Concessionari di autostrade a pedaggio: la situazione argentina.

1. Il quadro normativo in generale e la legge n? 17.520

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L?ordinamento giuridico argentino inquadra le questioni attinenti alla concessione dei servizi autostradali nella sfera del diritto amministrativo, includendo i relativi contratti nell?ambito delle concessioni pubbliche.

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Infatti, in forza del decreto legge n? 505 del 1958 le opere stradali e le vie sono di propriet? dello Stato e, segnatamente, formano parte del cd. dominio pubblico terrestre, di cui lo Stato pu? disporre per legge e la cui giurisdizione ? affidata alla magistratura amministrativa.

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Sul punto, la fonte normativa primaria ? rappresentata dalla cd. ?Ley de obras p?blicas? o ?Ley de peaje?, legge n? 17.520 del 7.11.1967 e successive modifiche, ispirata alla creazione di un meccanismo economico finanziario in grado di incentivare l?iniziativa privata e di creare migliori condizioni di reddittivit? nel settore delle opere pubbliche, caratterizzato da una generale mancanza di infrastrutture.

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A norma dell?articolo 1 della legge citata, il potere esecutivo ha facolt? di conferire per decreto la concessione di opere pubbliche a tempo determinato, per la loro costruzione, conservazione o utilizzazione attraverso l?imposizione di pedaggi o tariffe conformi alle norme di legge. Beneficiari della concessione possono essere tanto societ? private, miste o enti pubblici[1].

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La concessione potr? avvenire:

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(i)????????????????? a titolo gratuito;

(ii)??????????????? a titolo oneroso, mediante imposizione al concessionario di una determinata contribuzione in denaro, o mediante partecipazione ai benefici in favore dello Stato;

(iii)?????????????? sovvenzionata dallo Stato, con una sovvenzione iniziale durante il periodo di costruzione, o con sovvenzioni durante il periodo di sfruttamento, reintegrabili o meno a favore dello Stato[2].

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Nella scelta fra le suddette alternative, si dovr? considerare che il livello medio delle tariffe non potr? eccedere il valore economico medio del servizio offerto, nonch? la redditivit? dell?opera stessa, tenendo in conto il traffico presunto, l?ammortamento dei costi, gli interessi e le spese di conservazione e sfruttamento. Infine, in caso di concessioni gratuite o sovvenzionate, andranno precisate le obbligazioni di reinvestimento, nel caso in cui le entrate risultino essere superiori a quanto previsto[3].

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Il procedimento di concessione potr? realizzarsi per licitazione pubblica, per contrattazione diretta con enti pubblici o societ? a capitale statale, per contrattazione con societ? private o miste. ? altres? in facolt? del potere esecutivo la previsione di sgravi o esenzioni fiscali all?imposta sul reddito a favore dell?ente concessionario[4].

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Ad ogni modo, il contratto di concessione dovr? definire:

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????????? l?oggetto della concessione

????????? le modalit? di realizzazione

????????? la durata del termine

????????? le basi tariffarie

????????? i procedimenti da seguire per la fissazione e l?aggiornamento dei regimi tariffari

????????? le facolt? di rappresentanza

????????? le modalit? di finanziamento, ove necessarie

????????? le garanzie fornite allo Stato

????????? i limiti degli sgravi fiscali, ove previsti

????????? il procedimento di controllo contabile

????????? le reciproche obbligazioni al termine del contratto

????????? le cause ed i parametri valutativi per il caso di scioglimento del contratto[5].

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Infine, la legge attribuisce la qualifica di utilit? pubblica e sottopone ad espropriabilit? tutti i beni, mobili e immobili, che si rendano necessari per la realizzazione delle opere oggetto della normativa in questione[6].

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2. L?evoluzione normativa

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Nell?ambito di una pi? ampia riforma di Stato, la legge n? 23.696 del 23.8.1989 apport? significative modifiche alla vecchia legge n? 17.520, stabilendo la possibilit? di concessioni anche per opere pubbliche gi? realizzate dallo Stato, per permetterne la loro conservazione o il loro miglioramento.

Le maglie della normativa pertanto si allargarono, da un lato con l?inclusione di opere pubbliche gi? esistenti e, dall?altro, con l?aggiunta ai tre casi classici (costruzione, conservazione o sfruttamento) delle ipotesi di amministrazione, riparazione, ampliamento e mantenimento delle opere stesse[7].

Non da ultimo, venne previsto che ?l?eventuale redditivit? non ecceda una ragionevole rapporto fra gli investimenti effettivamente realizzati dal concessionario e l?utilit? netta ottenuta dalla concessione[8]?.

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Fondamentalmente, nel corso degli anni novanta, si ? assistito alla creazione di due principali tipologie di concessioni: le concessioni dei cd. corredores interurbani e le concessioni delle autostrade di accesso alla citt? di Buenos Aires.

Le due fattispecie, i cui tratti salienti verranno descritti nei due paragrafi successivi, non differiscono tanto per diversit? di diritti conferiti, quanto semplicemente per il diverso bene che tecnicamente ne forma oggetto.

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3. Le concessioni dei ?corredores? interurbani

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Contemporaneamente alla legge di riforma di Stato n? 23.696, il Decreto n? 823/1989 realizz? il cd. ?Programma di Riconversione Stradale? allo scopo di determinare i tratti di strada nazionale da riparare, ampliare, conservare, mantenere etc.

Il risultato fu l?individuazione di approssimativamente 10.000 km di strada nazionale, suddivisa in venti ?corredores? (letteralmente ?corridoi?, nel senso di tratto o percorso interurbano), di lunghezza variabile fra i 300 e i 1000 km, per un totale di 59 postazioni di cabina pedaggio.

Parteciparono alla licitazione numerose imprese e gli aggiudicatari dei ?corridoi stradali? furono 14 gruppi societari, integranti un totale di 30 societ?.

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Dal novembre del 1990 i rispettivi contratti di concessione entrarono in vigore, con un termine fisso di 12 anni[9].

Il contesto originario si modific? ben presto, in seguito ad opposizioni sociali che portarono ad un aggiustamento delle tariffe (da $ 1,50 a $1 per ogni 100 Km) ed in seguito alla rinegoziazione delle concessioni interurbane con il Decreto 1817/1992, che prorog? il termine di un anno, per un totale di 13 anni complessivi, fino all?ottobre 2003.

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4. Le ?autopistas? di accesso alla citt? di Buenos Aires

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Il panorama sopra descritto, caratterizzato da una legislazione frammentaria e purtroppo assai poco organica, pu? considerarsi simile anche con riferimento al caso specifico delle autostrade che garantiscono l?accesso alla capitale.

Nell?ambito della rete di accesso a Buenos Aires esistono quattro autostrade soggette alla legislazione nazionale di transito: 1) Acceso Norte, 2) La Plata-Buenos Aires, Ribere?a de la Capital Federal y Nuevo Puente sobre el Riachuelo, 3) Acceso Oeste e 4) Teniente General Ricchieri – Autopista Ezeiza y Ca?uelas[10].

Tali autostrade ricoprono complessivamente un?estensione di circa 200 Km e sono state conferite in concessione ad operatori privati per la relativa costruzione, miglioria, riparazione, conservazione, ampliamento, rimodellazione, mantenimento, amministrazione e sfruttamento (secondo il Decreto 2637/1992)[11].

La gran parte delle concessioni per tali accessi autostradali ? avvenuta per concorso pubblico fra il 1993 ed il 1995, stabilendo altres? la loro sottoposizione al controllo di un organismo indipendente, chiamato OCCOVI, Organo de Control de Concesiones Viales[12].

A differenza delle concessioni interurbane, il cui termine era di 12 anni (poi esteso a 13), per le concessioni autostradali di accesso a Buenos Aires lo Stato ha previsto il termine di 22 anni e otto mesi, prorogabile di un ulteriore anno ad esclusivo giudizio del concedente[13].

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5. Le lacune della normativa

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Indiscutibilmente, in tema di concessioni stradali ci troviamo di fronte a diverse lacune della legislazione amministrativa argentina, nonch? ad una certa ambiguit? e vaghezza nella definizione di concetti chiave.

Si pensi, ad esempio, alla determinazione del pedaggio: non esiste una definizione concreta di ci? che si dovrebbe interpretare come ?valore economico medio del servizio? ex lege 17.520.

Allo stesso tempo, i tentativi di indicizzazione e aggiustamento dei pedaggi in base alla clausola LIBOR meno il 20% (adottata nella rinegoziazione del ?92 per i cd. corredores) o a alla clausola statunitense CPI (Consumer Price Index, adottata nel caso delle autostradale di accesso a Buenos Aires) non appaiono convincenti[14].

Manca, insomma, un meccanismo chiaramente identificabile per la definizione delle tariffe e per il loro aggiornamento, per cui la questione rimane affidata ad un lungo processo di riforma e negoziazione da operarsi nel caso concreto.

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6. Le cause di risoluzione

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In assenza di una disciplina organica di settore, occorre risalire alla legge n? 13.064 sulle opere pubbliche in generale, datata 28.10.1947. A mente del combinato disposto dagli articoli 50 e 53 della legge citata, si prevedono distinte ipotesi di risoluzione del contratto a seconda che a risolverlo sia, rispettivamente, l?amministrazione o il contraente.

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L?amministrazione ha diritto alla risoluzione nelle seguenti ipotesi:

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a) quando il contraente sia colpevole di frode o di grave negligenza, o contravvenga alle obbligazioni e condizioni stipulate nel contratto;

b) quando il contraente proceda all?esecuzione delle opere con lentezza, di modo che la parte eseguita non corrisponda al tempo previsto nel progetto di lavoro e, a giudizio dell?amministrazione, le opere non possano quindi finirsi nei termini stabiliti;

c) quando il contraente ecceda il termine fissato nelle basi di licitazione per l?inizio dell?opera;

d) se il contraente trasferisce il contratto in tutto o in parte, si associa con terzi per la costruzione o subcontratta, senza la previa autorizzazione dell?amministrazione;

e) quando il contraente? abbandoni l?opera o interrompa i lavori per un periodo superiore a otto giorni in tre diverse occasioni, o quando l?abbandono o l?interruzione avvengano per un periodo consecutivo di un mese.

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Il contraente, a sua volta, ha diritto alla risoluzione nelle seguenti ipotesi:

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a) quando le modificazioni del progetto alterino il valore totale delle opere contrattate nella misura del 20% in pi? ?o in meno;

b) quando l?amministrazione pubblica sospenda per pi? di tre mesi l?esecuzione delle opere;

c) quando il contraente si trovi obbligato a sospendere le opere per pi? di tre mesi, o a ridurre il ritmo previsto in misura superiore al 50% durante lo stesso periodo, in conseguenza dell?inadempimento nei termini, da parte dell?amministrazione, della consegna degli elementi o dei materiali alla quale si era impegnata;

d) per caso fortuito o forza maggiore che renda impossibile l?adempimento delle obbligazioni emergenti dal contratto;

e) quando l?amministrazione non effettui la consegna dei terreni o non realizzi la reimpostazione dell?opera nel termine fissato nelle condizioni speciali di contratto, pi? un ulteriore termine di tolleranza di 30 giorni.

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7. Il panorama attuale

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Le concessioni autostradali sono tuttora oggetto di accese negoziazioni in sede UNIREN (Unidad de Renegociaci?n y An?lisis de Contratos de Servicios P?blicos, cfr. www.uniren.gov.ar). Fra le novit? pi? recenti, ricordiamo l?aumento di circa il 15% dei pedaggi di Autopista del Sol e di Acceso Oeste[15].

Inoltre, appare opportuno segnalare sinteticamente i contenuti della relazione pubblicata dall?AGN (Auditoria General de la Naci?n, un organismo di consulenza in materia amministrativa), nella quale si sono evidenziati i risultati dei controlli alle imprese concessionarie. La relazione ha analizzato il lasso decennale 1993-2003 ed ha evidenziato al Ministero dell?Economia le seguenti questioni:

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• Molte delle obbligazioni di investimento non sono state adempiute nei termini, altre non sono state adempiute affatto.

• Spesso i controlli di qualit? non sono stati realizzati, sia per motivi tecnici sia per limiti di preventivo, in maniera tale che si sono riscontrati tratti di strada non in regola con gli indici di valutazione dello stato della pavimentazione.

• In altri casi si ? riscontrato un prematuro deterioramento delle opere eseguite, sintomo di una inefficiente gestione tecnica.

• Negli ultimi dieci anni, il regime tariffario ha sofferto molteplici cambiamenti ed ? tuttora caratterizzato da una notevole complessit?. Un esempio per tutti: si sono applicate clausole di indicizzazione contrarie alla legislazione vigente e non rappresentative dell?economia nazionale.

• I diritti dei consumatori non sono stati presi in adeguata considerazione.

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Nell?arco dei prossimi anni, staremo a vedere se, e in quali termini, le costruttive critiche dell?AGN si tramuteranno in un effettivo miglioramento delle condizioni attuali nel panorama stradale argentino.

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Avv. Anna Leonori