Debiti fuori bilancio ed equilibrio finanziario degli enti locali: l’art. 191 del TUEL 

Premessa

Il fenomeno dei ‘debiti fuori bilancio’ costituisce una delle patologie più gravi e diffuse negli Enti Locali e si configurano quale causa principale di pesanti squilibri finanziari da risanare. A questa complessa tematica, vediamo collegarsi i casi delle ‘sentenze esecutive’ e delle ‘transazioni’, le quali meritano interventi urgenti di puntualizzazione ed integrazioni ordinamentali. I debiti, cioè, possono essere accumulati anche dagli enti pubblici, da quelli che, considerata la loro natura, sono soggetti ad un particolare regime imposto dalla legge e devono perseguire un fine pubblico che possa portare utilità a più di persone. Il Comune è un ente pubblico, poiché si occupa di amministrare un determinato territorio, ha la gestione della res publica. I debiti fuori bilancio sono una peculiarità della pubblica amministrazione: quando si parla di un debito fuori bilancio ci si riferisce esclusivamente a un ente in regime di diritto pubblico e alla sua situazione economica.

Enti locali e finanza pubblica

Gli enti locali sono tenuti ad amministrare in maniera trasparente, al fine di garantire una corretta gestione e il miglioramento dei servizi pubblici. Purtroppo, però, talvolta, nonostante le previsioni iniziali, la Pubblica Amministrazione deve affrontare delle spese non previste: tali possono definirsi i debiti fuori bilancio. Si intendono per tali, dunque, tutte quelle spese che non sono state previste dall’ente pubblico all’inizio dell’esercizio. I debiti fuori bilancio sono le obbligazioni impreviste, quelle non messe in conto dalla pubblica amministrazione che, però, alla chiusura del bilancio ci sono. I debiti fuori bilancio sono quelli contratti senza che l’ente ne avesse programmato una specifica copertura finanziaria: sono un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro che grava sull’ente, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali. Essi sono spesso giustificati da eventi imprevedibili (calamità naturale: nubifragio o terremoto). In casi del genere, la Pubblica Amministrazione deve far fronte a spese che non erano state messe in conto e che, perciò, vanno a finire fuori bilancio. Debiti fuori bilancio potrebbero essere anche quelli derivanti da un errore dell’Amministrazione. Ad esempio, l’ente pubblico commissiona alcuni lavori stipulando un contratto con l’impresa appaltatrice per un importo totale di mille; a bilancio, però, viene iscritto solamente cento : alla fine risulterà un debito fuori bilancio di novecento (la differenza tra mille e cento, appunto).I debiti fuori bilancio possono derivare anche da imprevisti sul lavoro: riprendendo l’esempio dell’appalto, è possibile che durante l’esecuzione dell’opera la ditta appaltatrice faccia emergere delle spese superiori a quelle preventivate per via di imprevisti non imputabili alle parti. Possono derivare anche da sentenze o decreti ingiuntivi divenuti definitivi. Ipotizziamo il caso di un vecchio contenzioso contro il Comune che giunge a termine solamente dopo molti anni; il giudice decide che l’ente pubblico deve risarcire il privato cittadino per un importo di mille euro. Ecco: questi mille euro rappresentano un debito fuori bilancio, perché la soccombenza in tribunale non era stata prevista (mentre lo era il pagamento dell’onorario del difensore, ad esempio). Sebbene fuori bilancio, questi debiti vanno considerati per verificare la buona o cattiva gestione dell’ente locale. È qui che entra in gioco il tema del riconoscimento dei debiti fuori bilancio, cioè di quella procedura che consente all’ente pubblico di prendere atto della situazione debitoria al fine di farne fronte.

 Procedura di riconoscimento debiti fuori bilancio in p.a.

La legge disciplina una speciale procedura di riconoscimento: la Pubblica Amministrazione, per poter procedere al pagamento di un debito fuori bilancio, è tenuta a prenderne atto e a ricorrere a un’apposita deliberazione. Secondo la legge, infatti, il riconoscimento di un debito fuori bilancio avviene con deliberazione del Consiglio Comunale e solo successivamente l’ente pubblico può provvedere al relativo pagamento. Prima di poter pagare il proprio debito, la Pubblica Amministrazione deve riconoscerlo con provvedimento formale e solo dopo potrà onorare la propria posizione. Il Consiglio comunale, alla fine dell’anno, è tenuto a riunirsi per approvare il documento di rendiconto della gestione e contestualmente, con apposita delibera, deve approvare o meno i debiti fuori bilancio. In caso di approvazione, individua fondi e risorse necessarie per procedere al pagamento. Quando il consiglio comunale si riunisce per approvare il rendiconto di gestione, deve decidere anche dei debiti fuori bilancio ed è tenuto, in tal sede, a verificare due condizioni: che la spesa si riferisca a servizi di sua competenza e l’effettiva utilità per l’ente. Poiché il riconoscimento dei debiti fuori bilancio è frutto di una deliberazione, questa potrebbe anche non essere adottata, ad esempio per via dell’opposizione di alcuni consiglieri.  I debiti fuori bilancio derivanti da eventi eccezionali e straordinari, come le calamità naturali, saranno sicuramente approvati, perché contratti per far fronte a un’emergenza. Ipotizziamo il caso che la minoranza in consiglio si sia sempre opposta a un’operazione voluta dalla maggioranza, e che questa si sia rivelata, alla fine, controproducente in senso economico, tanto da aver fatto sorgere un debito fuori bilancio derivante da una sentenza definitiva. Se il debito non viene riconosciuto e se il consiglio comunale non approva, dunque, la situazione creatasi, ad esempio perché non ravvisa l’utilità per l’ente del debito contratto, allora si tratta di debiti non riconosciuti per i quali è chiamata a rispondere non più l’amministrazione comunale, ma la persona che li ha causati. In mancanza del riconoscimento formale del debito fuori bilancio, diventa debitore il funzionario, l’amministratore o l’impiegato che è responsabile dello stesso e il Comune non riconosce alcuna propria responsabilità e i creditori possono agire direttamente verso la persona fisica la cui condotta ha dato luogo al debito stesso. I creditori del debito fuori bilancio, però, potranno ugualmente agire contro il Comune, anche in assenza di formale riconoscimento, quando:

– il patrimonio del funzionario debitore non è sufficiente a garantire il pagamento;

– il servizio ha generato un reale arricchimento per il Comune, chiamato a pagare entro la parte che ha generato arricchimento e utilità.

1.3  i debiti fuori bilancio da sentenze esecutive

Secondo la legge, gli enti locali possono avere debiti fuori bilancio quando riguardano:

– sentenze esecutive (alle quali sono equiparati i decreti ingiuntivi non opposti o divenuti definitivi); – la necessità di coprire debiti di altre istituzioni, disavanzi di consorzi e di aziende speciali, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio;

– il bisogno di apportare capitale ad aziende di servizio pubblico costituite dall’ente locale (società in house);

– spese per procedure di espropriazione d’urgenza per la realizzazione di opere di pubblica utilità;

– acquisti di beni e servizi necessari per l’aumento dell’utilità e delle funzioni dell’ente.

La Corte dei Conti ha stabilito che, nel caso in cui il riconoscimento del debito fuori bilancio sia tardivo o non tempestivamente attuabile (si pensi, ad esempio, a  mancanza del numero legale in Consiglio nonostante la convocazione), è possibile, in presenza di un debito derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo, procedere al pagamento anticipato anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento, salvo l’obbligo di adoperarsi per la definizione della deliberazione consiliare di riconoscimento. Un debito fuori bilancio, per essere regolarizzato e “fatto proprio” dall’ente pubblico, deve essere formalmente riconosciuto mediante provvedimento consiliare. Il riconoscimento può mancare per via di dissidi interni al Consiglio, soprattutto dove non si ravvisa l’utilità per l’ente e dove sia evidente la responsabilità del singolo funzionario. Può anche capitare, però, che vi siano ritardi nel riconoscimento del debito fuori bilancio, ritardi imputabili alle cause più disparate, non riconducibili alla volontà di non riconoscere il debito. In casi del genere, si ritiene sia ammissibile il pagamento del debito non riconosciuto, purché esso derivi da una sentenza esecutiva o da provvedimento giudiziario analogo. Il pagamento anticipato consente all’ente pubblico di evitare conseguenze ulteriori, quali ad esempio l’obbligo di dover pagare anche gli interessi o di essere sottoposto a esecuzione forzata a seguito del ritardo nell’adempimento. Il pagamento anticipato, poi, è permesso per le sole sentenze (o provvedimenti giudiziari equiparabili) per il fatto che quest’ultime rappresentano un debito incontrovertibile, sancito dall’autorità giudiziaria e contro il quale non è possibile più fare nulla. Non a caso, si parla di sentenza definitive, cioè di provvedimenti contro i quali non è ammessa più alcuna impugnazione.

 Equilibrio finanziario degli enti locali

In merito all’equilibrio finanziario degli enti locali, è doveroso dire che i ‘debiti fuori bilancio’ rappresentano una vera e propria patologia negli enti e sono causa di squilibri finanziari da risanare. L’art. 191, co.4, del Tuel dice, in proposito, che le spese effettuate in violazione delle norme che impongono preventivo provvedimento di autorizzazione e di assunzione dell’impegno contabile costituiscono, per l’appunto, debiti fuori bilancio. Per questi, il rapporto obbligatorio intercorre fra il ‘terzo interessato’ e il soggetto/persona fisica (amministratore, funzionario o dipendente) che ha disposto esecuzione o consentito le singole prestazioni, relativamente alla parte che non è imputabile all’ente, in quanto non riconoscibile. Fra le tipologie di debiti f.b. riconoscibili e finanziabili (art. 194 del TUEL), ci sono posizioni debitorie che gravano sull’ente per effetto di fatti esterni non prevedibili e regolamentabili o insorte per comportamenti illegittimi o omissivi e in violazione delle norme. Sulla materia, il nuovo ordinamento finanziario e contabile di cui al D.Lgs. n. 118/2011 non ha apportato alcuna modifica. Le spese costituiscono un pericoloso fenomeno di ‘indebitamento sommerso’, poiché ogni obbligazione pecuniaria è valida giuridicamente ma non regolarizzata in contabilità e, solo il riconoscimento della sua legittimità da parte del Consiglio fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l’ha riconosciuta. Qualsiasi tipologia di debito fuori bilancio è una sopravvenienza passiva, carente a monte di impegno contabile: comporta una spesa che non ha specifica previsione nel bilancio dell’esercizio in cui si manifesta e che si concretizza all’esterno. Tali debiti impattano sul bilancio con effetti disastrosi in termini di pesanti squilibri finanziari da ripristinare. Il finanziamento dei debiti fuori bilancio comporta una diversa modulazione in bilancio delle risorse e consegue a interventi di spesa non autorizzati nei documenti di programmazione, la competenza del Consiglio è in materia esclusiva, non surrogabile o assumibile da altri soggetti. Il Consiglio può in sede di deliberazione di bilancio prevedere apposito stanziamento di spesa per accantonare risorse in vista di dover far fronte a possibili debiti fuori bilancio (o accantonamenti a fondi per passività potenziali). Al finanziamento dei debiti f.b. si può provvedere usando tutte le entrate, tranne quelle che provengono dalla assunzione di prestiti e di quelle che hanno specifica destinazione per legge, nonché i proventi che derivano da alienazioni di beni patrimoniali disponibili. Per poter pagare si possono usare le risorse del bilancio di competenza, rimodulando con variazione in riduzione gli indirizzi del programma coerente con gli ’insorgenti oneri’ e gli interventi di spesa in esso allocati per rendere disponibile la copertura finanziaria necessaria o si può procedere ad un assestamento più ampio del bilancio di competenza, che rimodula vari programmi e può esser utile denunciare o applicare in bilancio nuove o maggiori entrate. Se queste soluzioni sono impossibili, si può  ricorrere all’indebitamento solo per finanziare debiti costituiti da spese in conto capitale, posto che sulla possibilità  del finanziamento dei debiti con ricorso all’indebitamento, impattano in modo sfavorevole e regole sugli equilibri fra entrate e spese finali di bilancio, tramite l’attuazione di ‘piani di risanamento’ finanziario pluriennale che prevedono mutui a copertura di posizioni debitorie inserite nello stesso piano, approvati da competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti. L’art. 194 del Tuel è inderogabile e rinvia a scelta regolamentare i tempi e la periodicità del riconoscimento e finanziamento dei debiti fuori bilancio. Tale norma dispone che si debba provvedere in sede di deliberazione consiliare a salvaguardare gli equilibri di bilancio (almeno una volta l’anno entro il 31 luglio) o con altra periodicità stabilita dal regolamento di contabilità. Per tali debiti, si richiede ad amministratori e funzionari degli enti locali di evidenziare tempestivamente le passività insorte e che producono i debiti in questione, di adottare tutti gli atti necessaria ripristinare la gestione per evitare il formarsi di nuovi oneri aggiuntivi a carico dell’ente.

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