CORTE DEI CONTI – Sezione Centrale controllo di legittimità – DEL. N. 11/2005/P – Accordi di programma stato-regione – conferimento competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti alle regioni – contrasto con la disciplina statale e regio

 

 

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Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico;

visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

visto l’accordo di programma stipulato tra il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e la Regione Lombardia in data 22 luglio 2003 concernente il conferimento alla Regione delle competenze amministra­tive in materia di incidenti rilevanti, ai sensi dell’art. 72 del decreto legi­slativo 31 marzo 1998, n. 112;

vista la nota prot. 0994 del 28 giugno 2005 con la quale il Consi­gliere delegato dell’Ufficio di controllo sui Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla sede collegiale del provvedimento sopra citato;

vista l’ordinanza del 30 giugno 2005 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il II Collegio della Sezione centrale di controllo per il giorno 7 luglio 2005 per l’esame della questione proposta;

vista la nota n. 198/P del 30 giugno 2005 della segreteria della Se­zione con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio- Gabinetto e alla Direzione ge­nerale per la salvaguardia ambientale; al Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;

uditi il relatore Cons. *************, ed il dott. ******************, dirigente di seconda fascia in rappresentanza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio;

non comparso il rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze.

Ritenuto in

In data 5 dicembre 2003 il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio ha sottoposto a controllo l’accordo di programma tra lo Stato e la Regione Lombardia concernente il conferimento alla Regione medesima delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti, ai sensi dell’art. 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

L’atto è stato successivamente ritirato (in data 20 gennaio 2004) da parte dello stesso Dicastero, per la dichiarata esigenza di “un sup­plemento istruttorio in ordine agli atti preliminari all’accordo di pro­gramma in esame”.

In data 13 aprile 2005 l’accordo è stato riproposto senza alcuna modifica.

Con foglio di “rilievo” del 26 maggio 2005, l’Ufficio ha osservato che:

1) “l’accordo non appare in linea con la disciplina fissata dal combinato disposto dell’art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59 e dell’art. 7 del già citato decreto legislativo n. 112/98.

Infatti, come è stato riconosciuto anche dalla Presidenza del Con­siglio dei Ministri – Ufficio per il federalismo amministrativo (nota n. 121 del 14 febbraio 2005), ai fini del trasferimento delle funzioni è ne­cessario emanare un apposito D.P.C.M. , di cui viene dichiarata la im­minente definizione, che, ai sensi della normativa citata, stabilisca, tra l’altro, la decorrenza dell’esercizio da parte delle Regioni delle funzioni conferite “contestualmente all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative”;

2) l’accordo in esame – a prescindere dai profili accennati – assume an­che natura di atto pattizio regolante gli “obblighi delle parti” (art. 5), in relazione alle prestazioni richieste alla Regione, a fronte dell’erogazione ministeriale dell’importo di Euro 3.100.000,00 per cia­scun anno per il triennio 2003-2005.

L’Ufficio, ha altresì, evidenziato che in ordine a detta erogazione il Ministero dell’ambiente e quello dell’economia e delle finanze ritengono trattarsi di “un mero contributo non collegabile al trasferimento delle funzioni in materia di rischio di incidenti rilevanti” (cfr. nota della Pre­sidenza del Consiglio dei Ministri n. 121 del 14.2.2005 sopra citata).

Ma, ha osservato l’Ufficio, l’erogazione del citato contributo non risulterebbe supportata da specifica previsione legislativa né dalla pre­via determinazione di criteri e modalità cui deve attenersi l’Amministrazione nella concessione dello stesso (art. 12 legge 7 ago­sto 1990, n. 241).

Di conseguenza, l’Ufficio ha chiesto all’Amministrazione i neces­sari chiarimenti sulle osservazioni di cui sopra, con particolare riferi­mento allo stato delle procedure in ordine all’emanazione del ripetuto D.P.C.M. previsto per il trasferimento alle Regioni delle funzioni di cui trattasi, sia per la Lombardia, sia per tutte le altre Regioni.

Inoltre, attesa la rilevanza a livello nazionale delle problematiche poste con l’accordo de quo, che vedono interessate tutte le Regioni, ha chiesto di conoscere l’aggiornato avviso sulla questione all’esame da parte della Presidenza del Consiglio di Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze;

3) nel contesto normativo evidenziato, finalizzato alla devoluzione e semplificazione della funzione in esame, è stato rilevato che l’accordo prevede altresì, organi e strumenti di raccordo con la Regione (artt. 4 e 10) che non sembrano compatibili con le competenze regionali da attivarsi “nell’ambito della propria autonomia legislativa” (art. 3 del ri­petuto d.lgs. n. 112/1998).

In merito a tali osservazioni l’Amministrazione, con nota n. 16252 del 24 giugno 2005, ha fornito le proprie controdeduzioni.

In particolare, per quanto concerne i rilievi sul trasferimento delle risorse, il Dicastero ha rilevato “come il contributo statale previsto dall’accordo non si configura come trasferimento a regime per garan­tire lo svolgimento delle funzioni trasferite, ma come contributo “una tantum” (e perciò incompatibile con il trasferimento di funzioni) i cui criteri di erogazione sono stati fissati con apposito decreto 23/06/2005 n. DEC/DSA/2005/651, già trasmesso all’UCB, e che si allega in copia”.

Per quanto attiene al punto riguardante la decorrenza del trasfe­rimento delle funzioni, l’Amministrazione ha sostenuto che “l’accordo si limita a dare attuazione alla legge regionale Lombardia n. 19 del 23 novembre 2001 che prevede appunto che il trasferimento debba pro­durre effetti “a decorrere dalla data della stipulazione dell’accordo di pro­gramma Stato-Regione di cui all’art. 72 del d.lgs. n. 112/1998, fermo restando quanto disposto dall’art. 7 del decreto legislativo”.

Il Ministero ha, in proposito, evidenziato la natura prevalente­mente politica e programmatica della disposizione prevista dall’accordo, che “non esclude e anzi conferma che un successivo D.P.C.M. debba essere adottato e che con tale provvedimento venga determinata la decorrenza effettiva del trasferimento”. L’Amministrazione, sulla non conformità dell’accordo con l’art. 3 del d.lgs. n. 112/1998, ha puntualizzato che “l’accordo, in relazione alla acquisizione delle figure professionali di cui all’art. 4, non prevede nes­suna norma cogente ma si limita ad individuare, sul piano stretta­mente politico e con una disposizione che ha valore programmatico, l’esigenza di un rafforzamento delle strutture tecniche provinciali, senza che l’attuazione della disposizione costituisca una condizione vincolante per l’attuazione dell’accordo, né una finalità del contributo statale”.

A riprova di ciò la stessa ha segnalato che tra i criteri di eroga­zione fissati con il decreto, di recente trasmesso all’Ufficio centrale di bilancio, non figura alcun riferimento al potenziamento delle strutture provinciali.

Infine, l’Amministrazione non ha fornito alcuna notizia in ordine allo stato delle procedure relative all’emanazione del D.P.C.M. previsto per il trasferimento delle funzioni in argomento alle Regioni, né si è data carico di reperire l’aggiornato avviso sulla questione all’esame da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze.

Tutto ciò premesso, le controdeduzioni fornite dalla Amministra­zione non sono apparse all’Ufficio di controllo idonee a superare le in­sorte perplessità.

Nell’odierna adunanza il rappresentante del Ministero ha deposi­tato ed illustrato apposita memoria nella quale sono state ulterior­mente sviluppate le argomentazioni già svolte in sede di risposta alla nota istruttoria, a sostegno della correttezza dell’operato posto in es­sere dallo stesso Dicastero, anche con riferimento ad una richiesta, in subordine, di una registrazione parziale dell’atto.

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’atto all’esame con particolare riguardo all’osservanza delle procedure neces­sarie al trasferimento di funzioni alla Regione Lombardia, ai sensi del ri­chiamato art. 72 del decreto legislativo n. 112/1998.

L’atto in questione costituisce l’accordo di programma tra lo Stato e la Regione Lombardia concernente il conferimento alla Regione mede­sima delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti.

In base all’art. 72 anzidetto, si prevede il trasferimento alle Regioni delle competenze amministrative relative alle industrie soggette agli ob­blighi di cui all’art. 4 del d.P.R. n. 175 del 1988, nell’adozione di provve­dimenti discendenti dall’istruttoria tecnica, nonché di quelle che, per l’elevata concentrazione di attività industriali a rischio di incidente rile­vante, comportano l’esigenza di interventi di salvaguardia dell’ambiente e della popolazione e di risanamento ambientale, subordinamente al ve­rificarsi delle seguenti condizioni:

a)     disciplina della materia con normativa regionale, ai fini del raccordo tra i soggetti incaricati dell’istruttoria e di garantire la sicurezza del territorio e della popolazione (comma 2 del predetto art. 72);

b)     attivazione dell’Agenzia regionale protezione ambiente (di cui all’art. 3 del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito con modifi­cazioni dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61);

c)      accordo di programma tra Stato e Regione “per la verifica dei presup­posti per lo svolgimento delle funzioni, nonché per le proce­dure di dichiarazione” (comma 3 dello stesso art. 72).

Tale trasferimento deve essere attuato ai sensi dell’art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59, attraverso l’emanazione di appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri che, a norma dell’art. 7 del de­creto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, determinano la decorrenza dell’esercizio da parte delle Regioni e degli enti locali “delle funzioni conferite (…) contestualmente all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative”.

Sul punto, la Sezione deve rilevare del resto che anche gli ele­menti e le affermazioni contenute nella risposta dell’Amministrazione confermano la necessità dell’emanazione di un D.P.C.M. con il quale venga determinata la decorrenza effettiva del trasferimento, in osser­vanza delle norme citate. Quanto sopra, peraltro, risulta contrastare con i contenuti dell’accordo di programma sottoposto all’esame secondo i quali il trasferimento delle funzioni alla Regione Lombardia, ai sensi dell’art. 72 più volte citato, avviene con la stipula dell’accordo mede­simo.

In particolare, l’art. 12 dell’accordo statuisce che, con la stipula del medesimo “vengono trasferite alle Regione Lombardia, ai sensi e per gli effetti dell’art. 72 del d.lgs. 112/1998, le funzioni in materia di inci­denti rilevanti previsti dal medesimo art. 72”.

Tale statuizione si pone in contrasto non solo con le norme statali che hanno disciplinato il trasferimento delle funzioni alle Regioni a sta­tuto ordinario (legge n. 59/1997 d.lgs. n. 112/1998), ma anche con la normativa recata dalla Regione Lombardia (legge n. 19/2001).

In effetti, la detta legge regionale, all’art. 10, comma 1, nel det­tare norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti, ha man­tenuto fermo quanto disposto dall’art. 7 del d.lgs. n. 112/1998 che, se­condo quanto già precisato, prevede l’emanazione di decreti del Presi­dente del Consiglio dei Ministri, al fine di determinare la decorrenza dell’esercizio da parte delle regioni e degli enti locali delle funzioni con­ferite e dell’attribuzione dei beni e delle risorse da ripartire tra le regioni e tra le regioni e gli enti locali.

Dagli atti si rileva, poi, che la spesa va a gravare sul capitolo 7082 “Realizzazione degli interventi previsti da accordi di programma tra Stato e Regioni attinenti alle attività a rischio di incidente rilevante, da programmi regionali di tutela ambientale, dal programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, da programmi di difesa del mare e delle riserve marina statali, dai programmi attuativi degli im­pegni assunti nella conferenza di Kyoto, dal piano straordinario di com­pletamento e razionalizzazione dei sistemi di collettamento e depura­zione delle acque reflue nonché da accordi e contratti di programma at­tinenti al ciclo di gestione dei rifiuti” del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e non in quelli pertinenti al trasferimento delle fun­zioni (capitoli 2856 e 7547 “Fondo relativo alle risorse finanziarie occor­renti per l’attuazione del federalismo amministrativo” dello stato di pre­visione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze finalizzati all’attuazione del federalismo amministrativo).

Pertanto, il provvedimento mostra la sostanziale inosservanza dell’assetto normativo e procedimentale per il raggiungimento delle con­crete finalità di trasferimento delle competenze in materia alle Regioni, risultando non conforme alle ripetute disposizioni sul decentramento delle funzioni all’esame.

Quanto poi alla tesi dell’Amministrazione secondo cui l’atto all’esame avrebbe il contenuto di erogazione di un contributo “una tan­tum”, non correlato al trasferimento delle funzioni alle Regioni discipli­nato dall’art. 72 del decreto legislativo n. 112/1998, la stessa va disat­tesa per le considerazioni sopra svolte circa la reale natura di accordo di programma con trasferimento di funzioni che va riconosciuta al provve­dimento stesso. Ciò non toglie che debba, comunque, osservarsi che, in materia, l’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (e successive modi­ficazioni ed integrazioni) dispone, in via generale, che la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, eccetera è subordinata alla predetermi­nazione ed alla pubblicazione, da parte delle amministrazioni procedenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono atte­nersi.

È evidente che l’Amministrazione non ha determinato, prima dell’emanazione dell’accordo all’esame, tali criteri e modalità previste dalla normativa all’esame.

Ora, la mera emanazione di un atto che regola l’utilizzo delle somme da trasferire (vedasi decreto direttoriale n. 651 del 23 giugno 2005, allegato in copia, alla risposta dell’Amministrazione) non può con­figurarsi come strumento idoneo all’osservanza del richiamato precetto legislativo. Ciò in quanto trattasi di provvedimento che, anziché fissare in via generale e preventiva i criteri per le concessioni dei contributi, si limita ex post a regolamentare una contribuzione già deliberata soltanto per una Regione fra le tante destinatarie del trasferimento ex art. 72 del d.lgs. n. 112/1998.

Tale natura di mero contributo è stata sottolineata dall’Amministrazione, anche in considerazione che la spesa andrebbe a gravare sul capitolo 7082 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e non in quelli pertinenti al trasferimento delle funzioni (2856 e 7547 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e finalizzato all’attuazione del federalismo amministrativo).

Pertanto, mentre l’erogazione di tale contributo non appare sor­retta da specifica previsione normativa, la relativa imputazione risulta errata.

Il Collegio, osserva, a questo punto, che, in sede di esame del Decreto di accertamento residui (DAR) sul menzionato capitolo 7082 il competente Ufficio di controllo ha effettuato apposito rilievo (n. 58/A del 23 giugno 2005) in quanto l’assunzione dell’impegno, tra gli altri, di Euro 6.000.000,00 per l’esecuzione dell’accordo di programma in argomento, non poteva al momento avere corso, in quanto il provvedimento – base costituente l’obbligazione giuridica relativa al predetto impegno era an­cora nella fase istruttoria del procedimento di controllo della Corte.

Di conseguenza la rilevata non conformità a legge dell’accordo in questione riverbera i suoi effetti sul predetto decreto direttoriale di ac­certamento di residui, limitatamente alla partita contabile coinvolta.

L’osservazione riguardante l’inosservanza dei criteri e delle mo­dalità ex art. 12 delle legge n. 241/1990 sul procedimento amministra­tivo riflette i propri effetti anche sul decreto direttoriale di determina­zione ex post dei criteri stessi n. 651 del 23 giugno 2005.

Le questioni indicate hanno natura assorbente ai fini della decla­ratoria di illegittimità dell’accordo in esame.

Tuttavia si ritiene non appagante la risposta fornita dall’Amministrazione anche in ordine agli artt. 4 e 10 dell’accordo.

L’asserita natura non cogente del contenuto dell’art. 4 e la man­canza di oneri per il Collegio di vigilanza di cui all’art. 10 non sembrano, ad avviso della Sezione , elementi idonei a ritenere rispettato l’ambito dell’autonomia legislativa della Regione, in quanto non trovano conforto nella previsione normativa.

Infine, con memoria illustrata in udienza, l’Amministrazione in via del tutto subordinata chiede, tra l’altro, che il Collegio esamini la possi­bilità di procedere ad una registrazione parziale “fatta salva la parte meramente ricognitiva dell’accordo” che possa costituire “il terzo pre­supposto richiesto dal richiamato art. 72 per l’emanazione del D.P.C.M. di effettivo conferimento delle funzioni”.

La registrazione parziale non appare giuridicamente praticabile, giacché l’eliminazione delle parti dell’accordo non conformi a legge, come sopra specificato, determinerebbe una parte residua dell’atto stesso che non assume alcuna autonoma rilevanza giuridica e procedi­mentale.

La Sezione ricusa il visto e la conseguente registrazione all’atto in epigrafe.

IL RELATORE                                                IL PRESIDENTE

(*************)                                               (**************)

 

 

 

 

Depositata in Segreteria il 20.07.2005