Classificazione dei dipendenti pubblici: excursus storico

Con questo lavoro si vuole, partendo da molto lontano e con elevato ricorso alla sintesi, ripercorrere il lungo cammino che la legislazione ha destinato alla classificazione dei dipendenti pubblici dell’Amministrazione Centrale, a partire dall’unità d’Italia e fino all’anno 2024.
I vari riconoscimenti di attività lavorative rese alla collettività da soggetti preposti a svolgere un ruolo pubblico e la loro posizione occupata all’interno di un ufficio, fanno anche comprendere come i dipendenti siano stati protagonisti delle vicende storiche, sociali e politiche che si sono succedute in un lunghissimo lasso di tempo. Per approfondimenti sul lavoro pubblico, consigliamo il volume “Il lavoro pubblico”.

1. La classificazione dei dipendenti dal 1853 al 1957

Prima ancora dell’unità d’Italia il personale dell’Amministrazione Centrale era riconosciuto e organizzato secondo un regolamento approvato con Regio Decreto 23 ottobre 1853, n. 1611, emanato in esecuzione della legge 23 marzo 1853, n. 1483, riguardante l’Amministrazione Centrale dello Stato Piemontese.  I titoli e i gradi del personale erano così stabiliti: Segretario Generale; Direttore Generale; Direttore Capo di Divisione; Capo di Sezione; Segretario di I classe; Segretario di II classe; Applicato di I classe; Applicato di II classe; Applicato di III classe; Applicato di IV classe.
Successivamente, con l’unità d’Italia, proclamata a Torino il 17 marzo 1861, questo sistema classificatorio trovò applicazione su tutto il territorio.
Il primo Testo Unico delle leggi sullo stato degli impiegati civili fu approvato con Regio Decreto 22 novembre 1908, n. 693, in vigore dal 30 dicembre 1908, per il quale gli impiegati civili dello Stato erano nominati secondo gli ordinamenti organici di ciascuna Amministrazione e si distinguevano – quando gli ordinamenti non disponevano  diversamente  –  in tre categorie:  amministrativi, di ragioneria e d’ordine.
La gerarchia fra gli impiegati di ogni categoria era costituita dal grado, nello stesso grado dalla classe, a parità di grado e di classe dall’anzianità.
A distanza di qualche anno, con Decreto Legislativo Luogotenenziale 10 febbraio 1918 n. 107, fu nominata la Commissione Ranellutti, con l’incarico di elaborare dei testi normativi per riordinare la materia del personale civile e, a seguito di tali lavori, furono varati il Regio Decreto 30 dicembre 1923, n. 2960, inerente allo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato, e il Regio Decreto 11 novembre 1923, n. 2395, riguardante l’ordinamento gerarchico delle amministrazioni statali.
Con quest’ultimo Regio Decreto, integrato dal successivo del 30 dicembre 1923, n. 3084, il personale venne distinto in tre gruppi: A – B – C  e classificato in tredici gradi.
Agli inizi degli anni ’50 si decise di intervenire nuovamente sullo stato giuridico del personale e furono istituite diverse Commissioni che portarono gradualmente al  varo della legge delega  20 dicembre 1954, n. 1181, con la quale furono emanati  i  decreti delegati nn. 4, 16, 17, 19 e 20 dell’11 gennaio 1956, riuniti in modo organico nel T.U. ( D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3), attualmente ancora vigente per alcune materie.
Secondo l’art. 1 di tale previsione normativa le carriere degli impiegati civili dello Stato, amministrativi e tecnici, furono distinte in carriere direttive, carriere di concetto, carriere esecutive, carriere del personale ausiliario. Per approfondimenti sul lavoro pubblico, consigliamo il volume “Il lavoro pubblico”.

2. I dipendenti pubblici dopo la legge 312/80

Altro  momento significativo che ha interessato la classificazione  del personale si è avuto con l’approvazione della legge 11 luglio 1980, n. 312, per la quale gli impiegati civili delle amministrazioni dello Stato, destinatari del D.P.R. 11 maggio 1976, n. 268, vennero classificati in otto qualifiche funzionali e, per ciascuna di essa, furono previste cinque classi con un aumento costante del 16% dello stipendio iniziale, da corrispondere al compimento di determinate anzianità di servizio.
Le modifiche apportate dalla novella 312/80 interessarono anche la valutazione del personale e  l’articolo 17  eliminò i rapporti informativi e i giudizi complessivi annuali, che restarono unicamente per il personale avente titolo ad accedere a posti dirigenziali.
Ogni qualifica funzionale comprendeva più profili professionali che erano correlati alla tipologia della prestazione lavorativa, considerata per il suo contenuto, in relazione ai requisiti culturali, al grado di responsabilità e al grado di autonomia.
Dopo un primo inquadramento provvisorio fu necessario conferire ad un’apposita Commissione paritetica il compito di pronunciarsi sull’identificazione concreta dei profili professionali, sulla corrispondenza dei precedenti inquadramenti e sulle nuove qualifiche funzionali.
I lavori della Commissione risultarono piuttosto laboriosi e solo dopo qualche anno fu approvato il D.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219, con il quale, in un poderoso testo, furono analiticamente individuati tutti i Profili Professionali corrispondenti a ciascuna qualifica funzionale: in ogni profilo vennero indicate minuziosamente le singole attività che ogni  lavoratore doveva svolgere e le competenze necessarie.
Sin dai primi anni di applicazione della legge 312/80, si ebbe la consapevolezza che otto qualifiche funzionali non fossero sufficienti per  tutto il personale  ivi  collocato, anche nella considerazione che nella prima  qualifica non era stato inserito nessuno, sicché con l’art. 2  del D.L. 28 gennaio 1986, n. 9 , convertito in  Legge 24 marzo 1986, n. 78, venne istituita la nona qualifica funzionale, ove includere alcuni dipendenti dell’ex carriera direttiva, che ricercavano sbocchi  verso l’alto, in quanto  occupavano, insieme a tanti altri, un’affollatissima ottava qualifica.
Volendo destinare un’ulteriore attenzione alla legge 312/80, si può dire  che, con tale impianto normativo, venne soppresso l’ordinamento che si fondava sulle carriere (direttiva, di concetto, esecutiva, ausiliaria) suddivise gerarchicamente per gradi e furono introdotte classificazioni orizzontali, distinte in livelli, cui corrispondevano specifiche retribuzioni e dettagliati profili professionali.

3. La classificazione dei dipendenti nei contratti collettivi

Nel 1999, con il CCNL del Comparto Ministeriali 1998-2001, biennio economico 1998-1999, sottoscritto il 16 febbraio 1999, fu introdotto un nuovo sistema di classificazione del personale, improntato a criteri di flessibilità correlati alle esigenze nascenti dai nuovi modelli organizzativi, e le nove qualifiche funzionali furono così sostituite da tre Aree:
-AREA  A   comprendeva i livelli dal I al III ;
-AREA  B   comprendeva i livelli dal IV al VI ;
-AREA C comprendeva i livelli dal VII al IX ed il personale del ruolo ad esaurimento. 
Per ciascuna di queste Aree furono individuate specifiche declaratorie, che descrivevano i requisiti indispensabili per l’inquadramento in esse, e ogni impiegato venne collocato nell’Area e nella Posizione Economica spettante,  creata secondo la seguente correlazione :
all’area  A  corrispondevano le Posizioni Economiche A1 e A1S;  all’area B le Posizioni  da B1 a B3S e  all’Area C le Posizioni  da C1 a C3S.
Per far fronte alle esigenze organizzative di ciascuna amministrazione era prevista, attraverso la contrattazione integrativa, la possibilità di individuare nuovi profili, oppure una diversa denominazione o ricollocazione di quelli esistenti.
Nelle norme finali del CCNL era disposto, altresì, che, nella prima applicazione, i profili professionali del personale dipendente coincidessero con quelli di inquadramento previsti dal D.P.R. 1219/84, sino all’applicazione dell’art. 13, comma 5, del Contratto.
Successivamente, con il CCNL , relativo al personale del Comparto Ministeri per il quadriennio normativo 2006-2009 e il biennio economico 2006-2007, sottoscritto il 14 settembre 2007, le parti negoziali concordarono, al fine di ammodernare  le pubbliche amministrazioni e sostenere la funzionalità degli uffici, di proseguire il processo di rinnovamento del sistema di classificazione professionale del personale, sostituendo le aree A, B, C e introducendo la seguente nuova classificazione:
-Prima Area che comprendeva le ex posizioni A1, A1S;
-Seconda Area che comprendeva le ex posizioni B1, B2, B3, e B3S;
-Terza Area che comprendeva le ex posizioni C1, C1S, C2, C3 e C3S.
Questo nuovo inquadramento era finalizzato a valorizzare le professionalità interne e a rendere flessibile la gestione delle risorse umane, in correlazione all’effettivo sviluppo professionale.
Ad ogni area corrispondeva una specifica declaratoria che fissava  i requisiti indispensabili per la collocazione in tale area e le competenze occorrenti  per l’espletamento di una vasta e diversificata gamma di attività lavorative.
Le tre nuove aree prevedevano, al loro interno, anche delle fasce retributive che garantivano un sistema di progressione economica così articolato: per l’Area Prima erano previste tre fasce retributive da F1 a F3; per l’Area Seconda sei fasce da F1 a F6; per l’Area Terza  sette fasce  da F1 a F7.
Le parti negoziali concordarono anche (art. 9) di dare la possibilità alle Amministrazioni, in relazione alle proprie necessità organizzative, di prevedere l’istituzione di nuovi profili professionali nell’ambito delle dotazioni organiche.
Dopo qualche anno il CCNL (Ministeri), che aveva sempre riguardato unicamente il personale ministeriale, si trasformò in CCNL “ Comparto Funzioni Centrali” (questa è stata la  denominazione assunta dopo l’accorpamento in una sola negoziazione dei precedenti comparti Ministeri, Agenzie Fiscali, Enti Pubblici non Economici, ecc. ) e si avvertì ancora la necessità di intervenire sulla classificazione del personale, sicché con il CCNL 2016-2018, sottoscritto il 12 febbraio 2018, furono istituite delle Commissioni paritetiche incaricate di svolgere specifici  studi per proporre dei modelli di riforma sui sistemi di classificazione del personale.

4. Nuovo sistema di classificazione introdotto dal 2022

Questa pianificazione ha trovato concreata attuazione con il CCNL del  comparto Funzioni Centrali per il triennio  2019-2021, sottoscritto il 9 maggio 2022, e ha  introdotto un nuovo  sistema di classificazione, decisamente innovativo, del personale dei Ministeri, delle Agenzie Fiscali e degli Enti Pubblici non Economici, ecc. , costituito da una classificazione comune che ha cancellato  i precedenti diversificati inquadramenti. 
Questo contratto, che al momento dell’elaborazione del presente scritto  è ancora vigente (la negoziazione per il rinnovo è in corso da tempo, ma non conclusa), ha dato anche  attuazione alla “milestone”  del Piano Nazionale  di Ripresa e Resilienza (PNRR), normato dal  D.L. 80/2021, convertito in Legge 113/2021, e D.L. 36/2022, convertito in Legge 79/2022, nonché dal successivo D.L. 19/2024, convertito in Legge 56/2024 e ha avviato  un percorso di riforma del lavoro pubblico che prevede  la revisione degli ordinamenti professionali  e delle carriere,  al fine di poter disporre di professionalità più moderne e conformi alle nuove esigenze delle pubbliche amministrazioni.
A tal riguardo, sono state previste  specifiche competenze per dipendenti da collocare in una posizione più alta denominata “Area delle elevate professionalità”, che avvicina alcuni funzionari alla dirigenza, attraverso incarichi di considerevole autonomia decisionale e responsabilità, prevalentemente individuati dalle amministrazioni, mediante la contrattazione integrativa, in base alle proprie esigenze organizzative. Questi incarichi vengono conferiti per un periodo non inferiore ad un  anno e non superiore a tre anni, rinnovabili, e per l’espletamento di tale funzione viene corrisposta una retribuzione di posizione, alla quale si aggiunge quella di risultato, correlata al livello di valutazione conseguito.
Questo processo di attribuzione degli incarichi ha avuto inizio nel corso dell’anno 2023 e, al momento di elaborazione del presente scritto, in alcune  amministrazioni è ancora in fase di definizione.
Con l’aggiunta di quest’area più elevata – voluta per consentire sviluppi di carriera al personale interno maggiormente qualificato, ma anche per ricercare all’esterno  professionalità specialistiche – il nuovo sistema di classificazione del personale, introdotto dal CCNL 2019-2021, è articolato nelle seguenti  quattro aree, cui corrispondono differenti livelli di conoscenze, abilità e competenze professionali:
Area degli  Operatori   ( ex  Prima area)
Area degli Assistenti  (ex Seconda area)
Area dei Funzionari  (ex Terza area )
Area  delle Elevate Professionalità  (area di nuova istituzione)
Il personale in servizio alla data del 1° novembre 2022 è stato inquadrato, da tale giorno e con effetto automatico, nel nuovo sistema corrispondente di classificazione delle  Aree, ad eccezione dell’Area delle Elevate professionalità, cui si accede mediante procedura concorsuale.
Per ciascuna area sono determinati  i livelli omogenei di competenze, conoscenze e capacità occorrenti all’espletamento di ampie e diversificate attività lavorative.

5. Le famiglie professionali

Questo contratto, certamente tra i più significativi, ha anche  creato  le “Famiglie Professionali”, ovvero ambiti professionali omogenei caratterizzati da competenze similari o da una base professionale di conoscenze comuni. Le singole Famiglie  vengono individuate attraverso la contrattazione integrativa e in ciascuna di essa sono fissate le competenze professionali occorrenti e, qualora richiesti, i titoli di studio, le abilitazioni, le iscrizioni ad albi professionali, nonché le esperienze lavorative  o professionali.
Alle famiglie professionali sono stati aggiunti altri livelli di declinazione riguardanti i “profili di ruolo” che possono essere richiesti per un’organizzazione più analitica delle attività da porre in essere, e una maggiore specificità dei fabbisogni, anche al fine di procedure concorsuali finalizzate all’acquisizione di figure particolari.
Le maggiori competenze professionali che il dipendente acquisisce nello svolgimento delle funzioni proprie dell’area e della famiglia professionale vengono riconosciute al lavoratore attraverso uno o più “differenziali stipendiali” di pari importo, da intendersi come passaggi orizzontali e incrementi stabili dello stipendio: il numero massimo di differenziali attribuibili per tutto il periodo in cui il dipendente permanga nella stessa area è rigidamente prefissato.
I differenziali stipendiali hanno sostituito le posizioni economiche e le fasce economiche, introducendo un nuovo sistema di progressione economica orizzontale che dà rilevanza alle esperienze maturate e alle competenze culturali possedute, concedendo anche la possibilità di progressione ai lavoratori che erano, con il vecchio ordinamento, collocati nelle fasce e posizioni economiche apicali di ciascuna area senza poter andare oltre.
Il nuovo sistema di classificazione ha anche previsto che ai dipendenti dell’Area dei Funzionari possano essere conferiti incarichi a termine di natura organizzativa o professionale che comportino lo svolgimento di compiti di maggiore responsabilità o professionalità: in alcuni casi può anche risultare necessaria  l’iscrizione ad albi professionali.
Siffatti incarichi sono conferiti dai dirigenti con atto scritto e motivato per un periodo non superiore a tre anni –revocabili qualora ricorrano alcune condizioni negative –  e remunerati mediante una specifica indennità di posizione organizzativa.

6. Progressione tra le aree mediante procedura comparativa

A seguito della novellazione apportata all’art. 52 del D.Lgs. 165/2001, con l’introduzione del comma 1-bis (disposta dal D.L. 80/2021, convertito in Legge 113/2021), è stato possibile, in sede di negoziazione, prevedere, ai sensi dell’art. 17 del CCNL 2019-2021, la progressione verticale tra le nuove aree innanzi riportate; pertanto, fatta salva una riserva di almeno il 50% delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni tra un’area e quella immediatamente superiore avvengono tramite procedura comparativa,  basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre  anni di servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali, ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti.
A quanto innanzi detto si aggiunge che il legislatore,  con la nuova formulazione dell’art. 52 e, successivamente, le parti negoziali con l’art. 18 CCNL  2019-2021, hanno voluto premiare l’esperienza e la professionalità maturate dai dipendenti ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza, consentendo, in fase di prima applicazione e comunque fino al 31 dicembre 2024 (questa scadenza certamente andrà oltre, perché è già in discussione nella proposta di rinnovo del contratto Funzioni Centrali per il 2022-2024 una proroga al 30 giugno 2025), il passaggio all’area superiore anche senza titolo di studio, ma comunque in possesso di specifici requisiti indicati nella tabella 3 allegata al contratto.
Con questo impianto normativo si è voluto interrompere un  lungo periodo di  blocco  dei percorsi di carriera dei dipendenti che sono rimasti nelle stesse posizioni giuridiche, con esigui incrementi retributivi e scarsa interiorizzazione verso l’amministrazione di appartenenza.
L’attenzione del legislatore è finalizzata a valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, utilizzando percorsi di crescita che non devono eludere la severità presente in ogni procedura concorsuale di avanzamento di carriera, ma che, richiedendo una serie di requisiti, in alcuni casi anche superiori a quelli previsti per l’accesso dall’esterno, consentono di reperire al proprio interno elementi in possesso di elevate competenze e  solide  esperienze lavorative.
La legislazione precedente consentiva il passaggio tra le aree solo attraverso il concorso pubblico – anche se con una riserva dei posti per il personale interno  in possesso dei titoli richiesti per l’accesso dall’esterno – invece, le innovazioni di cui si è detto hanno introdotto una procedura comparativa fondata su specifici parametri minuziosamente fissati (valutazione conseguita negli ultimi tre anni, assenza di provvedimenti disciplinari, ecc.).
Lo stesso Ministero per la Pubblica Amministrazione, con proprio parere del 6 ottobre 2021, ha voluto far rilevare che la “procedura comparativa in luogo  di quella concorsuale è idonea e parimenti efficace nell’assicurare che la progressione di area e/o categoria o qualifica avvenga a beneficio  dei più capaci e meritevoli”. Per approfondimenti sul lavoro pubblico, consigliamo il volume “Il lavoro pubblico”.

7. Programmazione fabbisogni personale

In conclusione, questo nuovo percorso consente alle amministrazioni, attraverso la contrattazione, di programmare i propri fabbisogni professionali e di attivare le procedure comparative per le posizioni da coprire, fissando in autonomia i titoli richiesti (ad esempio: lauree, master, specializzazioni, dottorato di ricerca, ecc.), che sono stati considerati maggiormente utili e potrebbero non essere previsti per i concorsi dall’esterno.
Sempre riguardo alla necessità di pianificare il personale va detto, altresì, che, in linea con quanto disposto dagli articoli 6 e 6-bis, del D.Lgs 165/2001 (novellato, con la legge 79/2022), al fine di ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, le amministrazioni pubbliche devono adottare il “Piano triennale dei fabbisogni del personale”, in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance.
Occorre anche tenere presente il Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione sulle competenze trasversali del personale di qualifica non dirigenziale, adottato il 28 giugno 2023, ove è riportato il modello di riferimento “framework”delle competenze trasversali, che ne costituisce parte integrante e valuta la connessione  esistente tra fabbisogni e competenze.
Sempre per una completa ed efficiente programmazione delle risorse umane occorrenti, bisogna, infine, destinare attenzione anche alle “Linee di indirizzo per l’individuazione dei nuovi fabbisogni professionali da parte delle Pubbliche Amministrazioni”, pubblicate nella G.U. del 14 settembre 2022 e adottate dal Ministro per la Pubblica Amministrazione di concerto con il Ministro  dell’Economia e delle Finanze.
Per ogni utilità operativa e per una sintesi di quanto contenuto nel presente lavoro, si riporta, qui di seguito, un prospetto riepilogativo  di agevole lettura:
–Con il Regio Decreto 23 ottobre 1853 i titoli e i gradi del personale dell’Amministrazione Centrale dello Stato Piemontese erano così fissati: Segretario Generale; Direttore Generale; Direttore Capo di Divisione; Capo di Sezione; Segretario di I classe; Segretario di II classe; Applicati di I classe; Applicato di II classe; Applicato di III classe; Applicato di IV classe.
–Con il Regio Decreto 22 novembre 1908, n. 693 – Primo Testo Unico delle leggi sullo stato degli impiegati civili – il personale si distingueva in tre categorie:  amministrativi, di ragioneria e d’ordine.
–Con Regio Decreto 11 novembre 1923, n. 2395, riguardante l’ordinamento gerarchico delle amministrazioni statali, il personale venne distinto in tre gruppi (A – B -C )e classificato in tredici gradi.
-Con il T.U. (D.P.R. 10 gennaio 1957, n.3) le carriere degli impiegati civili dello Stato, amministrativi e tecnici, furono distinte in carriere direttive; carriere di concetto; carriere esecutive; carriere del personale ausiliario.
-Con la Legge 11 luglio 1980, n. 312,  gli impiegati civili delle amministrazioni dello Stato vennero classificati in otto qualifiche funzionali e successivamente, a seguito dell’emanazione della Legge 24 marzo 1986, n. 78, venne istituita la nona qualifica funzionale.
-Con il C.C.N.L. del Comparto Ministeriali 1998-2001, biennio e economico1998-1999 (sottoscritto il 16 febbraio 1999) le nove qualifiche funzionali furono  sostituite dalle seguenti tre Aree:
-AREA  A   comprendeva i livelli dal I al III ;
-AREA  B   comprendeva i livelli dal IV al VI ;
-AREA C comprendeva i livelli dal VII al IX ed il personale del ruolo ad esaurimento. 
–Con il C.C.N.L. relativo al personale del Comparto Ministeri per il quadriennio normativo 2006-2009 e il biennio economico 2006-2007 (sottoscritto il 14 settembre 2007) furono sostituite le aree A, B, C e introdotta la seguente nuova classificazione:
-Prima Area che comprendeva le ex posizioni A1, A1S;
-Seconda Area che comprendeva le ex posizioni B1, B2, B3 e B3S;
-Terza Area che comprendeva le ex posizioni C1, C1S, C2, C3 e C3S.
Le tre nuove aree prevedevano al loro interno:  per l’Area Prima  tre fasce retributive da F1 a F3; per l’Area Seconda sei fasce  da F1 a F6; per l’Area Terza  sette fasce da F1 a F7.
–Con il CCNL del  comparto Funzioni Centrali per il triennio 2019-2021 (sottoscritto il 9 maggio 2022) è stato  introdotto un nuovo  sistema unico di classificazione del personale dei Ministeri, delle Agenzie Fiscali e degli Enti Pubblici non Economici, ecc.e create le seguenti  quattro aree:
Area degli  Operatori   ( ex  Prima area)
Area degli Assistenti  (ex Seconda area)
Area dei Funzionari  (ex Terza area )
Area delle Elevate Professionalità (di nuova istituzione)

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