Brexit: è possibile revocare unilateralmente la notifica di recesso?

La recente sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (d’ora in avanti “la Corte”) nella causa Wightman e a. contro Secretary of State “for Exiting the European Union” ha stabilito che, dal punto di vista squisitamente giuridico [di diritto dell’Unione europea (d’ora in avanti “diritto UE”)] il Regno Unito è libero di revocare unilateralmente la notifica della propria intenzione di recedere dall’Unione europea.

Una simile revoca, decisa nel rispetto delle norme nazionali di rango costituzionale, avrebbe come effetto, ove attuata, che il Regno Unito resterebbe nell’Unione a termini invariati quanto al proprio status di Stato membro. Ancorché il Regno Unito abbia notificato all’Unione la volontà di recedere attivando la procedura ex art. 50 TUE in esito al referendum del 23 giugno 2016 nel quale la maggioranza dell’elettorato britannico si è espressa a favore dell’uscita (c.d. “Leave”).

La sentenza trae origine da un ricorso presentato da alcuni membri del Parlamento del Regno Unito, del Parlamento scozzese e del Parlamento europeo alla Court of Session [Corte Suprema civile (Scozia, Regno Unito)] al fine di far accertare se, prima della scadenza del termine di due anni prevista dalla norma, la notifica di cui all’articolo 50 TUE possa essere unilateralmente revocata con la conseguenza che il Regno Unito possa restare nell’Unione.

Il 3 ottobre 2018, la Court of Session ha sottoposto una questione pregiudiziale ex art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) alla Corte di giustizia, precisando che una sua risposta consentirà ai membri della House of Commons (Camera dei Comuni) di sapere, al momento di pronunciarsi sull’accordo di recesso, se esistano non due, bensì tre opzioni applicabili alla fattispecie, vale a dire: a) il recesso dall’Unione senza accordo (c.d. “no deal”), b) il recesso dall’Unione con un accordo, ovvero, c) la revoca unilaterale della notifica dell’intenzione di recedere e quindi la permanenza del Regno Unito nell’Unione.

Attesa l’urgenza insita nella sua domanda, in considerazione dei tempi stretti e, in particolare, del fatto che l’accordo di recesso deve ottenere l’approvazione del Parlamento del Regno Unito giacché stabilisce le regole applicabili alle future relazioni del Regno Unito con l’Unione, la Court of Session ha chiesto l’applicazione del procedimento accelerato , richiesta che il Presidente della Corte di giustizia, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, ha accolto con una propria ordinanza datata 19 ottobre 2018.

Ricordo che il procedimento accelerato – da non confondere con il procedimento d’urgenza – consente alla Corte di giustizia di pronunciarsi più rapidamente rispetto al procedimento ordinario laddove la natura della causa richieda un suo rapido trattamento.

La Brexit

Due valutazioni preliminari da fare una più politica l’altra squisitamente giuridica. La prima riguarda il connotato politico e storico della questione. La notifica del Regno Unito ha dato avvio, per la prima volta nella storia della Comunità/Unione europea, alla procedura di “uscita” di uno Stato membro. Come si dirà più avanti, oltre all’importanza dottrinale e pro futuro della questione sollevata, le sue conseguenze pratiche sono innegabili, come lo è la sua incidenza sulla controversia principale.

L’art. 50 TUE disciplina la negoziazione e la conclusione di un “accordo di recesso” tra l’Unione e lo Stato membro nel rispetto della procedura prevista dall’art. 218, par. 3 TFUE . Tuttavia, in mancanza di un tale accordo, possibilità a tutt’oggi non remota e inverosimile, i Trattati cessano comunque di essere applicati al medesimo Stato due anni dopo la notifica, salvo che il Consiglio europeo decida all’unanimità di prorogare tale termine. Poiché il parlamento britannico deve dare la propria approvazione finale, sia se si giunge a un accordo di recesso sia in mancanza dello stesso, vari membri di detto parlamento hanno sostenuto, a ragione, che la revocabilità della notifica dell’intenzione di recedere apre una terza via, cioè a dire, la possibilità di restare nell’Unione a fronte di una “Brexit” non soddisfacente.

Il giudice (scozzese) del rinvio ha condiviso siffatta prospettiva, argomentando che la risposta della Corte, in quanto interprete supremo del diritto dell’Unione, consente ai deputati britannici di avere una visione precisa delle opzioni disponibili al momento di esprimere il loro voto.

La Corte, riunita in composizione plenaria attesa l’importanza della questione, rileva che l’articolo 50 TUE persegue un duplice obiettivo, da un lato, sancire il diritto sovrano di uno Stato membro di recedere dall’Unione, dall’altro, predisporre una procedura ad hoc volta a consentire che tale recesso si realizzi in modo organizzato e composto. Il carattere sovrano del diritto di recesso postula l’esistenza di un diritto per lo Stato membro di ritirare unilateralmente la notifica della sua intenzione di recedere dall’Unione fino a che non sia entrato in vigore un accordo di recesso ovvero, in mancanza, finché non sia scaduto il termine di due anni, eventualmente prorogato dal Consiglio europeo all’unanimità.

In effetti, attesa la novità della questione e il silenzio della norma in tal senso, la richiesta dell’interpretazione (autentica) della Corte è sembrata quanto mai opportuna posto che, se il diritto al recesso è un diritto acquisito dello Stato membro (quantomeno) dopo la riforma di Lisbona 2009, è altrettanto verosimile il corrispondente diritto di riconsiderare l’azione proposta e ritornare sui propri passi, ancorché in una fase intermedia e non a procedura conclusa.

Tuttavia, secondo la Corte , la revoca deve essere decisa all’esito di un processo democratico nel rispetto delle norme costituzionali nazionali. Ciò perché, se da un lato, al momento della presentazione della domanda di recesso nessuna condizione ulteriore è richiesta, fatta salva la volontà politica del governo, dall’altro, nell’abbandonare la procedura di recesso (in corso) e quindi decidere di rimanere a pieno titolo nell’Unione, non è sufficiente la volontà governativa giacchè la Corte richiede il coinvolgimento degli organi della rappresentanza democratica .

Tale decisione, univoca e incondizionata, dev’essere comunicata per iscritto al Consiglio europeo conformemente alle norme costituzionali dello Stato.

Qualora lo Stato non abbia interrotto la procedura di recesso e pertanto è divenuto uno “Stato terzo” a tutti gli effetti, dovesse ripensarci e chiedere nuovamente l’adesione, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all’articolo 49 TUE senza alcuna eccezione e senza canali privilegiati.

Il recesso di uno Stato membro

In conclusione, secondo la Corte, la ratio della sua decisione va ricondotta ai principi fondamentali del diritto dell’integrazione europea; sarebbe contrario all’oggetto dei Trattati consistente nel creare “un’Unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa” spingere al recesso uno Stato membro che, avendo notificato la propria intenzione di recedere dall’Unione conformemente alle proprie norme costituzionali e in seguito ad un processo democratico, decide di ripensarci e di revocare la notifica presentata al Consiglio europeo. Sottoporre il diritto di revoca, come proposto durante il dibattimento dal Consiglio e dalla Commissione, a un’approvazione da parte del Consiglio europeo (cioè ad una istituzione dell’Unione), all’unanimità, trasformerebbe un diritto unilaterale sovrano dello Stato membro in un diritto condizionato (dal diritto UE) e sarebbe incompatibile con il principio secondo il quale uno Stato membro non può essere costretto a recedere dall’Unione contro la propria volontà. La medesima volontà politica che lo ha indotto ad aderire ai valori comuni dell’intera Unione europea (art. 2 TUE).

Note

[1] Causa C-621/18 consultabile in ECLI:EU:C:2018:9

[2] Art. 50 TUE: “Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione. 2.   Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo. 3.   I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine. 4.   Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano. Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. 5.   Se lo Stato che ha receduto dall’Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all’articolo 49”.

[3] Art. 105 Regolamento di procedura della Corte di giustizia. Il procedimento d’urgenza invece è previsto dall’art. 267, 4° co. TFUE e dall’art. 107 del medesimo regolamento di procedura.

[4] Art. 218, par. 3 TFUE: “La Commissione, o l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza quando l’accordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune, presenta raccomandazioni al Consiglio, il quale adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati e designa, in funzione della materia dell’accordo previsto, il negoziatore o il capo della squadra di negoziato dell’Unione”.

[5] Punto 67 della sentenza.

[6] Cfr. M. Puglia, art. 50 TUE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea, II Edizione, Milano, Giuffrè Editore, 2014, p. 338ss.