Le autorità nazionali di contrasto alla corruzione: confronto tra Italia e Francia

Il tema anticorruzione in Europa si è reso in questo contesto storico molto importante vista l’introduzione dei fondi relativi il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, ricostruzione della storia dell’autorità anticorruzione francese che si occupa della prevenzione della corruzione. Confronto con la nostra autorità da un punto di vista storico. Possibile evoluzione storica verso un’unica autorità a livello europeo.

1. Le autorità nazionali di contrasto alla corruzione: confronto tra Italia e Francia

In Italia abbiamo l’autorità nazionale anticorruzione in Francia l’Alta autorità per la trasparenza della vita pubblica (Haute Autorité pour la
transparence de la vie publique – HATVP ) è un’autorità amministrativa indipendente, istituita dalla legge sulla trasparenza della vita pubblica dell’11 ottobre 2013 (Loi n. 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ), circa un anno in anticipo rispetto l’introduzione del decreto-legge n. 90/2014 che ha unificato la Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazione pubbliche con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture già istituita nel 1994 dalla legge Merloni. L’HATVP il cui compito è di promuovere la probità e la correttezza dei dipendenti pubblici. Tale legge introduce una definizione del concetto di conflitto d’interessi e pone inoltre l’obbligo, per alcune personalità incaricate di funzioni pubbliche, di presentare, accanto alla “dichiarazione sulla situazione patrimoniale” – già prevista dalla Legge organica n. 88-226 dell’11 marzo 1988 e in parte modificata nel 2013 – anche una “dichiarazione di interessi”. Attraverso la legge del 2013 lo Stato francese ha quindi deciso di affidare la promozione dell’integrità pubblica a un’autorità totalmente indipendente e dotata di strumenti adeguati ai risultati da raggiungere. L’Alta autorità per la trasparenza della vita pubblica (d’ora in avanti, l’Autorità) istituita ufficialmente nel gennaio del 2014, ha sostituito la precedente “Commissione per la trasparenza finanziaria della vita politica” (Commission pour la transparence financière de la vie politique). Oltre che dal presidente, il collegio dell’Autorità si compone di due membri eletti dal Consiglio di Stato, due membri eletti dalla Corte di cassazione, due membri eletti dalla Corte dei conti e da due membri nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento (dopo l’approvazione di 3/5 da parte dei membri delle commissioni con funzioni legislativa delle rispettive assemblee).  In Italia la nomina del presidente e dei componenti dell’autorità è specificato nell’art. 13, comma 3 del decreto legislativo n. 150/2009. In particolare, il presidente e i componenti sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica “previa deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti. Il presidente è nominato su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro della giustizia e il Ministro dell’interno; i componenti sono nominati su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione“. Inoltre, “i componenti sono nominati per un periodo di sei anni e non possono essere confermati nella carica“.
Sulla base di quanto previsto dal Regolamento interno dell’Autorità Francese HATVP, i membri del collegio esercitano le loro funzioni con integrità e probità, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e indipendenza (art. 1). Inoltre, i membri dell’Autorità sono tenuti al segreto professionale. Non possono, pertanto, comunicare informazioni delle quali sono venuti a conoscenza in occasione dell’esercizio delle loro funzioni (art. 14). Inoltre, ai sensi dell’art. 16 del regolamento (dovere di riserbo), essi non possono assumere, neanche attraverso i social network, alcuna posizione pubblica che possa essere pregiudizievole al buon funzionamento dell’Autorità o a una delle persone soggette agli obblighi previsti dalle leggi relative alla trasparenza della vita pubblica. Determinate dalla legge finanziaria. Nell’ambito di tali risorse, essa può liberamente assumere il proprio personale e stabilire le spese necessarie al proprio funzionamento. Per quel che riguarda il controllo dell’attività svolta, occorre rammentare che esso compete (ed è un controllo di tipo successivo) al Parlamento e alla Corte dei conti. Passando ad illustrare i compiti principali dell’Autorità, occorre innanzitutto rilevare che un siffatto organismo controlla la situazione patrimoniale di circa 15.000 responsabili di funzioni pubbliche, che sono pertanto obbligati a presentare una dichiarazione patrimoniale a tal fine. La dichiarazione relativa al patrimonio comprende, in particolare, i beni immobili, le azioni e i conti correnti bancari, ma anche tutte le voci di spesa. I soggetti debbono inviare due volte la propria dichiarazione: all’inizio del mandato e alla fine dello stesso. È necessario, peraltro, rinnovare la dichiarazione, anche nel caso in cui la composizione del patrimonio del dichiarante venga interessata in modo rilevante da una donazione o da un lascito ereditario.  Il controllo svolto al riguardo dall’Autorità francese mira a raggiungere un triplice obiettivo: riscontrare la coerenza degli elementi dichiarati; trovare delle omissioni nella dichiarazione; prevenire ogni tipo di arricchimento ottenuto in modo illecito. Tale Verifica non molto distante a quella disciplinata alla normativa italiana in tema non conferibilità e incompatibilità vigente (d.lgs. 39/2013) e (art. 18, d.lgs. 33/2013) dove sono indicati gli obblighi di pubblicazione concernenti gli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti pubblici. Con sanzioni che sono indicate dall’art.47 del d.lgs 33/2013 da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della mancata comunicazione. Per poter svolgere efficacemente tale sua funzione, l’Autorità francese può chiedere alla direzione generale delle finanze pubbliche chiarimenti in merito alle voci dichiarate o richiedere documenti a supporto delle stesse (bilanci societari, elementi catastali o valutazione in merito a partecipazioni societarie o beni immobili). L’Autorità può infine domandare all’amministrazione fiscale di raccogliere informazioni presso paesi esteri, attraverso le procedure previste dalle convenzioni bilaterali internazionali. Il procedimento si svolge, in ogni caso, in contraddittorio con l’interessato, che fornisce a tal fine tutte le informazioni necessarie. Il procedimento può chiudersi con un’osservazione nel caso in cui la dichiarazione non sia esatta o esaustiva o, nei casi più gravi, con la trasmissione alla procura della repubblica competente, che può avviare, se del caso, un’indagine penale. Un altro compito fondamentale svolto dall’Autorità francese attiene invece alla verifica dei conflitti di interessi, definiti dall’art. 2 della legge del 2013 come tutte quelle situazioni d’interferenza di un interesse pubblico con altri interessi pubblici o privati, di natura tale da influenzare lo svolgimento indipendente, imparziale e obiettivo di una funzione pubblica. La legge in questione introduce alcuni meccanismi volti a prevenire tali conflitti di interessi da parte dell’autorità. In particolare, è previsto che gli stessi soggetti obbligati all’invio della dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale, debbano altresì, all’inizio del loro mandato, compilare una dichiarazione dalla quale siano rilevabili gli interessi detenuti. In particolare, in essa devono essere evidenziate le attività professionali attuali e passate, le partecipazioni ai collegi di direzione d’organismi pubblici o privati, le attività svolte a titolo di beneficienza e la professione svolta dal congiunto. L’Autorità svolge un controllo di merito sulle dichiarazioni presentate, al fine di evitare il verificarsi di situazioni nelle quali interessi pubblici o privati possano interferire con l’esercizio di un mandato o di una funzione. Qualora venga individuata una situazione di tale tipo, l’Autorità può innanzitutto, nell’ambito di un contradditorio con il dichiarante, indicare delle soluzioni adatte a prevenire o far cessare il conflitto.
Può, ad esempio, rendere pubblico l’interesse in causa, raccomandare di non prendere parte alle deliberazioni nella quale è coinvolto un proprio interesse, o in certi casi, di abbandonare un interesse. Se la situazione perdura, l’Autorità francese può adottare delle misure costrittive aventi la forma di un potere d’ingiunzione. Può anche ordinare la cessazione il conflitto d’interessi, pena la sanzione penale della reclusione fino ad un anno e un’ammenda di 15.000 euro. L’Autorità ha anche il compito di controllare che i ministri, i presidenti dei governi locali e i membri di autorità amministrative non esercitino per la durata di tre anni funzioni incompatibilicon l’attività pubblica svolta, una volta cessato il mandato. I soggetti inquestione, nel periodo di tempo considerato, devono denunciare le attività svolte el’Autorità francese, nel caso ravvisi un’incompatibilità, può vietare una determinata attività o consentirne lo svolgimento nel rispetto di precise condizion. Questa funzione è similare a quanto recepito con il d.lgs 8 aprile 2013, n. 39 che con l’art 16 ne disciplina la vigilanza dell’Autorità nazionale anticorruzione italiana.

2. Rapporto tra autorità e pubblica amministrazione francese

L’Autorità francese svolge inoltre un ruolo di “partner deontologico” nei confronti dei responsabili pubblici tenuti al rispetto della legge, fornendo quindi pareri in merito alle situazioni potenzialmente in conflitto d’interesse. In particolare, chiarisce se una determinata situazione può avere o meno rilievo penale dal punto di vista della normativa sul conflitto di interessi. Questa funzione di tipo consultivo viene svolta prevalentemente sulla base delle richieste fatte dai diretti interessati. Il parere fornito dall’Autorità include la valutazione della compatibilità dell’esercizio di un’attività pubblica con altro tipo di attività professionale. Si rileva, al riguardo, che l’Autorità non è competente a fornire valutazioni circa la compatibilità di un’attività privata con l’esercizio del mandato parlamentare, funzione che spetta all’ufficio parlamentare competente. L’Autorità può peraltro redigere codici deontologici per le istituzioni che lo richiedono: ad esempio, la città di Parigi ha richiesto la redazione di un codice deontologico per i membri del consiglio comunale di Parigi, mentre la Presidenza della Repubblica si è rivolta all’Autorità per quanto concerne i membri del gabinetto presidenziale. L’Autorità svolge anche un compito di tipo formativo nei confronti dei soggetti destinatari dei precetti contenuti nella legge dell’ottobre 2013. Tale obbligo formativo si sostanzia non solo nell’esplicitazione degli obblighi previsti dalla legge – obblighi dichiarativi, prevenzione dei conflitti di interesse e di incompatibilità – ma anche in un’opera di sensibilizzazione verso una cultura deontologicamente corretta, sia a titolo individuale che nelle istituzioni dirette dalle persone interessate. Queste informazioni vengono fornite anche agli studenti che diventeranno i futuri dirigenti del settore pubblico. A tal fine l’Autorità è in costante contatto con varie scuole e istituti di formazione, per i quali realizza apposite sessioni nell’ambito dei programmi di formazione iniziale e continua forniti da tali istituti. L’Autorità ha, infine, il compito di promuovere la trasparenza dell’operato della pubblica amministrazione tramite l’obbligo di pubblicità, posto in capo alla stessa, relativamente alle dichiarazioni alla stessa indirizzate. Rendere pubbliche tali dichiarazioni (solo di alcuni soggetti) consente di perseguire le seguenti finalità: permettere ai cittadini di sapere chi sono i propri eletti; incoraggiare i responsabili pubblici a sviluppare una cultura deontologica efficace; rendere credibile il controllo sulle dichiarazioni, dando inoltre la possibilità a qualunque cittadino a conoscenza d’informazioni supplementari sul patrimonio di uno dei soggetti eletti, di fornirle all’Autorità. A tale ultimo fine, occorre ricordare che le associazioni riconosciute possono rivolgersi all’Autorità se vengono a conoscenza di possibili violazioni nelle dichiarazioni presentate. L’art. 22 della Loi n. 2017-1339 du 15 settembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ha previsto infine, attraverso l’inserimento dell’art. 8-1 nella legge del 2013
sulla trasparenza della vita pubblica (Loi n. 2013-907 du 11 octobre 2013), che il Presidente della Repubblica, prima di procedere alla nomina di uno dei membri del Governo, possa chiedere all’Autorità informazioni riguardanti sia l’effettivo adempimento, da parte del soggetto interessato, degli obblighi relativi alla presentazione della dichiarazione patrimoniale e dei propri interessi, sia l’eventuale situazione di conflitto di interessi in cui dovesse trovarsi il soggetto medesimo, con l’indicazione delle misure necessarie per prevenire o far cessare tale situazione.

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