tipologie di motivazione maggiormente rilevanti e di analizzare il soddisfacimento dei requisiti di sufficienza e congruità.

3.1. Motivazione ob relationem.

La LPA prevede che una delle possibili forme di motivazione possa essere quella ob relationem, quella cioè in cui il requisito della necessità e sufficienza è soddisfatto tramite il richiamo di altri atti[15]. La motivazione consiste quindi nel rinvio ad un documento di cui si fanno propri i contenuti senza riportarne materialmente il testo[16].
In questi casi, però l’AP deve allegare copia degli atti cui rinvia[17] o, quanto meno, indicare con estrema precisione gli atti da cui risultano le ragioni della decisione che comunque devono essere accessibili ai soggetti interessati[18]; ciò in conformità dell’art. 3 della citata legge.

3.2. Motivazione di stile o carente.

La motivazione di stile è da ritenersi insufficiente perché è carente dei concreti elementi valutativi che, ad esempio nel diritto tributario, sono stati valorizzati ai fini della rettifica. Essa non fa nessun riferimento al caso concreto e viene adottata tramite formulazioni standardizzate del tutto insignificanti sotto il profilo sostanziale. Il provvedimento adottato viene così dichiarato illegittimo perché “non fornisce al destinatario alcun elemento utile per poter contrastare le affermazioni dell’ufficio”[19].

3.2.1. Il problema della motivazione di stile.

Il problema della possibilità di utilizzazione di una motivazione di stile era già stato sollevato in sede di preparazione della LPA. Detta motivazione ha il vantaggio di semplificare e rendere più celere l’azione amministrativa ma, come è stato detto, può non far riferimento al caso concreto e quindi non permettere di contrastare le affermazioni dell’Amministrazione.
In occasione dell’insediamento della Commissione per la revisione della disciplina dei procedimenti amministrativi, Nigro sostenne che tra i compiti della Commissione vi era quello di decidere “se prendere in considerazione, nell’ambito delle proposte di semplificazione, le possibilità che offre l’uso di macchine nell’azione amministrativa” facendo riferimento ai “problemi che esso solleva”[20].

3.3. Motivazione sommaria o generica.

In base a quanto è stato detto si deve ritenere che la motivazione sommaria o generica, non indicando in maniera precisa le ragioni che ispirano l’atto, si debba considerare insufficiente[21]. Così, ad esempio, nel diritto urbanistico, “non è sufficiente a giustificare una limitazione dello jus aedificandi un generico riferimento a motivi di ordine estetico, che non sia sorretto dalla precisazione della norma urbanistica violata, né dalla specificazione dei criteri estetici ai quali il progetto dovrebbe conformarsi per ottenere l’approvazione”[22].
In realtà, tuttavia, è opportuno valutare caso per caso e tenere in considerazione che la motivazione “non deve essere esplicita in ogni dettaglio” ma deve contenere i “soli elementi essenziali” che pongono il destinatario dell’atto in condizione di contestarlo[23].

4. Integrazione della motivazione in giudizio.

In giurisprudenza si ritiene che “la sufficienza della motivazione… può essere stabilita attraverso il contesto dell’atto impugnato o almeno attraverso il richiamo in esso contenuto ad altri atti che ne contengono una adeguata esposizione di motivi”[24] e, di conseguenza, non è consentita “l’integrazione in sede giurisdizionale della motivazione di un atto amministrativo con riferimento a fatti e argomenti estranei al contenuto dell’atto stesso”[25]. La genesi di tale atteggiamento si deve ricondurre alla tesi della carenza di legittimazione in capo al difensore di sostituirsi all’amministrazione nell’enunciare i motivi del provvedimento e alla tesi che vede la motivazione un elemento dell’atto amministrativo.
In effetti, l’oggetto del controllo giurisdizionale, nei casi di sindacato indiretto, è la stessa attività intellettiva della pubblica amministrazione e non la verità delle sue conclusioni e di conseguenza non sarebbe integrabile un’attività che non è stata svolta[26]. Al contrario, quando il giudice è chiamato a sindacare sugli aspetti della fattispecie reale, non sorge alcun problema di controllo della motivazione e quindi di integrazione della stessa.
Tuttavia, tale tesi non può ritenersi avallata dalla osservazione, secondo la quale, il fondamento del divieto di motivazione successiva si fonderebbe su ragioni di parità sostanziale delle parti nel processo amministrativo, poiché, altrimenti, si porrebbe l’amministrazione pubblica in posizione di privilegio rispetto al ricorrente inducendo quest’ultimo ad impugnare provvedimenti dimostratisi, in giudizio, legittimi[27].
Al contrario, se si sofferma l’attenzione sul ruolo svolto dalla motivazione a fini giustificativi appare possibile che le risultanze istruttorie vengano sostituite con altre di diversa natura che, evidentemente, possono essere allegate anche dal procuratore dell’amministrazione resistente e non già dalla sola autorità amministrativa[28].
In giurisprudenza, invece, viene più volte ribadita l’affermazione secondo la quale “le ragioni giustificative addotte dalla difesa dell’amministrazione nel corso del giudizio non sono idonee a sanare il difetto originario di motivazione dell’atto impugnato, in quanto non imputabili all’organo di amministrazione attiva che è l’unico competente a pronunciarsi in merito”[29]. Tale asserto risente di una ormai superata definizione dottrinale, la quale scorge nella motivazione l’enunciazione dei motivi, psicologicamente intesi, che spingono l’autorità all’adozione del provvedimento[30]: ne discende, comunque, che solo l’amministrazione emanante può validamente formulare i relativi enunciati.

5. Differenza tra integrazione della motivazione e prova.

Una questione di notevole rilievo non solo dogmatico, ma anche pratico, è quella di valutare se, in determinate circostanze, più che di integrazione della motivazione, che non è ammessa dalla giurisprudenza, si debba parlare di prova delle valutazioni e delle risultanze istruttorie che costituiscono la premessa del provvedimento e che si devono ritenere pienamente ammissibili in sede di giudizio.
Occorre cioè valutare circa l’ammissibilità della formale enunciazione, in sede di giudizio ovvero extragiudiziale, di un dato motivante necessario e carente o insufficientemente articolato e della giustificazione della misura adottata attraverso il richiamo, nel corso del processo amministrativo ad elementi non desumibili dal procedimento, ma suscettibili di verificazione obiettiva ed in grado di legittimare la decisione autoritativa.
La risposta al primo quesito è, senza dubbio, negativa, argomentando con quanto già ampiamente è stato espresso in precedenza; nel secondo caso, invece, “gli elementi nuovi addotti dall’amministrazione appaiono idonei a dimostrare, su un piano obiettivo, la bontà della soluzione adottata, la quale si rileva pienamente consona all’interesse pubblico concreto”[31].
Si deve infatti considerare che la semplice enunciazione di dati, anche quando siano forniti dalla stessa Amministrazione, non costituisce di per sé la motivazione del provvedimento che sarà giustificato in quanto i dati forniti corrisponderanno al vero. Tale allegazione, quando sia svolta nelle memorie difensive prodotte dall’Amministrazione, “deve considerarsi alla stregua di una qualunque difesa processuale, mirante a dimostrare quanto il ricorrente contesta, ossia la legittimità del provvedimento impugnato”[32]. In giurisprudenza, merita di essere ricordata una delle poche decisioni che va a sostegno di questa tesi e che viene così massimata: “il principio generale secondo cui la motivazione degli atti amministrativi non può esser integrata nel corso del giudizio, vieta all’amministrazione di dare alle sue scelte giustificazioni postume, ma non di dare, nel corso del giudizio, prova delle valutazioni che, pur non apparendo nell’atto impugnato, ne costituiscono la premessa”[33].

5.1. I rapporti tra prova e motivazione: un approfondimento.

Abbiamo finora compreso come la motivazione abbia il compito di circoscrivere la materia del contendere, descrivendo tutti i passaggi logici e giuridici che costituiscono la sequenza argomentativa su cui si fonda il provvedimento. Si deve però sottolineare che è possibile descrivere la sequenza argomentativa senza tuttavia rispondere definitivamente a tutti gli interrogativi che essa suscita e senza indicare analiticamente tutte le prove che l’ufficio potrebbe utilizzare in sede contenziosa. In sintesi, “la motivazione deve spiegare, informare, descrivere, ma non ha l’obbligo di dimostrare definitivamente, anche sul piano probatorio, l’effettiva esistenza di quanto l’ufficio afferma”[34].
Così, ad esempio, con riguardo ad un avviso di accertamento di maggior valore per imposta di registro e Invim, in sede contenziosa, “l’Ufficio ha l’onere di provare la sussistenza dei concreti elementi di fatto che, nel quadro del parametro prescelto, giustificano il quantum accertato, peraltro rimanendogli inibito di dimostrare la fondatezza della sua pretesa allegando criteri diversi da quelli enunciati nell’avviso di accertamento…..”[35].
Si comprende così, che la motivazione deve indicare quali sono i fatti ipotizzati dall’ufficio su cui non può che rimanere il dubbio circa la corrispondenza al vero che verrà accertato solo in un eventuale processo[36]. Si deve ritenere, di conseguenza, che sono concepibili accertamenti motivati, ma successivamente annullati perché non provati in sede contenziosa. In altri termini, nel processo si valuterà se un determinato comportamento si debba tenere per le ragioni indicate nell’atto e nell’ambito delle quali l’amministrazione potrà fornire ulteriori prove, e non si discuterà circa ulteriori e diverse illustrazioni non menzionate.

6. Esemplificazione.

Al fine di dare una maggiore chiarificazione, appare opportuno analizzare, con riferimento ad una fattispecie concreta, il metodo adottato dall’Amministrazione nel motivare un avviso di accertamento di valore.
L’Amministrazione si limita ad indicare nell’atto, tramite codici, i criteri adottati per la rettifica rinviando ad una motivazione di stile la decodifica di essi. L’atto in discussione, risulta motivato per relationem, infatti, in esso, si fa riferimento “agli elementi di valutazione forniti dall’U.T.E.” in una determinata data.
L’atto, quindi, risulta motivato in misura sufficiente e congrua tramite il richiamo ad altri atti; tuttavia, in sede di giudizio, l’Amministrazione è tenuta a provare gli elementi tecnici e le valutazioni effettuate e, nel caso in cui tali prove non saranno fornite, l’atto verrà comunque annullato.

7. Conclusioni.

Dallo studio effettuato si comprende come qualunque atto amministrativo, che non sia normativo o a contenuto generale, debba essere motivato. L’obbligo di motivazione può essere assolto anche per relationem tenendo presente che, comunque, non deve essere soddisfatto in maniera insufficiente o carente. La motivazione deve essere, pertanto, congrua anche in relazione alla portata e al tipo di atto, sufficiente ed esaustiva.
In tutti quei casi in cui la motivazione non risponde ai requisiti ora descritti, essa non può essere integrata nell’eventuale giudizio, come evidenziato da un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato. Si deve tuttavia, tener presente che in alcuni casi gli elementi che per legge l’Amministrazione può produrre in giudizio hanno natura di prova di quanto esposto dall’Amministrazione stessa e non di integrazione delle motivazioni; in conseguenza di ciò è necessario rilevare la diversa disciplina applicabile: pur se in presenza di elementi di fatto, che per essere tali sono apparentemente analoghi, nella fase della formazione dell’atto, trovano applicazione le norme di diritto amministrativo; nella fase contenziosa, trovano applicazione le norme processuali.

INDICE DELLE ABBREVIAZIONI

amm.
amministrativo
AP
Amministrazione pubblica
art.
articolo
artt.
articoli
c.
comma
Cass.
Corte di Cassazione civile
Cass. S.U.
Corte di Cassazione, Sezioni unite
cc.
codice civile: RD 16.3.1942, n. 262: Approvazione del codice civile
CdS
Consiglio di Stato
CdS
Il Consiglio di Stato
Cfr.
confronta
CI
Costituzione della Repubblica italiana 27.12.1947
CIt
Comuni d’Italia
Conf.
Conformemente
CTC
Commissione Tributaria Centrale
cur.
curatore
DLG
Disposizioni sulla legge in generale: artt. 1-31 RD 16.3.1942, n.262: Approvazione del codice civile
ed.
edizione
EdD
Enciclopedia del Diritto
EG
Enciclopedia giuridica
FA
Il Foro amministrativo
L.
legge
LPA
L. 7.8.1990, n. 241: Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi
LPREP
Legge 7 agosto 1990, n. 241 “nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti”
n.
numero
nt.
nota
RD
regio decreto
RDT
Rivista di Diritto Tributario
Rt
Rassegna tributaria
ss.
seguenti
TAR
Tribunale Amministrativo Regionale
TAR
I Tribunali Amministrativi Regionali
U.T.E.
Ufficio tecnico erariale
v.
vedasi

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[1]M. S. GIANNINI, Diritto, 19933, 260.
[2]Così, ad esempio, in base all’art. 17, c. 3, CI le autorità possono vietare le riunioni in pubblico “solo per comprovati motivi di sicurezza e di incolumità pubblica”, in base all’art. 125, c. 1, CI il controllo di merito sugli atti amministrativi regionali può essere esercitato “al solo effetto di promuovere, con richiesta motivata il riesame della deliberazione da parte del Consiglio regionale” ed infine in base all’art. 130, c. 2, CI il controllo di merito può essere esercitato “nella forma di richiesta motivata agli enti deliberanti di riesaminare la loro deliberazione”.
[3]A. M. SANDULLI, Manuale, 198915, 673; F. MARCHI, La motivazione, in CIt 1992, 982; C. MORTATI, Istituzioni, 19769, 250.
[4]”Il diniego di concessione edilizia, ove questo risulti in contrasto con la normativa edilizia, ha natura di provvedimento vincolato ed è pertanto sufficientemente motivato con il generico richiamo a mtale contrasto”, CdS, V, 7.11.1986, n. 583, in CdS 1986, I, 1767.
[5]Cfr. A. MELONCELLI, Diritto, 19922, 317.
[6]Art. 3, c. 1, LPA.
[7]Cfr. A. MELONCELLI, Diritto, 19922, 623 ss.; A. DE VALLES, La validità, [1916] 1986, 154.
[8]”… la motivazione si distingue dalla giustificazione dell’atto amministrativo, che è una manifestazione di mera conoscenza dei fatti”, A. MELONCELLI, L’informazione, 1983, 62.
[9]Il riferimento alla volontà appare riconducibile alla figura privatistica del negozio giuridico, rispetto al quale i motivi sono irrilevanti (art. 1325 cc.) e conseguentemente, il riferimento appare quanto meno mal conciliabile con la disciplina di riferimento.
[10]Cfr. per tutte CdS, V, 4.1.1993, n. 27, in FA 1993, 123, secondo cui “… l’obbligo di motivazione deve ritenersi assolto ove siano indicati i presupposti richiesti dalla legge”.
[11]Si deve ricordare che “l’obbligo di motivazione non sussiste per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale”, art. 3, c. 1, LPA. In relazione a detto comma, si è verificata un’ampia discussione parlamentare riguardante il singificato da attribuire ad “atti a contenuto generale”; in particolare, il Ministro della funzione pubblica, Gaspari, ritenne che “quando l’atto ha un carattere di assoluta genericità … esso non ha bisogno di alcuna motivazione. Quando, invece, l’atto tocca l’interesse di un singolo cittadino ben delimitato, che può essere anche una parte di una grande comunità, indubbiamente deve essere motivato”, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA. SERVIZIO STUDI E LEGISLAZIONE, LPREP, [1992?]3, 250.
[12]A. ROMANO TASSONE, Motivazione, 1987, 367.
[13]Conf. M. S. GIANNINI, Diritto, 19933, 260 ss.
[14]Conf. A. ROMANO TASSONE, Motivazione, 1987, 380 ss.
[15]”Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile … anche l’atto cui essa richiama”, art. 3, c. 2, LPA.
[16]Cfr. Cass., I, 17.01.1981, n. 412, in CTC 1981, II, 642.
[17]Conf. R. TENERINI, La motivazione, in CIt 1992, 1346.
[18]Cfr. TAR Lazio, II, 14.8.1987, n. 1382, in TAR 1987, I, 2727.
[19]CTC, V, 4.7.1983, n. 1755 in CTC 1983, I, 613.
[20]DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA. SERVIZIO STUDI E LEGISLAZIONE (cur.), LPREP, [1992?]3, 14.
[21]Conf. F. LEVI, L’attività , 1967.
[22]CdS, V, 3.11.1970, n. 879, in CdS 1970, I, 1945.
[23]Cass., I, 6.7.1983, n. 4527, in CTC 1983, II, 1437.
[24]CdS, IV, 15.1.1958, n. 35, in CdS 1958, I, 27, secondo un indirizzo ormai consolidato.
[25]CdS, V, 26.10.1987, n. 664, in CdS 1987, I, 1447.
[26]Conf. F. LEVI, L’attività, 1967.
[27]” …. funzioni della motivazione: ….. garanzia del privato in ordine all’operato dell’amministrazione”, M. S. GIANNINI, Motivazione, in EdD XXVII, 1977, 262.
[28]“il problema è solo probatorio …… che non dà luogo ad alcuna supposizione del difensore all’autorità”, M. S. GIANNINI, Motivazione, in EdD XXVII, 1977, 267.
[29]CdS, V, 5.10.1987, n. 589 in CdS 1987, I, 1447.
[30]V. supra, nt. 9.
[31]A. ROMANO TASSONE, Motivazione, 1987, 397.
[32]A. ROMANO TASSONE, Motivazione, 1987, 399.
[33]TAR Veneto, I, 15.7.1986, n. 1, in TAR 1986, I, 2889.
[34]R. LUPI, Lezioni, 1992, 221.
[35]Cass. S.U., 30.5.1990, n. 5117, in Rt 1990, II, 583.
[36]”… occorre che ciascun passaggio logico in cui consiste la dimostrazione sia indicato nell’atto, che deve poi fare riferimento a circostanze suscettibili di riscontro probatorio o comunque non contestate”, R. LUPI, Motivazione , in RDT 1992, II, 424.
[SF1]