La Comunicazione di Avvio del Procedimento: trasparenza e partecipazione

La Legge 241 del 7 agosto 1990, intitolata “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”, ha introdotto principi fondamentali per la trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione in Italia. Per approfondimenti si consigliano i volumi: Le principali novità del Codice dei contratti pubblici e Nuovo codice dei contratti pubblici per operatori economici

1. Introduzione alla legge 241/1990 e al procedimento amministrativo

 L’articolo 1, in particolare, statuisce che “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”[1]. La legge 241/1990 regola i procedimenti amministrativi, stabilendo, tra l’altro, che le amministrazioni devono operare con chiarezza, tempestività e motivazione, garantendo il diritto dei cittadini di essere informati sui processi decisionali. La legge prevede che ogni amministrazione debba rispettare i termini previsti per le sue decisioni e che i cittadini possano partecipare ai procedimenti amministrativi e accedere agli atti pubblici[2]. Tra le sue innovazioni, la legge ha istituito l’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo[3], anche per migliorare la trasparenza e l’accountability. La legge 241/1990 ha quindi contribuito a rendere più democratico e aperto il funzionamento della pubblica amministrazione, favorendo una maggiore partecipazione dei cittadini.
Una delle disposizioni più rilevanti di questa legge è l’articolo 7, che regola la comunicazione di avvio del procedimento.
La comunicazione di avvio del procedimento è una delle garanzie procedimentali offerte dalla legge per assicurare che i soggetti interessati possano essere informati e possano esercitare i propri diritti di difesa e di partecipazione. Essa ha lo scopo di informare preventivamente i destinatari del procedimento amministrativo circa l’inizio dell’istruttoria[4] e l’oggetto della stessa. Tale comunicazione è cruciale per garantire la trasparenza del processo decisionale delle amministrazioni pubbliche, affinché il cittadino possa intervenire e far valere le proprie ragioni.
In questo articolo, si esamineranno gli aspetti principali della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, con particolare riferimento agli obblighi previsti dall’art. 7 della Legge 241/1990, alla sua importanza e alle implicazioni pratiche per la pubblica amministrazione e per i cittadini. Per approfondimenti si consigliano i volumi: Le principali novità del Codice dei contratti pubblici e Nuovo codice dei contratti pubblici per operatori economici

2. La comunicazione di avvio del procedimento: obblighi e modalità

L’articolo 7 della Legge 241/1990 stabilisce l’obbligo per l’amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento ai soggetti che, in base alla natura dell’atto, potrebbero essere coinvolti o subire un danno dall’esito dello stesso. Questa comunicazione, infatti, è volta a garantire la trasparenza del procedimento e la partecipazione attiva dei cittadini o delle imprese a qualsiasi decisione che potrebbe riguardarli.
La legge de quo prevede che la comunicazione di avvio debba avvenire senza indugi e debba contenere informazioni precise circa l’oggetto del procedimento, i termini entro i quali gli interessati possono presentare osservazioni e l’eventuale disponibilità di documentazione utile. La comunicazione, inoltre, deve essere fatta nei confronti di tutti coloro che risultano essere interessati, ossia che possano subire un pregiudizio in seguito all’esito del procedimento. In generale, come disposto dall’articolo 8 della Legge 241/1990, l’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale.
Sempre l’articolo 8, inoltre, prevede il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento, di seguito elencato:
a) l’amministrazione competente;
b) l’oggetto del procedimento promosso;
c) l’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona responsabile del procedimento;
c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione;
c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza;
d) le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all’articolo 64-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o con altre modalità telematiche, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all’articolo 41 dello stesso decreto legislativo n. 82 del 2005 ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge;
d-bis) l’ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d).
Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui sopra mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima.
L’articolo 10 della Legge 241/1990 prevede, nel rispetto al diritto di partecipazione al procedimento, che i soggetti c.d. interessati al procedimento[5] possono prendere visione degli atti del procedimento[6] e presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
La mancata comunicazione di avvio o la sua inadeguatezza può determinare l’illegittimità del procedimento stesso, e, conseguentemente, la sua annullabilità[7], tranne qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato[8]. Infatti, la comunicazione di avvio è una garanzia fondamentale per il diritto di difesa, che permette agli interessati di conoscere il procedimento in corso e di interloquire con l’amministrazione, richiedendo eventuali chiarimenti o modifiche.

3. L’importanza della comunicazione di avvio per la partecipazione e la trasparenza

La comunicazione di avvio del procedimento ha una valenza fondamentale nell’ambito della partecipazione e della trasparenza della pubblica amministrazione. Essa permette ai cittadini e alle imprese di essere adeguatamente informati riguardo a un procedimento che potrebbe influire sui loro diritti o interessi. Infatti, la Legge 241/1990 ha come uno dei suoi obiettivi primari quello di garantire che le amministrazioni pubbliche non agiscano in modo arbitrario o segreto, ma che siano costantemente aperte al controllo e alla partecipazione da parte dei cittadini.
L’importanza della comunicazione di avvio risiede nel fatto che essa consente ai soggetti coinvolti di partecipare attivamente al procedimento, presentando osservazioni, documenti, o facendo opposizione all’atto che si sta per adottare. Questo principio è particolarmente rilevante in una società democratica, dove l’amministrazione deve rispondere alle esigenze dei cittadini e tenere conto delle diverse posizioni in gioco. La comunicazione di avvio non è solo una formalità, ma rappresenta un’opportunità di dialogo tra amministrazione e cittadini, un canale attraverso il quale le pubbliche amministrazioni possono raccogliere informazioni e feedback utili per prendere decisioni più consapevoli e giuste.
La trasparenza, garantita dalla legge, permette anche di ridurre i conflitti e le problematiche legate alla discrezionalità amministrativa. Se un procedimento amministrativo viene avviato senza una corretta comunicazione o senza rispettare i diritti di partecipazione, può sorgere una legittima preoccupazione tra i cittadini riguardo a decisioni che potrebbero essere percepite come ingiuste o arbitrarie. La comunicazione di avvio, quindi, diventa uno strumento di fiducia nei confronti delle istituzioni pubbliche, rafforzando la legittimità del procedimento amministrativo.

4. Conclusione: le implicazioni pratiche della comunicazione di avvio del procedimento

La comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della Legge 241/1990 è un elemento fondamentale per la corretta gestione dei procedimenti amministrativi, poiché garantisce la trasparenza, la partecipazione e il rispetto dei diritti dei cittadini. Come detto, essa consente agli interessati di essere tempestivamente informati e di interagire con l’amministrazione, presentando eventuali osservazioni, integrazioni o chiedendo chiarimenti. In questo modo, si riduce il rischio di errori e di contestazioni future legate alla gestione del procedimento.
Per le pubbliche amministrazioni, la comunicazione di avvio non è solo un obbligo formale, ma un’opportunità per garantire un processo decisionale più trasparente e partecipato. Tuttavia, l’adempimento corretto di tale obbligo richiede attenzione e cura nella gestione della documentazione e delle tempistiche, al fine di evitare vizi che potrebbero compromettere la legittimità dell’atto finale.
Nel contesto di un’era in cui la fiducia nei confronti delle istituzioni pubbliche è fondamentale per il buon funzionamento della democrazia, la comunicazione di avvio del procedimento rappresenta uno degli strumenti più potenti per assicurare che il procedimento amministrativo sia giusto, trasparente e accessibile a tutti. La Legge 241/1990 e in particolare l’articolo 7, rimangono dunque una delle pietre angolari della modernizzazione dell’amministrazione pubblica, che deve sapersi confrontare e dialogare con i cittadini per operare in modo efficace e legittimo.

Note

[1] Pellegrino A., I principi dell’attività amministrativa, www.diritto.it, 2022.
[2] Pellegrino A., La partecipazione al procedimento amministrativo, www.diritto.it, 2022.
[3] Pellegrino A., La motivazione del provvedimento amministrativo -scheda di diritto, www.diritto.it, 2022.
[4] Pellegrino A., Le fasi del procedimento amministrativo, www.diritto.it, 2022.
[5] I soggetti di cui all’articolo 7 della L. 241/1990 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 della L. 241/1990.
[6] Salvo quanto previsto dall’articolo 24, rubricato “Esclusione dal diritto di accesso”, quindi in tema di accesso c.d. documentale.
[7] Art. 21-octies della L. 241/1990.
[8] La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis.