Dal controllo di legittimità al controllo di gestione degli atti delle Aziende Sanitarie della Regione Siciliana

Nel contesto delle riforme del sistema sanitario regionale ancora in corso, appare utile soffermarsi sull’evoluzione del sistema dei controlli, con particolare riferimento al rapporto funzionale che intercorre tra la Regione Siciliana e Aziende Sanitarie.

 

Come è noto, con il D.Lgs 30/12/1992, n. 502, sono state soppresse le Unità Sanitarie Locali e sono state istituite le Aziende Unità Sanitarie Locali, quali “enti strumentali della Regione, dotati di personalità giuridica pubblica” (art. 3, come modificato dall’art. 4 del D.Lgs 07/12/1993 n. 517). In materia di controlli il legislatore statale era intervenuto un anno prima. L’articolo 4, ottavo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, recante disposizioni in materia di finanza pubblica, ha abolito il controllo dei comitati regionali di controllo sugli atti delle unità sanitarie locali e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, nonché degli ospedali classificati multizonali ai sensi dell’art. 18 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, stabilendo che vanno sottoposti al sindacato delle Regioni i provvedimenti adottati dall’Amministratore straordinario delle UU.SS.LL. concernenti il bilancio di previsione e le sue variazioni, il conto consuntivo, la determinazione della consistenza quali-quantitativa del personale, i programmi di spese pluriennali, l’attuazione dei contratti di lavoro e delle convenzioni. Su tali provvedimenti le Regioni erano tenute a pronunciarsi, anche in forma di silenzio-assenso, entro quaranta giorni dal ricevimento dell’atto. “Venuto, perciò, meno il carattere di struttura operativa degli enti locali, che in precedenza era stato riconosciuto alle UU.SS.LL. medesime (Corte Cost. n. 612/1988 e n. 385/1991), non trova più alcun supporto logico-giuridico, con riguardo a queste ultime, la disciplina in materia di controllo prevista dalle norme regionali per gli enti locali”[1].

 

Per il Ministero del Tesoro, tale “nuova disciplina del controllo preventivo sugli atti delle unità sanitarie locali si applica alle Regioni a statuto ordinario, alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome”[2]. La giurisprudenza amministrativa ha confermato l’indirizzo ministeriale ritenendo immediatamente applicabile nel territorio della Regione Siciliana la norma in questione, trattandosi di norme di grande riforma economico-sociale, tenuto altresì conto del fatto che per effetto dei citati articoli 2 e 3 del D.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, le UU.SS.LL. sono configurate quali enti strumentali delle regioni e non più emanazione degli enti locali.[3] Pertanto, la diversa disciplina dettata dalla Regione Siciliana in materia di controllo sugli atti delle UU.SS.LL. con l’art. 1 della L. r. 5 dicembre 1991, n. 46 è da ritenere implicitamente abrogata.[4]

 

Il legislatore siciliano è poi intervenuto sulla materia con la L.r. n. 30 del 03/11/1993 che all’art. 53 comma 2° così recita: “Gli atti di cui all’articolo 4, comma 8, della legge n. 412 del 1991, adottati dalle aziende ospedaliere e dalle aziende unità sanitarie locali sono trasmessi entro quindici giorni dall’adozione all’Assessore regionale per la sanità che li esamina e decide entro quaranta giorni dal ricevimento”. Il 6° comma dello stesso articolo così recita: “Gli atti adottati dagli organi di gestione, non soggetti a controllo preventivo, diventano esecutivi dopo il decimo giorno della relativa pubblicazione”. Al fine di rendere più agevole l’individuazione degli atti da sottoporre al controllo preventivo, l’Assessorato regionale per la Sanità, con apposita Circolare, ha fatto presente alle Aziende Sanitarie dell’isola che “come criterio di massima, devono ritenersi assoggettabili al controllo regionale i soli provvedimenti a carattere generale relativi alle materie individuate dall’art. 4, comma 8, della Legge n. 412/91”[5]. Con successiva Circolare[6] lo stesso Assessorato, nel contesto di una transizione “che vede il graduale processo di attenuazione del principio del controllo preventivo di legittimità sugli atti ed il parallelo avanzare del principio del controllo successivo sui risultati di gestione”, ribadisce che “la normativa di riferimento sugli atti rimane la L. 412/91 nonché la L.r. 30/93”.

 

Il controllo affidato all’organo regionale ai sensi delle citate disposizioni, del cui esercizio qui si discute, è stato ritenuto in giurisprudenza non pienamente identificabile con quello già esercitato dal Co.re.co…[7] “In tale senso si è rilevato – anche sulla base della lettura degli atti parlamentari – che l’intenzione del legislatore non era rivolta ad accrescere gli spazi di autonomia delle UU.SS.LL. bensì a rendere possibile il <<controllo della spesa>> nel contesto di manovre dirette a contenere il disavanzo pubblico, coinvolgendo – e responsabilizzando – nel perseguimento di questi obiettivi le amministrazioni regionali. Ne consegue che la funzione di controllo attribuita all’organo regionale di amministrazione attiva si distingue dal precedente controllo di legittimità nel senso che esso deve riferirsi anche a criteri di economicità, buona amministrazione e simili”[8]. 

 

Il legislatore regionale nel 2002 completa il percorso evolutivo del controllo sugli atti delle Aziende Sanitarie, innestando nell’ordinamento il controllo di gestione pur non richiamandolo espressamente. Infatti, l’art. 28 della L. r. n. 2/2002 rubricato “Equilibrio economico aziende sanitarie” contiene una serie di disposizioni tutte tendenti a valorizzare il contenimento finanziario e la sana gestione delle Aziende Sanitarie. Il comma 5 dello stesso articolo così recita: “Gli atti da sottoporre al controllo dell’Assessorato regionale della sanità sono: gli atti di bilancio, l’atto aziendale, il piano attuativo, il programma di attività, le piante organiche complessive, deliberati da ciascuna azienda e/o ente sanitario…”. L’Assessorato regionale per la Sanità, non tardando ad argomentare la novella disciplina del controllo, così si esprime: “Appare utile sottolineare che l’attività di controllo da esercitare cui è chiamato l’Assessorato regionale della Sanità sugli atti succitati differisce ed è innovativa rispetto a quella che è stata espletata dalla scrivente amministrazione ai sensi della legge 412/91 e rientra nell’attività di controllo e vigilanza sugli atti di programmazione prevista dal legislatore con il D.lgs 502/92 e successive modifiche ed integrazioni”[9]. Anche la giurisprudenza più recente sembra confermare tale assunto: “Il controllo esercitato dall’Amministrazione regionale ha la funzione di permettere la verifica della sana gestione delle Aziende ospedaliere (per l’appunto, del loro <<Equilibrio economico>>); esso, come tale, non si muove attraverso parametri di stretta legittimità, bensì di corretta gestione aziendale. Come è noto, al contrario del controllo di mera legittimità, il controllo di gestione serve a coordinare l’intera attività amministrativa degli Enti, in relazione ai fini che essi devono perseguire (non casualmente l’art. 28 tratta degli obiettivi di natura finanziaria che le Aziende sanitarie devono perseguire, ed il successivo art. 29 riguarda il risultato economico delle aziende sanitarie. Si tratta di una forma di controllo che si inquadra, sotto il profilo dei principi fondamentali dell’azione amministrativa nel suo complesso (art. 97 Cost., art. 1 L. 241/90), nel quadro del perseguimento dell’economicità dell’azione amministrativa (intesa come risultato positivo rispetto alle risorse impiegate) e dell’efficacia (intesa come rapporto tra risultato effettivamente raggiunto e obiettivi prefissati)”[10].

 

Detto controllo preventivo, tuttavia, è previsto solo per gli atti contestualmente elencati, e riconsiderati dalla Regione Siciliana nel citato art. 28, quinto comma della L.r. n. 2/2002. “Ora posto che tale elencazione ha carattere tassativo, rappresentando <<un’eccezione al principio generale, introdotto dalla stessa norma, dell’abolizione del controllo preventivo sugli atti delle unità sanitarie” (cfr. Tar Lombardia, 24 novembre 1997, n. 2022; Tar Lazio, sez. I, a maggio 2000, n. 3623), può certamente affermarsi la non assoggettabilità a controllo di ogni altro atto delle u.s.l. non compreso nella predetta elencazione; il che vale ovviamente a fortiori nella sede diversa da quella del controllo preventivo. Per gli atti non soggetti a controllo preventivo, la legge regionale si limita ad affermare che gli stessi <<diventano esecutivi dopo il decimo giorno dalla relativa pubblicazione>>”[11].

 

Con la successiva legge regionale n. 2 dell’8/02/2007, il legislatore regionale parla espressamente di controllo di gestione. Il comma 17 dell’art. 24 così recita: “L’Assessorato regionale della sanità, ai fini dell’espletamento dell’attività di vigilanza e di controllo di gestione, finalizzata alla salvaguardia dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, esercita il controllo sui seguenti atti delle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliere universitarie, del Centro per la formazione permanente e l’aggiornamento del servizio sanitario (CEFPAS) e dell’Istituto zooprofilattico sperimentale con sede in Sicilia: a) il bilancio di esercizio; b) l’atto aziendale; c) le dotazioni organiche complessive”. Il comma 19 aggiunge poi che: “L’esercizio del controllo deve fare riferimento, oltre alla verifica contabile, ai risultati di gestione e alla coerenza dei medesimi con gli atti della programmazione nazionale e regionale e con ogni altra disposizione in merito”.

 

Recentemente l’Assemblea Regionale Siciliana il 25 marzo scorso, nell’approvare il disegno di legge n. 248, in corso di pubblicazione nella G.U.R.S., distingue il controllo sulla gestione delle Aziende sanitarie disciplinato all’art. 18 dal generico e tradizionale controllo preventivo sugli atti delle Aziende sanitarie disciplinato all’art. 16. Il comma 1 del citato art. 16 sottopone a controllo dell’Assessorato regionale della Sanità i seguenti atti: a) l’atto aziendale di cui all’articolo 3 comma 1 bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni; b) il bilancio d’esercizio; c) le dotazioni organiche complessive; d) i piani attuativi di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a); e) gli atti di programmazione locale definiti a livello di bacino di cui ai commi 8 e 9 dell’articolo 5. Il comma 2° prevede che “Il controllo sugli atti di cui al comma 1, lettere a), d) ed e) concerne esclusivamente la verifica della conformità degli stessi alla programmazione sanitaria nazionale e regionale”.

 

Dalle considerazioni fin qui svolte, emerge altresì, che l’ordinaria gestione delle Aziende Sanitarie non sembra dare spazio a un controllo costante e minuzioso, dotato di mezzi cogenti, essendo l’attività gestionale intermedia affidata alla responsabilità dei Direttori Generali, come riflesso dell’autonomia riconosciuta alle medesime. In tal senso non è ultroneo ricordare che secondo costante giurisprudenza, quando il controllo preventivo sugli atti delle u.sl. è già previsto nell’idonea sede, l’attività ispettiva regionale sulle stesse u.s.l. non può riguardare la legittimità dei provvedimenti posti in essere.[12]

 

 

 

Massimo Greco

 

   

 

 

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