Avv. Rosa Francaviglia , Dott.ssa Elena Brandolini
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La responsabilità contabile è disciplinata dagli artt. 74, 84 ed 85 R.D. n° 2440/1923 ( Legge di Contabilità di Stato ) e dal relativo regolamento R.D. N° 827/1924 – artt. 178 e segg. – nonché dall’ art. 52 del T.U. CdC e dall’ art. 21 del T.U. n° 3/57.
L’ obbligo generale di rendicontazione accollato ai soggetti pubblici viene desunto dall’ art. 81 Cost. sul rendiconto generale dello Stato. Perciò, la rendicontazione generale si fonda su quella analitica o particolare.
Come evidenziato da autorevole dottrina ( da ultimo: Mirabella e Mele 2004),occorre distinguere fra:
a) gestioni amministrative che non si traducono in materiale apprensione di denaro o di valori, bensì in un potere dispositivo di tali beni e che sono assoggettate a rendicontazione amministrativa resa alla P.A. di appartenenza ;
b) gestioni contabili i cui agenti contabili hanno l’ effettivo maneggio di pubblico denaro ossia la concreta, specifica ed effettiva disponibilità dei beni succitati ( denaro, valori o materie ) e che sono assoggettate al conto giudiziale di gestione da rendersi alla Corte dei Conti. Ex art. 611 R.D. n° 827/1934 , per conto giudiziale deve intendersi quel documento rappresentativo di fatti gestionali rientranti nella responsabilità dell’ agente contabile prodotto alla Corte perché accerti giudizialmente la posizione debitoria o creditoria dell’ agente stesso.
Da quanto sopra evidenziato, ne deriva che la responsabilità contabile differisce da quella amministrativa, in quanto nella prima si esige la dimostrazione della sana gestione da parte degli agenti contabili, mentre nella seconda si va ad accertare un illecito erariale causativo di danno.
Gli agenti contabili ( art. 74 R.D. n° 2440/1923- comma 1° ) sono i seguenti:
1) Gli agenti incaricati della riscossione delle entrate e della esecuzione di pagamento delle spese;
2) Coloro che ricevono somme dovute allo Stato ed altre di cui lo Stato diviene debitore;
3) Coloro che hanno maneggio qualsiasi di denaro ovvero debito di materia ;
4) Quelli di fatto che si ingeriscono negli incarichi attribuiti a detti agenti;
5) Quelli di diritto che dipendono direttamente dalle P.A. periferiche o centrali dello Stato. A loro volta, gli agenti di diritto , muniti di legale investitura, si distinguono in:
I) Agenti della riscossione aventi il compito di riscuotere le entrate e di versarne all’ erario l’ ammontare;
II) Agenti pagatori e tesorieri , incaricati, in quanto ai primi, del pagamento delle spese dello Stato e degli enti pubblici ed, in quanto ai secondi, della custodia del denaro;
III) Consegnatari che ricevono in consegna beni e materie di appartenenza statuale o di enti pubblici con il compito di conservarli.
Agli agenti di diritto vengono equiparati quelli di fatto , i quali, seppur privi di regolare investitura, maneggiano pubblico denaro od oggetti e materie dello Stato nello svolgimento di un comportamento inteso a realizzare il pubblico interesse ( chè se ci fossero fini personali si verterebbe in ipotesi penalmente rilevante ).
Gli agenti di diritto si possono anche distinguere in agenti per ufficio ( se il rapporto con la P.A. è fondato sul pubblico impiego ); per contratto ( se fondato su contratto ); per concessione ( se fondato su concessione ).
Se i contabili si occupano di complesse gestioni vengono denominati principali; in caso contrario, secondari.
Gli agenti, inoltre,o sono persone fisiche o sono persone giuridiche pubbliche o private ( ad esempio: l’ istituto di credito che effettua il servizio di tesoreria per l’ ente pubblico ).
Il fiduciario, invece, coadiuva l’ agente contabile, ma risponde contabilmente come l’ agente.
L’ assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti di tutte queste categorie di soggetti prevede la sola eccezione della esenzione dall’ obbligo di rendere il conto per i funzionari delegati; per coloro che hanno in consegna mobili di ufficio per solo debito di vigilanza o presso cui si trovino stampe, registri od altri oggetti di cui debba farsi uso per il servizio dell’ ufficio cui il consegnatario è addetto; per i consegnatari del materiale raccolto in pinacoteche, musei, biblioteche e similari; per gli agenti contabili della Presidenza della repubblica, della Camera dei Deputati e del senato, perché aventi speciale autonomia.
La responsabilità contabile è stata ritenuta dipendere da una gestione irregolare con danno sempre presunto, salvo che il contabile provi l’ assenza di danno ed ottenga il discarico; avente natura processuale e non sostanziale ( Giannini – 1959 ) ovvero di tipo restitutorio o, diversamente, associata a quella amministrativa sul presupposto della violazione degli obblighi di servizio
( vedasi giurisprudenza contabile ). Il chè significa che l’ agente contabile può essere soggetto al giudizio di conto in via necessaria , essendo la resa del conto obbligata per legge , nonché al giudizio di responsabilità eventualmente promosso dalla Procura Regionale della Corte dei Conti .
Gli elementi costitutivi a base di detta responsabilità sono identici a quelli della responsabilità amministrativa ossia: dolo o colpa grave, azione od omissione, danno, nesso causale, assenza di esimenti. Ma il relativo giudizio si incardina automaticamente e necessariamente, dato che la presentazione del conto costituisce l’ agente della P.A. in giudizio ( vedasi art. 45 T.U. CdC ).
La presunzione di colpa a carico dell’ agente è suscettibile di sua prova contraria per caso fortuito, forza maggiore, perimento naturale della “res”ovvero perché egli abbia posto in essere ogni misura idonea al fine di serbare la “ res “ avuta in consegna evitandone il perimento od il deterioramento onde poter adempiere l’ obbligo restitutorio scaturente dalla qualità di depositario ex art. 1766 c.c. e ciò nonostante, il bene sia venuto meno.
Tuttavia, è più corretto sostenere che trattasi di onere probatorio gravante sul depositario di dimostrare la non imputabilità con effetti liberatori dalla obbligazione della perdita della detenzione ex art. 1780 c.c. piuttosto che di inversione dell’ onere della prova.
Alla Procura Contabile spetta comprovare i fatti costitutivi della pretesa dedotta in giudizio e dell’ inadempimento della prestazione, mentre al contabile incombe la prova dei fatti impeditivi dell’ esatto adempimento della obbligazione.
In quanto al potere riduttivo dell’ addebito, proprio della responsabilità amministrativa, la giurisprudenza ritiene che lo stesso possa anche applicarsi in sede di responsabilità contabile ( CdC – Sez. I n° 16/1994 – S.R. n° 32/1996).
Per gli agenti contabili degli enti locali, peraltro, esistono regole particolari ( art. 93 del T.U.E.L. ) .
Difatti, il tesoriere ed ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali, oltre gli agenti di fatto , devono rendere il conto della loro gestione con assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti ( comma 2° ). Peraltro, la L. n° 127/1997 con l’ inserzione del comma 2° – bis all’ art. 58 della L. n° 142/1990, ha previsto che gli agenti contabili non avevano più l’ obbligo di trasmissione , unitamente al conto, della documentazione relativa per il giudizio di conto, fatta salva richiesta della Corte in tal senso. Il succitato art. 93 – comma 3° – stante l’ intervenuta abrogazione della L. n° 142/1990 da parte del T.U.E.L., ha riformulato la disposizione di cui sopra. Di conseguenza, gli agenti contabili degli enti locali , fatta salva apposita richiesta della Corte in tal senso, non sono tenuti a trasmettere la documentazione necessaria per il giudizio di conto, fermo restando che la Corte la può esigere.
Deve evidenziarsi che la giurisprudenza della Corte è orientata nel senso di ritenere che il giudizio di conto non concerne il conto consuntivo dell’ ente locale, bensì la gestione di tesoreria così escludendosi ogni valutazione sul merito della gestione dell’ ente stesso ( si verifica, quindi, la regolarità della gestione di tesoreria pur non essendo il giudizio limitato a provare l’ esattezza computistica dei dati esposti dal tesoriere, ma volto ad accertare i rapporti di debito e di credito fra ente e tesoriere, la regolarità dei titoli di spesa ( che, per essere regolari, devono contenere gli estremi dell’ atto autorizzativo della spesa ex art. 23 – comma 3° L. n° 144/1989 di conversione del D.L. n° 66/1989, oltrechè l’ indicazione della esistenza della capienza nell’ apposito capitolo ), la loro conformità ai titoli deliberativi, la corretta imputazione ai capitoli di spesa, il rispetto da parte del tesoriere di limiti ed obblighi posti dal contratto di tesoreria e dalle altre norme di contabilità, la regolarità della riscossione delle entrate ( CdC – Sez. Giur. Puglia n° 23/1995 ).
Altresì, è normativamente previsto che il tesoriere , entro mesi due da chiusura esercizio finanziario, rende il conto della propria gestione di cassa all’ ente locale , a mente dell’ art. 93 succitato, il quale lo trasmette alla competente Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti entro giorni 60 dalla approvazione del rendiconto con apposita previsione della documentazione da allegare al conto.
Gli agenti contabili interni ( economo, consegnatario ed altri soggetti indicati all’ art. 93 – comma 2° ) devono rendere il conto della loro gestione, entro mesi due dalla chiusura dell’ esercizio finanziario all’ ente locale che lo trasmette alla sezione giurisdizionale della Corte competente nel termine di giorni 60 dall’ approvazione, munito della relativa documentazione.
Per il rendiconto della gestione degli enti locali ( art. 227 del T.U.E.L. ) interviene il controllo del collegio dei revisori dei conti ed il controllo referente della Sezione Autonomie della Corte ( già Sezione Enti Locali ).
La giurisdizione contabile concerne anche i conti giudiziali degli agenti contabili dei Consigli regionali, ivi comprese le regioni ad autonomia speciale e le Province Autonome ( Corte Cost. n° 102/1977 e n° 129/1981 – Cass. S.U. n° 461/1999 ).
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La responsabilità contabile è disciplinata dagli artt. 74, 84 ed 85 R.D. n° 2440/1923 ( Legge di Contabilità di Stato ) e dal relativo regolamento R.D. N° 827/1924 – artt. 178 e segg. – nonché dall’ art. 52 del T.U. CdC e dall’ art. 21 del T.U. n° 3/57.
L’ obbligo generale di rendicontazione accollato ai soggetti pubblici viene desunto dall’ art. 81 Cost. sul rendiconto generale dello Stato. Perciò, la rendicontazione generale si fonda su quella analitica o particolare.
Come evidenziato da autorevole dottrina ( da ultimo: Mirabella e Mele 2004),occorre distinguere fra:
a) gestioni amministrative che non si traducono in materiale apprensione di denaro o di valori, bensì in un potere dispositivo di tali beni e che sono assoggettate a rendicontazione amministrativa resa alla P.A. di appartenenza ;
b) gestioni contabili i cui agenti contabili hanno l’ effettivo maneggio di pubblico denaro ossia la concreta, specifica ed effettiva disponibilità dei beni succitati ( denaro, valori o materie ) e che sono assoggettate al conto giudiziale di gestione da rendersi alla Corte dei Conti. Ex art. 611 R.D. n° 827/1934 , per conto giudiziale deve intendersi quel documento rappresentativo di fatti gestionali rientranti nella responsabilità dell’ agente contabile prodotto alla Corte perché accerti giudizialmente la posizione debitoria o creditoria dell’ agente stesso.
Da quanto sopra evidenziato, ne deriva che la responsabilità contabile differisce da quella amministrativa, in quanto nella prima si esige la dimostrazione della sana gestione da parte degli agenti contabili, mentre nella seconda si va ad accertare un illecito erariale causativo di danno.
Gli agenti contabili ( art. 74 R.D. n° 2440/1923- comma 1° ) sono i seguenti:
1) Gli agenti incaricati della riscossione delle entrate e della esecuzione di pagamento delle spese;
2) Coloro che ricevono somme dovute allo Stato ed altre di cui lo Stato diviene debitore;
3) Coloro che hanno maneggio qualsiasi di denaro ovvero debito di materia ;
4) Quelli di fatto che si ingeriscono negli incarichi attribuiti a detti agenti;
5) Quelli di diritto che dipendono direttamente dalle P.A. periferiche o centrali dello Stato. A loro volta, gli agenti di diritto , muniti di legale investitura, si distinguono in:
I) Agenti della riscossione aventi il compito di riscuotere le entrate e di versarne all’ erario l’ ammontare;
II) Agenti pagatori e tesorieri , incaricati, in quanto ai primi, del pagamento delle spese dello Stato e degli enti pubblici ed, in quanto ai secondi, della custodia del denaro;
III) Consegnatari che ricevono in consegna beni e materie di appartenenza statuale o di enti pubblici con il compito di conservarli.
Agli agenti di diritto vengono equiparati quelli di fatto , i quali, seppur privi di regolare investitura, maneggiano pubblico denaro od oggetti e materie dello Stato nello svolgimento di un comportamento inteso a realizzare il pubblico interesse ( chè se ci fossero fini personali si verterebbe in ipotesi penalmente rilevante ).
Gli agenti di diritto si possono anche distinguere in agenti per ufficio ( se il rapporto con la P.A. è fondato sul pubblico impiego ); per contratto ( se fondato su contratto ); per concessione ( se fondato su concessione ).
Se i contabili si occupano di complesse gestioni vengono denominati principali; in caso contrario, secondari.
Gli agenti, inoltre,o sono persone fisiche o sono persone giuridiche pubbliche o private ( ad esempio: l’ istituto di credito che effettua il servizio di tesoreria per l’ ente pubblico ).
Il fiduciario, invece, coadiuva l’ agente contabile, ma risponde contabilmente come l’ agente.
L’ assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti di tutte queste categorie di soggetti prevede la sola eccezione della esenzione dall’ obbligo di rendere il conto per i funzionari delegati; per coloro che hanno in consegna mobili di ufficio per solo debito di vigilanza o presso cui si trovino stampe, registri od altri oggetti di cui debba farsi uso per il servizio dell’ ufficio cui il consegnatario è addetto; per i consegnatari del materiale raccolto in pinacoteche, musei, biblioteche e similari; per gli agenti contabili della Presidenza della repubblica, della Camera dei Deputati e del senato, perché aventi speciale autonomia.
La responsabilità contabile è stata ritenuta dipendere da una gestione irregolare con danno sempre presunto, salvo che il contabile provi l’ assenza di danno ed ottenga il discarico; avente natura processuale e non sostanziale ( Giannini – 1959 ) ovvero di tipo restitutorio o, diversamente, associata a quella amministrativa sul presupposto della violazione degli obblighi di servizio
( vedasi giurisprudenza contabile ). Il chè significa che l’ agente contabile può essere soggetto al giudizio di conto in via necessaria , essendo la resa del conto obbligata per legge , nonché al giudizio di responsabilità eventualmente promosso dalla Procura Regionale della Corte dei Conti .
Gli elementi costitutivi a base di detta responsabilità sono identici a quelli della responsabilità amministrativa ossia: dolo o colpa grave, azione od omissione, danno, nesso causale, assenza di esimenti. Ma il relativo giudizio si incardina automaticamente e necessariamente, dato che la presentazione del conto costituisce l’ agente della P.A. in giudizio ( vedasi art. 45 T.U. CdC ).
La presunzione di colpa a carico dell’ agente è suscettibile di sua prova contraria per caso fortuito, forza maggiore, perimento naturale della “res”ovvero perché egli abbia posto in essere ogni misura idonea al fine di serbare la “ res “ avuta in consegna evitandone il perimento od il deterioramento onde poter adempiere l’ obbligo restitutorio scaturente dalla qualità di depositario ex art. 1766 c.c. e ciò nonostante, il bene sia venuto meno.
Tuttavia, è più corretto sostenere che trattasi di onere probatorio gravante sul depositario di dimostrare la non imputabilità con effetti liberatori dalla obbligazione della perdita della detenzione ex art. 1780 c.c. piuttosto che di inversione dell’ onere della prova.
Alla Procura Contabile spetta comprovare i fatti costitutivi della pretesa dedotta in giudizio e dell’ inadempimento della prestazione, mentre al contabile incombe la prova dei fatti impeditivi dell’ esatto adempimento della obbligazione.
In quanto al potere riduttivo dell’ addebito, proprio della responsabilità amministrativa, la giurisprudenza ritiene che lo stesso possa anche applicarsi in sede di responsabilità contabile ( CdC – Sez. I n° 16/1994 – S.R. n° 32/1996).
Per gli agenti contabili degli enti locali, peraltro, esistono regole particolari ( art. 93 del T.U.E.L. ) .
Difatti, il tesoriere ed ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali, oltre gli agenti di fatto , devono rendere il conto della loro gestione con assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti ( comma 2° ). Peraltro, la L. n° 127/1997 con l’ inserzione del comma 2° – bis all’ art. 58 della L. n° 142/1990, ha previsto che gli agenti contabili non avevano più l’ obbligo di trasmissione , unitamente al conto, della documentazione relativa per il giudizio di conto, fatta salva richiesta della Corte in tal senso. Il succitato art. 93 – comma 3° – stante l’ intervenuta abrogazione della L. n° 142/1990 da parte del T.U.E.L., ha riformulato la disposizione di cui sopra. Di conseguenza, gli agenti contabili degli enti locali , fatta salva apposita richiesta della Corte in tal senso, non sono tenuti a trasmettere la documentazione necessaria per il giudizio di conto, fermo restando che la Corte la può esigere.
Deve evidenziarsi che la giurisprudenza della Corte è orientata nel senso di ritenere che il giudizio di conto non concerne il conto consuntivo dell’ ente locale, bensì la gestione di tesoreria così escludendosi ogni valutazione sul merito della gestione dell’ ente stesso ( si verifica, quindi, la regolarità della gestione di tesoreria pur non essendo il giudizio limitato a provare l’ esattezza computistica dei dati esposti dal tesoriere, ma volto ad accertare i rapporti di debito e di credito fra ente e tesoriere, la regolarità dei titoli di spesa ( che, per essere regolari, devono contenere gli estremi dell’ atto autorizzativo della spesa ex art. 23 – comma 3° L. n° 144/1989 di conversione del D.L. n° 66/1989, oltrechè l’ indicazione della esistenza della capienza nell’ apposito capitolo ), la loro conformità ai titoli deliberativi, la corretta imputazione ai capitoli di spesa, il rispetto da parte del tesoriere di limiti ed obblighi posti dal contratto di tesoreria e dalle altre norme di contabilità, la regolarità della riscossione delle entrate ( CdC – Sez. Giur. Puglia n° 23/1995 ).
Altresì, è normativamente previsto che il tesoriere , entro mesi due da chiusura esercizio finanziario, rende il conto della propria gestione di cassa all’ ente locale , a mente dell’ art. 93 succitato, il quale lo trasmette alla competente Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti entro giorni 60 dalla approvazione del rendiconto con apposita previsione della documentazione da allegare al conto.
Gli agenti contabili interni ( economo, consegnatario ed altri soggetti indicati all’ art. 93 – comma 2° ) devono rendere il conto della loro gestione, entro mesi due dalla chiusura dell’ esercizio finanziario all’ ente locale che lo trasmette alla sezione giurisdizionale della Corte competente nel termine di giorni 60 dall’ approvazione, munito della relativa documentazione.
Per il rendiconto della gestione degli enti locali ( art. 227 del T.U.E.L. ) interviene il controllo del collegio dei revisori dei conti ed il controllo referente della Sezione Autonomie della Corte ( già Sezione Enti Locali ).
La giurisdizione contabile concerne anche i conti giudiziali degli agenti contabili dei Consigli regionali, ivi comprese le regioni ad autonomia speciale e le Province Autonome ( Corte Cost. n° 102/1977 e n° 129/1981 – Cass. S.U. n° 461/1999 ).
AVV. ROSA FRANCAVIGLIA
MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI
DOTT.SSA ELENA BRANDOLINI
MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI
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