Colpo di scure sulle stabilizzazioni LSU e LPU nel pubblico impiego locale – fine di un’epoca o nuova disciplina ?

Il combinato disposto degli artt.1, commi 558, 562 e 1156, lett. f), della L. n.296/2006 (finanziaria 2007) e 3, comma 90, della L. n.244/2007 (finanziaria 2008), tutt’ora in vigore, disciplinano la facoltà, per gli enti locali, di procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico e previa programmazione del fabbisogno, alla stabilizzazione di personale LSU assunto mediante procedure selettive previste da norme di legge. Le stabilizzazioni, ancorchè riferite a lavoratori socialmente utili o impiegati in progetti di pubblica utilità, sono ritenute, sia dalla sezione Autonomie della Corte dei Conti che dal Dipartimento della Funzione Pubblica, non solo nuove assunzioni, ma espressione di una mera facoltà delle Amministrazioni che, pertanto, soggiacciono ai limiti prescritti dalla normativa vigente in tema di assunzioni a tempo indeterminato.

Orbene, per i Comuni non tenuti al rispetto del patto di stabilità interno (con numero di abitanti inferiore a 5.000), la normativa operante è rappresentata dall’art.1, comma 562, della L. n.296/2006 (finanziaria 2007), così come successivamente modificato dall’art.3, comma 121, della L. n.244/2007 (finanziaria 2008) e dall’art.76 D.L. n.112/2008, convertito con modifiche con L. n.133/2008 (manovra d’estate).

Si precisa, a tal proposito, pertanto, che l’originaria disciplina, dettata dall’art.1, comma 562, della finanziaria per il 2007 in tema di spese per il personale per gli enti non soggetti al patto di stabilità, che disponeva il divieto di superare la spesa per il personale sostenuta nel 2004 e di assumere a tempo indeterminato oltre il numero delle cessazioni di dipendenti avvenute l’anno precedente, è stata successivamente modificata con l’entrata in vigore dell’art.3, comma 121, della L. n.244/2007. Il legislatore, con tale nuova normativa, nel confermare le originarie disposizioni del succitato comma 562, e quindi la vigenza dei divieti dallo stesso disposti, ha introdotto, tuttavia, per i Comuni la possibilità di derogarvi a condizione che siano rispettati i parametri tassativamente indicati dal medesimo art.3, comma 121, L. n.244/2007, di seguito riportati:

– il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non deve essere superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell’accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario, ridotto del 15 per cento;

– il rapporto medio dipendenti in servizio e popolazione residente non deve essere superiore a quello determinato per gli enti in condizione di dissesto, ridotto del 20 per cento.

Tale possibilità di deroga è, ad oggi, tutt’ora vigente, sebbene per i soli c.d. "micro-enti", ovvero per i Comuni con un numero di dipendenti a tempo pieno non superiore a dieci unità. Infatti, l’entrata in vigore della manovra d’estate (D.L. n.112/2008, convertito con modifiche con L. n.133/2008), pur avendo sospeso in via generale (art.76, comma 2) l’operatività di tale disposizione, in attesa dell’adozione dell’emanando DPCM di definizione dei parametri e dei criteri di virtuosità degli enti locali, con correlati obiettivi differenziati di risparmio, tenuto conto delle dimensioni demografiche degli stessi, ha esplicitamente fatti salvi, medio tempore, i piccolissimi Comuni come sopra individuati.

Al contrario, la disciplina delle stabilizzazioni per gli enti soggetti al patto di stabilità risiede nei presupposti dell’art. 76 della surrichiamata legge 133/08 che, all’uopo, stabilisce,  in primis, che l’ente abbia rispettato il patto di stabilità e crescita nell’esercizio 2007 e, in secundis, che il fabbisogno del personale sia strutturato in un quadro di riduzione della spesa complessiva.

 

 

La vicenda dell’impiego dei LSU e LPU nasce con il D. L.vo 1 dicembre 1997 n. 468 che era finalizzato all’inserimento e/o rientro nell’occupazione di soggetti o in attesa di lavoro o in regime di mobilità o di cassa integrazione.

Le Amministrazioni locali, in applicazione dell’art. 3 del surrichiamato decreto, potevano apprestare progetti di impiego dei soggetti in possesso dei requisiti ivi prescritti e sottoporli alla approvazione delle Commissioni Regionali per l’impiego competenti.

Sulla base del progetto approvato, l’assegnazione dei lavoratori alle attività progettate non poteva aver luogo che con la procedura prescritta dall’art. 4 del precitato decreto, il quale stabiliva che l’assegnazione aveva luogo da parte dell’ufficio di Collocamento, che avviava i soggetti inseriti nelle diverse liste tenute, avendo cura di rispettare la corrispondenza tra la qualifica di appartenenza e le professionalità richieste e del principio delle pari opportunità.

Ne deriva che la stabilizzazione dei LSU impiegati dagli enti locali non può aver luogo che per le categorie di inquadramento "A" e "B", di cui al N.O.P. del CCNL 31.03.1999, per le quali l’Ente abbia la disponibilità di posti vacanti in dotazione organica e che sono le uniche con le quali gli stessi enti potevano ed hanno a suo tempo costruito i progetti di lavori socialmente utili o di pubblica utilità   sottoposti al vaglio della competente CRI e, conseguentemente, impiegato i lavoratori nel numero, categorie e profili ivi contemplati, avviati dagli ex Uffici di Collocamento con le modalità di cui all’art.16 della L. n.56/1987.

Diversamente opinando, qualora si dovesse ritenere possibile procedere alla stabilizzazione per posti vacanti di categoria superiore, a fronte di un avviamento di soggetto con categoria e profilo diverso da quello per il quale si applica il sistema di reclutamento ex legge 56/87, si finirebbe per violare il principio sancito dall’art.97 della Carta Costituzionale, in virtù del quale agli impieghi nella pubblica amministrazione si accede, salvo i casi stabiliti dalla legge, mediante pubblico concorso. Né si potrebbe sostenere che con l’espletamento della procedura selettiva sarebbe superato il rilievo di illegittimità appena accennato, atteso che la stabilizzazione di un soggetto in posto di categoria e profilo superiore ( "C") si tradurrebbe in un concorso con riserva agli interni consentito dall’ordinamento solo per soggetti incardinati nell’ente con contratti di lavoro a tempo determinato, status che non è oltremodo attribuibile al soggetto impiegato in progetti di LSU o LPU che non riveste la qualità di dipendente.

 

 

Con riferimento a tale aspetto, si precisa che, allo scopo di avviare le procedure di stabilizzazione in oggetto, sulla scorta della surrichiamata normativa vigente in materia, l’Ente è tenuto preliminarmente a regolamentare e definire il piano delle stabilizzazioni.

 Contestualmente alla definizione del suddetto fabbisogno, al fine di accelerare i tempi per i motivi infra illustrati, dovrebbero, altresì, stabilirsi, previa informativa alle O.O.S.S. di Categoria e alle RSU, le modalità (ad es. selezione per titoli e/o per esami) e i criteri di selezione da utilizzare, sempre che l’Amministrazione opti per l’autonomo espletamento delle procedure selettive in oggetto, anziché avvalersi, in via alternativa, dell’istituto dell’avviamento al lavoro tramite i competenti centri per l’impiego. In quest’ultimo caso, sarà il Centro per  l’impiego territorialmente competente ad avviare  al lavoro, per gli originari profili professionali indicati dall’Ente nei progetti a suo tempo approvati, i soggetti aventi titolo, nell’ordine di graduatoria a suo tempo occupato dai soggetti richiesti per categoria e profilo di impiego ( ex qualifica funzionale).

Oltre al presupposto dianzi citato e, naturalmente, alla verifica del rispetto delle norme in materia di assunzioni, un ulteriore limite è individuabile nella necessità che il programma triennale del fabbisogno assicuri il rispetto del principio di carattere generale, sancito dalla Corte Costituzionale (tra le molte, sentenze n.205/2006, n. 34 del 2004, n.205/2004,n. 194 del 2002 e n. 1 del 1999), di garantire, nell’espletamento delle procedure concorsuali finalizzate all’assunzione a tempo indeterminato di nuove unità lavorative, l’adeguato accesso dall’esterno, al cui ambito di operatività non si sottraggono le procedure di stabilizzazione.

A tal proposito si può ritenere che, al fine di ottemperare a quanto richiesto dal succitato principio, è sufficiente che in sede di programmazione del fabbisogno del personale, accanto alla copertura di un numero determinato di posti mediante espletamento delle procedure di stabilizzazione riservate ai LSU, da effettuarsi nel corso della prima parte dell’anno 2009, si preveda la copertura a tempo indeterminato, negli anni successivi (2010 e 2011), di un eguale numero di posti mediante espletamento di procedure concorsuali esterne.

 

 

In tema di stabilizzazioni, il quadro normativo vigente rischia di essere soggetto ad un radicale mutamento una volta esaurito l’esame al Senato del disegno di legge A.S. n. 1167, in esame al Senato e già approvato dalla Camera (Delega al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico, di controversie di lavoro e di ammortizzatori sociali) che, per l’appunto, reca all’art.7 proprio precise ed innovative disposizioni in materia.

A tal proposito, è estremamente interessante analizzare il contenuto e la tecnica normativa che il legislatore ha inteso impiegare al fine di regolare l’istituto di che trattasi  con la nuova  emanando disciplina.

Il primo comma dell’art.7 del succitato disegno di legge dispone l’abrogazione, a far data dal 1° luglio 2009, delle disposizioni dettate dalle leggi finanziarie 2007 e 2008 in materia di stabilizzazioni, con ciò stesso prevedendo, con una formulazione di non facile interpretazione, la salvezza in ogni caso delle procedure di stabilizzazione in corso, per le quali si sia proceduto all’espletamento delle relative prove selettive alla data di entrata in vigore della legge, procedure che devono in ogni caso concludersi entro il 30 giugno 2009.

Discenderebbe da qui, al fine di evitare di incorrere in qualsivoglia preclusione di sorta, in attesa che la norma entri in vigore, l’esigenza di avviare, senza alcun indugio, laddove le Amministrazioni lo ritenessero, le procedure di stabilizzazione non ancora avviate o di apprestarsi a concludere quelle in atto, previa approvazione della programmazione del fabbisogno del personale  del triennio 2009/2011, comprensiva del piano delle stabilizzazioni, che tenga conto di quanto già esposto nella precedente trattazione. 

Senonchè, dalla dizione letterale del comma 1 del summenzionato art. 7 sembrerebbe chiuso il capitolo stabilizzazioni LSU ed LPU. Invece, da una attenta lettura della disposizione in esame e, precisamente, del successivo comma 5, si ricava un quadro diverso.

Tale disposizione normativa stabilisce che gli enti locali, nel corso del triennio 2009-2011, nel rispetto dei vincoli finanziari previsti in materia di assunzioni, possono assumere, limitatamente alle qualifiche di cui all’articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, e successive modificazioni (Categoria A e B), il personale in possesso dei requisiti di anzianità previsti dal comma 3 del medesimo articolo (impiego da almeno tre anni, anche non continuativi), maturati nelle medesime qualifiche e nella stessa amministrazione. Gli enti locali predispongono, a tal fine, apposite graduatorie, previa prova di idoneità, ove non già svolta all’atto dell’assunzione. Tali graduatorie hanno efficacia non oltre il 31 dicembre 2011.

In effetti, da una prima lettura di tale disposizione, atteso che in essa non si fa  menzione della categoria dei LSU, potrebbe ritenersi esaurita la disciplina delle stabilizzazioni riferibili alla predetta categoria di soggetti. Ma, le conclusioni possono essere diverse se la norma de quo viene letta in un contesto logico – sistematico che la vede inserita in un articolato intitolato  “Disposizioni in materia di stabilizzazioni”, il che autorizza l’interprete a ritenere che con il comma 5 si voglia proprio consentire alle amministrazioni locali, anche successivamente all’abrogazione delle norme delle finanziarie 2007 e 2008 in materia di stabilizzazioni, di programmare l’espletamento di tali procedure per i LSU, mediante predisposizione di apposite graduatorie, previo esperimento di prova di idoneità.

Milita a sostegno di tale interpretazione il fatto che tale comma sia previsto immediatamente dopo le disposizioni dei commi 3 e 4 relative al riconoscimento della possibilità per le amministrazioni locali di riservare un numero di posti, non superiore al 40% dei posti messi a concorso, al personale non dirigenziale assunto con contratto a tempo determinato, in possesso dei requisiti richiesti per la stabilizzazione dalla normativa attualmente in vigore, e di bandire concorsi pubblici, per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con apposito punteggio, l’esperienza professionale maturata dal personale assunto con contratti di collaborazione coordinata e continuativa.

Diversamente opinando, rimarrebbe fuori dall’ambito di operatività di tali disposizioni proprio la stabilizzazione dei LSU, la cui disciplina potrebbe, invece, rientrare a pieno titolo proprio nell’ambito di operatività del comma 5 del medesimo articolo 7, in considerazione anche del fatto che i LSU, nella generalità dei casi, furono avviati al lavoro, in passato, tramite ufficio di collocamento, con le modalità di cui all’art.16 L. n.56/1987, per le Categorie A e B per le quali non è richiesto il titolo di studio superiore a quello della scuola dell’obbligo.

E’ evidente, tuttavia, che laddove dovesse azionarsi l’istituto di cui al comma 5 dell’art.7 così come appena delineato, l’Amministrazione non potrebbe far altro che rivolgersi al competente centro per l’impiego chiedendo l’avviamento di lavoratori aventi titolo per un numero pari al doppio del numero dei posti da coprire, procedendo quindi all’esperimento, secondo le modalità previste dalla L. n.56/1987, di prova di idoneità tra gli stessi.

 

 

In considerazione del quadro evolutivo sopra descritto, al fine di poter attuare le procedure di stabilizzazione dei LSU, impiegati presso l’Ente, l’Amministrazione, laddove ne abbia l’intenzione, deve, in tempi brevissimi, dare avvio alle stesse secondo le modalità su precisate (Quadro normativo vigente), tenendo conto del fatto che è in itinere l’adozione di una legge (disegno di legge AS 1167), recante all’art.7 Disposizioni in materia di stabilizzazioni, alla luce della quale, secondo la formulazione del testo attualmente in discussione al Senato e già approvato dalla Camera , risulterebbero abrogate, a far data dal 1.07.2009, le vigenti disposizioni delle leggi finanziarie 2007 e 2008 in materia di stabilizzazione, fatte salve in ogni caso le procedure di stabilizzazione in corso, per le quali si sia proceduto all’espletamento delle relative prove selettive alla data di entrata in vigore della medesima legge, procedure da concludersi,  comunque, entro il 30 giugno 2009.

In ogni caso, laddove l’Amministrazione non dia avvio nei tempi suindicati alle procedure di stabilizzazione in oggetto, è da tenere presente che potrebbe residuare spazio per l’applicabilità della disciplina dettata dal comma 5 dell’art.7 del succitato disegno di legge, sempre che l’interpretazione sopra riferita di tale norma dovesse risultare confermata.

 

 

Avv. Pasquale Russo

Segretario Generale Comune di Formia (LT)

Avv. Maria Ilaria Bruno

Segretaria Comunale di Sgurgola (FR)