Corte dei conti – sezione centrale controllo Stato – del. N. 11/2004/p-controllo preventivo di legittimita’ – conferimento incarico dirigenziale – criteri – riforma della dirigenza – diniego di visto –

L’ interessante delibera in sede di controllo preventivo di legittimità in allegato concene il conferimento di incarico dirigenziale ritenuto illegittimo con conseguente diniego di visto. Di rilievo la disamina della portata delle nuove disposizioni di cui alla L. n. 145/2002 di Riforma della Dirigenza pubblica in relazione a quanto già previsto dal T.U.P.I. di cui al D. Leg. vo n. 165/2001.

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Visto il decreto del Presidente della Repubblica 27 luglio 2004, di conferimento all’Arch. ************** dell’incarico funzionale di Capo Dipartimento per i beni culturali e paesaggistici presso il Ministero dei beni e delle attività culturali;

visti il rilievo istruttorio n. 171, del 9 agosto 2004, dell’Ufficio di controllo di legittimità sugli atti dei Ministeri dei servizi alla persona e dei beni culturali e la risposta dell’Amministrazione, in data 9 settembre 2004, fornita dal Capo di Gabinetto del suddetto Ministero;

vista l’ordinanza in data 28 settembre 2004 con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha convocato per l’adunanza odierna il I e il II Collegio della Sezione stessa;

vista la nota della Segreteria della Sezione Centrale di controllo in data 29 settembre 2004, con la quale la predetta ordinanza è stata trasmessa al Ministero dei Beni e delle attività culturali – Gabinetto -, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Segretariato generale – e al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato -;

preso atto della avvenuta presentazione da parte del Capo di Gabinetto del Ministro dei beni e delle attività culturali di una memoria, presentata alla Segreteria della Sezione in data 5 ottobre 2004, predisposta nell’occasione dell’udienza, nonché di una ulteriore memoria in argomento, presentata alla stessa Segreteria in data 6 ottobre 2004 dal Ragioniere generale dello Stato;

visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei Conti, approvato con Regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

udito il relatore Consigliere *************;

intervenuti i rappresentanti del Ministero dei beni e delle attività culturali e del Ministero dell’economia e delle finanze;

ritenuto in

Con d.P.R. 27 luglio 2004 è stato conferito all’Arch. ************** l’incarico di Capo Dipartimento per i beni culturali e paesaggistici del Ministero dei beni e delle attività culturali, in applicazione dell’art. 19, commi 3 e 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni.

L’Arch. ******, antecedentemente a tale provvedimento risulta, dalle scritture dell’Ufficio, dirigente di II fascia dell’Ammini­strazione, incaricato delle funzioni di dirigente generale ex art. 19, comma 4 della medesima disposizione. Con l’attuale incarico lo si è invece, ritenuto, ai sensi del comma 3 del suddetto articolo, quale estraneo alla stessa, non potendosi evidentemente ascrivere il funzionario alla categoria dei dirigenti di I fascia, per essere ricompreso nella quale necessiterebbe, in suo favore, l’avvenuto svolgimento per almeno un quinquennio delle funzioni di dirigente generale.

Con rilievo istruttorio n. 171, in data 9 agosto 2004, l’Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri alla persona e dei beni culturali ha formulato osservazioni, manifestando perplessità sia sulla possibilità di considerare l’Arch. ****** esterno alla Amministrazione, sia di applicare nei suoi confronti il comma 3, dell’art. 19 in questione, non rivestendo egli la qualifica di dirigente di I fascia, ma soltanto quella di II.

Nello stesso senso si era espresso precedentemente l’Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri istituzionali, interpellato secondo consueta prassi che, nell’occasione, aveva richiamato altresì i contenuti del parere espresso in materia, in data 27 febbraio 2003, dalla Commissione speciale per il pubblico impiego del Consiglio di Stato.

L’Amministrazione ha risposto in data 14 settembre successivo con una articolata memoria nella quale ha opposto diverse argomentazioni al rilievo mossole e ha dichiarato che nessun elemento testuale, né una interpretazione sistematica e teleologica della norma, può condurre a ritenere che il conferimento previsto dall’art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 debba riguardare soltanto soggetti “estranei” al suo apparato e non invece, eventualmente, anche appartenenti ad esso.

A tale conclusione è pervenuta sottolineando che, poiché l’art. 19, comma 3, consente, per i conferimenti di posti di ********** generale o di Capo Dipartimento anche l’individuazione, oltre che di dirigenti di I fascia, anche di soggetti in possesso delle qualità indicate dal successivo comma 6, e poiché tra questi vengono annoverate “persone non diversamente qualificate che dal possesso delle qualità previste dalla norma”, ove un’Amministrazione intenda far cadere la sua scelta su un suo funzionario, considerandolo semplicemente quale “persona” anziché riferirsi ad esso quale proprio dipendente, la sua determinazione non potrebbe essere censurabile, così da far ritenere, per tale ragione, il provvedimento illegittimo.

Ha aggiunto al riguardo l’Amministrazione di aver ritenuto l’Arch. ****** pienamente in possesso delle specifiche qualità professionali richieste dal richiamato comma 6, rilevando la particolare, comprovata qualificazione del funzionario, del quale ha richiamato la meritorietà manifestata nell’esercizio delle funzioni di Direttore generale per i beni architettonici e del paesaggio, e sottolineando ulteriori profili della sua attività favorevolmente apprezzati.

Ha posto altresì in luce che la norma consente di tener conto di concrete esperienze di lavoro maturate anche presso Amministrazioni statali; che sarebbe espressamente possibile conferire incarichi con il medesimo criterio al personale appartenente alle posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza e ha altresì trovato conforto alla propria interpretazione nella previsione del collocamento in aspettativa senza assegni dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni nel periodo di durata dell’incarico conferito; previsione questa che concorrerebbe a confermare che destinatari del provvedimento possano essere anche dipendenti dello stesso Ministero, purchè in possesso dei previsti requisiti.

L’interesse della Amministrazione risiederebbe – secondo tale prospettazione – nel valorizzare le capacità professionali più rispondenti agli incarichi da conferire, nell’ottica del perseguimento di valori di efficacia ed efficienza amministrativa, e l’unico limite a tale finalità, peraltro ritenuta confermata dalla temporaneità degli incarichi ad estranei rispetto alla posizione, meglio consolidata, di coloro che appartengono alla dirigenza di I fascia, sarebbe da rinvenire nei limiti percentuali entro i quali lo speciale regime di scelta potrebbe essere esercitato.

L’Amministrazione ha poi richiamato, in suo favore, precedenti deliberazioni della Sezione del Controllo, asseritamente dichiarate ad essa favorevoli, e pregressi atti ammessi al visto dall’Ufficio di controllo, che indirettamente dovrebbero confortare e confermare circa la legittimità dell’attuale provvedimento.

Ha concluso, infine, che non convenendosi sulla scelta dall’Arch. ****** nei termini secondo i quali è stata presentata, ci si dovrebbe indirizzare ad una soluzione esterna; ciò tenuto presente, occorre osservare, che già proprio come esterno lo si è inteso dichiaratamente qualificare conferendogli l’incarico.

Incentrando la sua relazione sulla descrizione dello stato degli atti, e rilevando comunque che le valutazioni espresse dal Consiglio di Stato nel proprio parere non coincidevano, a prima lettura, con orientamenti della Corte espressi in materia in deliberazioni precedenti, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere delegato, con relazione n. 577 del 23 settembre 2004, il deferimento della stessa alla Sezione, deferimento che lo stesso Consigliere ha richiesto al competente Presidente con successiva nota n. 578 dello stesso giorno, nella quale ha riassunto e puntualizzato i termini alla luce dei quali l’Ufficio non ha ritenuto di poter considerare ammissibile a visto il provvedimento presentato.

In essa ha rilevato, in sostanza, come il processo interpretativo sulla portata della norma riguardante i conferimenti degli incarichi dirigenziali debba risultare ben più ampio ed approfondito di quello esposto nella soluzione offerta dalla Amministrazione limitatamente allo specifico caso che la riguarda, per di più osservando che essa ha fondato le proprie determinazioni su quelle sole proposizioni che, nel tessuto della disposizione, possono essere rinvenute a sostegno della legittimità del provvedimento proposto.

Ha sottolineato ancora l’esigenza di procedere ad un completo riscontro della conformità del provvedimento alla lettera e alla “ratio” ispiratrice della normativa, esito questo non necessariamente coincidente con le conclusioni cui è pervenuta l’Amministrazione.

Non ha ritenuto di mettere in alcun modo in discussione le qualità soggettivamente rinvenibili nel “curriculum” dell’incaricando, ma ha posto la questione che, anche a voler considerare quest’ultimo semplicemente come “persona”, anziché nella sua posizione di autorevole e rappresentativo dirigente della Amministrazione, egli debba rispondere anche agli altri requisiti che la normativa ha previsto per chi sia ad essa estraneo. Nello specifico ha fatto presente che ciò è da richiedere per la valutazione della “particolarità” della qualificazione che deve distinguere evidentemente il soggetto estraneo da nominare, per una diversità delle prestazioni rese rispetto a quelle offerte da chi già risulti in servizio in compiti istituzionali; qualità questa da riferirsi, quindi, non tanto al modo di svolgimento dei compiti già assolti, quanto piuttosto ad un apporto di aggiuntività alle capacità professionali presenti nella Amministrazione.

Ha sollecitato pertanto l’esame complessivo di tutte le enunciazioni della normativa dell’art. 19 per meglio individuare il reale significato di ciascuna di esse, ad evitare che una incompleta lettura della disposizione conduca al risultato ultimo, che discende invece dall’operato della Amministrazione, di considerare che la quota di incarichi conferibili ad estranei venga a risultare, disarticolando l’interpretazione della norma, un bacino di separata reperibilità delle professionalità considerate necessarie al funzionamento della Amministrazione.

In tale ottica la relazione si è anche richiamata alla portata del parere reso dal Consiglio di Stato in data 19 febbraio 2003, in particolare per quanto riguarda la qualificazione degli incarichi conferiti ad estranei, e ha ritenuta presente l’esigenza di confrontare comunque tale posizione con le peraltro antecedenti deliberazioni della Corte menzionate dalla Amministrazione, già per tale e sola ragione necessitanti di una attenzione diretta ad individuare la effettiva loro incidenza sul caso da decidere.

La relazione si è conclusa evidenziando la contraddizione di poter considerare estraneo alla Amministrazione l’Arch. ****** che in occasione di precedenti conferimenti aveva ottenuto, in forza della propria condizione di appartenenza, incarichi interni, e ricordando che comunque la legge non ha riconosciuto l’accesso dei dirigenti di II fascia a incarichi di Capo Dipartimento, avendo invece ammesso che questi possano risultare destinatari di funzioni, limitatamente a quelle di livello di dirigente generale.

Accogliendo la richiesta di deferimento, il Presidente della Sezione, con propria ordinanza in data 28 settembre 2004, ha convocato il I e II Collegio della Sezione stessa per l’adunanza odierna.

Ad essa sono intervenuti i rappresentanti del Ministero dei Beni culturali e dell’Economia – Ragioneria Generale dello Stato – che, previa la presentazione di ulteriori memorie scritte rispettivamente in data 5 e 6 ottobre 2004, hanno entrambi ribadito il punto di vista della Amministrazione, richiedendo l’ammissione a visto del provvedimento.

Il Ministero dei Beni culturali ha insistito sulla indispensabilità dell’Arch. ****** e sulla irreperibilità di professionalità ed esperienze diverse dalla sua per l’assolvimento dell’incarico attribuito.

Sia pure in linea di mera ipotesi ha accennato alla possibilità, come situazione alternativa, di farlo dimettere per renderlo “estraneo”; ha prospettato la tesi che, essendosi riferita la legge ad organismi ed enti pubblici, in tale termine debba anche intendersi rientrare la stessa Amministrazione interessata, senza però considerare che di quest’ultima, tuttavia, la norma medesima, in tutto il testo della disposizione si era già occupata in via primaria; ha infine esplicitamente citato precedenti giurisprudenziali della Corte dichiarando   di volerli invocare in proprio ausilio.

Quanto al rappresentante della Ragioneria Generale dello Stato, ha ripetuto le considerazioni della Amministrazione dei beni culturali; si è riferito a principi – a suo dire – da trarsi dalla deliberazione della Sezione centrale del controllo di legittimità n. 7/2001 del 18 gennaio 2001; ha attribuito una specifica significatività al riferimento “alle Amministrazioni dello Stato” contenuto nella norma, affermando l’applicabilità di tale riferimento anche alla stessa amministrazione di appartenenza”; ha citato ulteriori precedenti della stessa Sezione, ha ribadito l’esistenza del solo limite percentuale alla possibilità delle Amministrazione di conferire incarichi a soggetti che esse ritengono idonei, ha confermato di ritenere che l’art. 19, comma 6, possa contemporaneamente riguardare soggetti esterni ed interni alle amministrazioni pubbliche; ha fornito la proprio interpretazione del significato attribuibile alla “particolarità” della qualificazione professionale da richiedere agli interessati a provvedimenti del genere esaminato.

 DIRITTO

Il caso del quale la Sezione è chiamata ad occuparsi riguarda un conferimento, attribuito a persona qualificata come “estranea”, di un incarico dirigenziale di Capo Dipartimento.

Il provvedimento viene disposto, peraltro, in favore di un dirigente di II fascia della stessa Amministrazione interessata, attualmente investito di funzioni dirigenziali generali in forza dell’art. 19, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001.

Ai fini del decidere, muove a questo riguardo il Collegio dalla constatazione che, nel complesso normativo rappresentato dalle disposizioni del decreto legislativo n. 165/2001, l’art. 19 ha dettato, attraverso successive disposizioni, la disciplina degli incarichi di funzioni dirigenziali, introducendo, tra le altre, al comma 6 di tale norma, la previsione – cui espressamente l’atto in esame fa riferimento – della possibilità di utilizzare, per lo svolgimento di tali funzioni, in ipotesi e misure predeterminate, persone di particolare, comprovata qualificazione professionale.

Di esse sono stati indicati i requisiti sotto il profilo della soggettività e delle competenze che debbano apportare.

E’ pertanto approfondendo l’analisi del disposto di tale comma della disposizione che l’Amministrazione, nel qualificare la posizione da attribuire all’Arch. ******, perviene al risultato di poterlo qualificare “estraneo” all’apparato presso il quale si intende attribuirgli l’incarico di Capo Dipartimento.

Ritiene tuttavia il Collegio in proposito che, per definire il caso al suo esame, non possa prescindersi, nella occasione, da un suo più ampio, sistematico inquadramento, che muova dalla complessiva disciplina dell’art. 19, quale attualmente risulta a seguito delle modifiche ad esso apportate dalla più recente legge 15 luglio 2002, n. 145. Questa, nel riordinare l’assetto della dirigenza statale, si è esplicitamente informata allo scambio di esperienze ed alla interazione tra pubblico e privato.

Di tale legge, per quanto qui interessa, sono da ricordare il suo intervento in un assetto che ha dichiarato il superamento della previsione di un ruolo unico per i dirigenti delle amministrazioni statali, sostituendola con la istituzione, in ogni amministrazione, di un proprio ruolo dirigenziale e una parziale, ma non perciò priva di significato, nuova stesura del comma 6 dell’art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001. Di questo in particolare, vanno richiamati i principi del più ampio, consentito ricorso a professionalità esterne mediante incremento delle precedenti percentuali, una limitazione alla durata massima della utilizzazione di esterni per ogni singolo incarico, la possibilità di avvalersi di professionalità maturate anche presso amministrazioni statali, facoltà, soprattutto quest’ultima, che il legislatore ha ritenuto di definire diversamente che nella precedente formulazione.

Non sfugge tuttavia al Collegio come, in tale contesto, il principale fine perseguito dal legislatore sia stato quello di elaborare ulteriori rivisitazioni dei criteri di attribuzione degli incarichi ai dirigenti delle Amministrazioni, per i quali regole più puntuali sono state dettate a prevedere secondo quali modalità, ed entro quali limiti, sia consentito l’accesso ai singoli livelli di funzione.

Nella stessa occasione, considerata positivamente la potenziale innovatività dell’apporto di professionalità estranee, si è confermata la disposizione del comma 6 dell’art. 19 introducendo, peraltro, anche riguardo ad essa le modifiche atte ad assicurare più efficacemente il processo di interattività tra soggetti appartenenti ai diversi comparti cui la legge intende riferirsi.

Facendo leva anche su tali modifiche, il rappresentante del Ministero dei beni e delle attività culturali ha insistito sugli argomenti contenuti nelle risposte fornite al rilievo ed anche successivamente, nell’adunanza odierna, su considerazioni attinenti la posizione dell’Arch. ****** quale soggetto estraneo all’Amministrazione. Ha affermato che il riferimento del comma 6 dell’attuale testo dell’art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001 non esclude di poter annoverare lo Stato, e quindi l’Amministrazione, tra gli organismi ed enti pubblici cui possono appartenere le “persone” destinatarie degli incarichi di cui alla stessa norma.

Ma tale non è l’orientamento seguito dalla Sezione, che in proposito, non ha mai condiviso un simile canone interpretativo, tenendo distinte le due aree di appartenenza dei soggetti cui conferire incarichi dirigenziali.

Del pari ritiene la Sezione che non sia in alcun modo pertinente il richiamo più volte, e da più parti, effettuato a sue precedenti affermazioni, in particolare per quanto riguardi la decisione n. 7/2001 del 18 gennaio 2001, in quanto la stessa non ha investito l’esame della posizione di alcun dirigente dello Stato della quale, invece, in questa occasione, è necessario discutere.

Tralasciando e superando, pertanto, in questa circostanza, considerazioni non utilmente, né pertinentemente invocabili al fine del decidere, ritiene il Collegio di dover incentrare la propria attenzione sulla posizione rivestita dal dirigente da incaricare presso l’Amministrazione nella quale presta servizio.

L’Arch. ****** è un dirigente di II fascia del Ministero dei Beni ed attività culturali che risulta investito delle funzioni dirigenziali generali nell’ambito della sua Amministrazione in forza di un provvedimento a suo tempo deliberato ai sensi dell’art. 19, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001.

Con il provvedimento in esame si intende ora conferirgli, sempre a titolo di incarico, la funzione di Capo Dipartimento, e questo deve avvenire, tenuto conto che tale incarico riveste caratteristiche del tutto diverse da quello fin qui disimpegnato, considerando l’attuale permanenza del funzionario nella posizione organica di dirigente non di I, ma di II fascia.

Per il conferimento dell’incarico di Capo Dipartimento la legge ha dettato una puntuale disciplina che discende da precise valutazioni sul rilievo delle funzioni da attribuire, che ha comportato la previsione di investire delle stesse solo un dirigente della Amministrazione appartenente alla I fascia, o un soggetto in possesso delle specifiche qualità professionali indicate dal comma 6.

Relativamente a tale ultima possibilità, è peraltro da osservare che, nella generalità di un sistema che prevede l’attribuzione della parte preponderante dei posti di funzione in favore dei dirigenti appartenenti all’Amministrazione, tuttora residuale, e per di più contenuta in non elevati limiti percentuali, si manifesta la eventuale presenza di soggetti estranei alla Amministrazione, così da non rendere il ricorso a tale previsione normativa sistema alternativo a quello ordinario.

Non ha previsto peraltro la norma, a differenza di quanto riguarda gli incarichi dirigenziali generali, che alle funzioni di Capo Dipartimento possa essere chiamato un dirigente di II fascia, evidentemente per il rilievo che la sua esperienza professionale non è stata ritenuta ancora attingere quel livello di qualificazione ed approfondimento che si è ritenuto poter venire assicurato da un dirigente appartenente alla fascia superiore, tenuto conto delle elevate e complesse responsabilità che al Capo Dipartimento l’ordinamento ha riservato con la disposizione dell’art. 5 del decreto legislativo n. 300/1999.

Nello stesso tempo, peraltro, il comma 5/bis dell’art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001, come modificato dalla legge n. 145/2002, ha consentito la copertura di posti dirigenziali, anche di I fascia, con dirigenti non appartenenti al ruolo dell’Amministrazione, a dimostrazione che quando il legislatore ha ritenuto di introdurre specifiche previsioni derogatorie agli ordinari criteri di assegnazione delle funzioni, non ha mancato di esprimersi esplicitamente.

Per altro verso, osserva altresì la Sezione, che i dirigenti della Amministrazione dello Stato risultano, a termini della normativa vigente, comunque esclusi dalla applicazione del comma 6 del decreto legislativo n. 165/2001, essendo riguardati esclusivamente dai precedenti commi da 1 a 5.

Pur tuttavia, a questo riguardo, è anche da aggiungere che la mancata possibilità di applicazione nei loro confronti, di una disposizione quale il comma 6, trova, nella logica del sistema, un possibile compenso e temperamento nelle previsioni di norme come quella dell’art. 30 del decreto legislativo n. 165/2001 o di altre disposizioni che prevedono modalità diverse di utilizzazione del personale dello Stato, anche dirigente, presso altre Amministrazioni.

Se quindi tale è la situazione di fatto accertata nei confronti dell’Arch. ******, la cui professionalità non potrebbe comunque essere valutata, se riguardata astrattamente dall’esterno, in termini diversi e maggiormente positivi rispetto all’apprezzamento di essa se considerata come presente in un dirigente di II fascia interno, si deve concludere che anche da questa angolazione la posizione del funzionario non può essere definita nei termini in cui l’Amministrazione si è espressa.

Il Collegio constata, pertanto, come sia invece l’appartenenza dell’Arch. ****** ai ruoli dirigenziali dell’Amministrazione che non consente il conferimento dell’incarico di cui trattasi ai sensi del comma 6 dell’art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001.

 

     Rifiuta il visto e la conseguente registrazione sul decreto dirigenziale   indicato in epigrafe.

                                                                   Il Presidente

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Depositata in Segreteria il 26 ottobre 2004

 

Delibera n. 11/2004/P

 

In tema di : dirigenti.

 

            E’ illegittimo il conferimento dell’incarico di Capo dipartimento a favore di un dirigente di seconda fascia della stessa Area ministeriale interessata, investito di funzioni dirigenziali generali ai sensi dell’art. 19, comma 4 del decreto legislativo n. 165/2001.

            Per il conferimento dell’incarico di Capo dipartimento la legge (comma 3 art. 19 cit.) prevede esplicitamente che possa essere chiamato un dirigente di prima fascia, appartenente all’Amministrazione; oltre un sistema diverso tuttavia residuale e contenuto in modesti limiti percentuali.

            L’appartenenza del soggetto incaricando ai ruoli dirigenziali all’Amministrazione dello Stato non consente il conferimento dell’incarico ai sensi del comma 6 dell’art. 19 del decreto legislativo n. 165/01 essendo i dirigenti dello Stato riguardati esclusivamente dai precedenti commi da uno a cinque ed essendo il comma 6 applicabile solo ai soggetti non appartenenti ai ruoli delle Amministrazioni.

            La mancata possibilità di applicazione di dette disposizioni trova, nella logica del sistema, un possibile compenso e temperamento nella previsione di norme come quella dell’art. 30 del decreto legislativo 165/01 o altre disposizioni che prevedono modalità diverse di utilizzazione del personale dello Stato, anche dirigente, presso altre Amministrazioni.