Contratto: disciplina ed esecuzione

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Il principio civilistico della determinabilità dell’oggetto del contratto assume connotati ancora più rigorosi in ambito pubblicistico, in quanto il rispetto di tale requisito appare indispensabile non solo per la valutazione dell’adeguatezza del sinallagma contrattuale, ma diviene altresì parametro per giudicare l’uso che è stato fatto dalla discrezionalità amministrativa.

Nell’interpretare i contratti della Pubblica Amministrazione debbono essere privilegiati i cosiddetti metodi di interpretazione oggettiva, dando minimo valore alle regole di interpretazione soggettiva. Infatti, il principio di conservazione degli atti, che esprime un fondamentale canone di economia dei mezzi giuridici valevole tra i privati, non può essere applicato ai contratti dell’Amministrazione pubblica, qualora ciò  avvenga in contrasto con altri e più importanti valori costituzionalmente garantiti, quali quello del buon andamento e dell’imparzialità della Pubblica Amministrazione (Corte dei conti, Sez. Controllo Stato 11/12/96, deliberazione n. 171/96).

Il contratto non può contenere clausole che prevedano la produzione di effetti retroattivi rispetto alla data di approvazione dello stesso, né l’esecuzione anticipata rispetto alla conclusione della fase di controllo. (Corte dei conti, Sez. Controllo Stato, 5/6/96, deliberazione n. 85/96 e 5/7/96, deliberazione n. 98/96).

E’ bene richiamare l’attenzione, che costituisce regola generale di buona amministrazione, sulla circostanza che le risorse finanziarie siano impiegate secondo rigidi modelli contabili e nell’osservanza piena della normativa primaria e regolamentare (Corte dei conti, Sez. Controllo Stato, 4/6/96, deliberazione n. 82/96).

La Pubblica Amministrazione quando agisce jure privatorum, ossia trattiene rapporti con terzi al fine di acquisire i beni o i servizi di cui necessita, deve porre ogni cura a che quei rapporti siano condotti a definizione in tempi brevi, inoltre si richiama l’attenzione sull’elemento essenziale dell’immodificabilità del prezzo una volta esercitata la volontà delle parti. (Corte dei conti, Sez. Controllo Stato, 10/6/96, deliberazione n. 86/96).

Tuttavia, non costituisce vizio del procedimento l’attività dell’Amministrazione che, una volta individuato il vincitore della gara, chieda a questo alcune condizioni più favorevoli, atteso che la P.A., se riesce ad ottenere condizioni migliori dal vincitore non viola la posizione dei soggetti che non sono risultati vincitori della gara, in quanto la loro posizione giuridica è estranea agli accadimenti successivi alla gara stessa. Tanto più che il vincitore non ha alcun obbligo di accogliere la proposta o di intavolare trattative, potendo pretendere la stipula sulle condizioni specificate nel corso del procedimento (Consiglio di Stato, Sez. V, 11/10/96, n. 1233).

E’ da tenersi, comunque, presente che, ai sensi dell’art. 1430 C.C, l’errore di calcolo non determinante il consenso tra le parti deve essere rettificato utilizzando la medesima forma con la quale è stato stipulato il contratto. (Corte dei conti, Sez. Controllo Reg. Sicilia, 8/9/98, n. 26).

L’eccessiva onerosità che si assume sopravvenuta nell’esecuzione contrattuale può giustificare la risoluzione del contratto con necessità di addivenire ad una nuova gara, ma non giustifica la riduzione coattiva ad equità a spese dell’Amministrazione, in quanto questa non può disporre ad nutrum dei diritti spettantigli contrattualmente, rinunciandovi in tutto o in parte. (Corte dei conti, Sez. II, 19/11/96, n. 132/96/A).

Al contrario nell’ambito degli appalti dei servizi continuativi eventuali prestazioni aggiuntive, non ricomprese nelle originarie previsioni, sono ammissibili ma devono tuttavia trovare giustificazione nella sopravvenienza di circostanze eccezionali ed essere previamente autorizzate dalla autorità competente. (Corte dei conti, Sez. Controllo Stato, 1/8/95, deliberazione n. 108/95).

Nell’ipotesi di fornitura irregolare eseguita con pagamento dell’intero corrispettivo senza l’applicazione della penale contrattualmente stabilita si configura danno erariale, come nel caso in cui la spesa sia priva del criterio della intrinseca economicità, ossia della totale mancanza di congruità tra spesa effettivamente sostenuta ed effettiva entità delle prestazioni necessarie al servizio. (Corte dei conti, Sez. Giur. Reg. Calabria, 11/10/94, n.43 e Sez. Giur. Reg. Campania, 4/11/93, n. 64).

L’inserimento della clausola penale nel contratto è particolarmente importante per la duplice funzione di rafforzare il vincolo contrattuale e di liquidare preventivamente la prestazione del debitore inadempiente (Cass. n. 2468/88), ponendo in essere una concordata liquidazione anticipata del danno ed esonerando, pertanto, il contraente inadempiente dall’obbligo di dimostrare la concreta esistenza del danno (Cass. n. 590/82), mentre l’onere di provare che l’inadempimento o il ritardo non sono a lui imputabili grava sul debitore (Cass. n. 2221/81).

Necessita, comunque, che il funzionario responsabile non mostri colpevole inerzia nella gestione contrattuale sia per quanto da lui operato che per i fatti derivanti da epoche precedenti alla sua incardinazione nell’ufficio (Corte dei conti, Sez. II, 13/6/94, n. 150).

Complementariamente la responsabilità sussiste anche nell’ipotesi della corresponsione di interessi per ritardato pagamento, in quanto l’Amministrazione ha l’onere di promuovere ed effettuare tempestivamente tutte le operazioni finanziarie e contabili necessarie per la definizione del rapporto contrattuale (Corte dei conti, Sez. I, 25/02/97, n. 64).

Infine, un’ultima considerazione in ordine all’apposizione in un contratto di fornitura di servizi di una clausola di interessi per ritardato pagamento in misura superiore al tasso legale. Tale clausola non è di per sé illegittima in quanto l’art. 1284 C.C. nel determinare il tasso fa salvi gli eventuali accordi intervenuti fra le parti. (Corte dei conti, Sez. Giur.Regione Veneto, 11/9/96, n. 333).