Decadenza del permesso di costruire per mancata ultimazione delle opere

Il Consiglio di Stato (Sezione II, sentenza non definitiva 07 marzo 2024, n. 2228) ipotizzando la possibilità dell’insorgere di un contrasto ermeneutico, ha deferito all’Adunanza plenaria, ex art. 99, c. 1, c.p.a., la questione sul dubbio interpretativo in ordine all’efficacia ex nunc, ovvero ex tunc, della decadenza del permesso di costruire derivante all’infruttuoso spirare del termine di conclusione dei lavori e del conseguente regime giuridico, in termine di legittimità o abusività, di quanto edificato nella vigenza di validità del titolo edilizio.

1. La pronuncia non definitiva

Mediante la pronuncia non definitiva del 07 marzo, il Consiglio di Stato ha richiesto l’intervento nomofilattico dell’Adunanza  plenaria  nella finalità di sciogliere il dubbio interpretativo sugli  effetti, ex  tunc ovvero ex nunc, della  decadenza  del  permesso  di costruire rilasciato in ipotesi di omesso completamento delle opere assentite col titolo nel termine, eventualmente prorogato, ex art. 15, c. 2, d.P.R. n. 380/2001.

2. La questione interpretativa: decadenza del permesso di costruire

Un’amministrazione comunale, con un proprio provvedimento ha dichiarato, in ragione dell’infruttuoso spirare del termine di ultimazione dei lavori, la decadenza del permesso di costruire rilasciato nel 2010 e la conseguente ordinanza di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi come risultante in via antecedente all’esecuzione delle opere parzialmente eseguite in forza del permesso di costruire.

3. L’approccio del Tar

Nonostante il permesso decada, decorso inutilmente il termine di conclusione dei lavori, per  la  sola  parte  non  eseguita,  secondo il Tar ciò presuppone  la  possibilità  di  portare  a compimento  l’opera  iniziata e, diversamente  opinando,  dovrebbe  ammettersi  la possibilità  per  il  titolare  di  un  permesso  di  costruire  di  abbandonare l’opera incompiuta con ingiustificato deturpamento del contesto circostante. Sempre per lo stesso Tar, risulta legittima l’ordinanza di demolizione e ripristino dell’originario stato dei luoghi così come alterato dalle opere eseguite in parziale esecuzione del titolo edilizio di cui è intervenuta la decadenza.

4. In appello

E’ stato appellato il punto che il permesso di costruire non sia stato annullato in  autotutela  o  revocato,  ma sia solo  divenuto  inefficace  per decorrenza  dei  termini  di  conclusione  dei  lavori,  con  conseguente  legittimità delle opere realizzate nella propria vigenza, con la conseguente illegittimità della declaratoria di inefficacia retroattiva e dell’ordine di remissione in pristino.

5. Il dubbio ermeneutico

Nel rimettere la questione all’Adunanza plenaria, la II sezione del Consiglio di Stato ha  rilevato  come  sulla  predetta problematica si  sia plurime volte espressa  la giurisprudenza del Consiglio di Stato. In dettaglio:

• la decadenza dal titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini, cioè per fatto imputabile al titolare e relativo alle modalità di utilizzo/inutilizzo del titolo, ha efficacia ex nunc e non ex tunc e, pertanto, non implica l’obbligo di disporre la demolizione delle opere poste in essere nel  periodo  di  validità  del  titolo  edilizio, ove  queste  risultino  conformi  al  progetto  approvato  col  permesso  di  costruire, ma  comporta  semplicemente la necessità,   per   il   titolare   decaduto,   di   chiedere   un   nuovo   permesso   per l’esecuzione  delle  opere  non  ancora  ultimate;    
• in mancanza di proroga ovvero rinnovo  del  titolo,  gli  interventi  effettuati dopo la  decadenza del titolo risultano abusivi, e ciò comporta la legittimità dell’ordine di demolizione solo  per  quanto  realizzato  successivamente  all’intervenuta  decadenza,  ma  non per quanto realizzato in precedenza;
• ha evidenziato come il T.U. edilizia abbia differenziato gli effetti dell’edificazione eseguita  in  assenza  o  in  totale  difformità  del  permesso  di  costruire  cui consegue ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ovvero in base a un permesso  di  costruire  successivamente  annullato  prevedendo,  in  tal  caso, ex art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, la possibilità che in luogo della demolizione possa essere applicata  dall’Amministrazione  una  sanzione pecuniaria con salvezza degli interventi edilizi eseguiti.

Per il Consiglio di Stato il trattamento più mite contemplato dall’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, si ispira a un principio di tutela degli interessi del privato per l’esecuzione di opere  edilizie  conformi  a  un  titolo  abilitativo in seguito rimosso, ​rispetto a ulteriori interventi abusivi eseguiti sin dall’origine in assenza di titolo (Cons. Stato, sez. VI, n. 2155/2018). Inoltre, alla luce di tali considerazioni, prevedere la demolizione ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 in una fattispecie di opere eseguite in conformità a un titolo decaduto, per lo stesso giudice non appare rispondente ai criteri di graduazione del trattamento sanzionatorio. Infine, nonostante dette argomentazioni siano favorevoli all’effetto ex nunc della decadenza ex art. 15 del d.P.R. n. 380/2001 del titolo edilizio, l’orientamento del giudice di primo grado, che ipotizza l’effetto ex tunc assoluto, non appare non irragionevole. Tuttavia secondo il Consiglio di Stato è necessario escludere, in carenza di una norma che espliciti il regime delle opere parzialmente eseguite cui non faccia seguito il completamento dei lavori in virtù di un nuovo titolo, l’applicazione analogica di una disciplina sanzionatoria riservata a opere eseguite senza titolo, o in difformità dallo stesso.

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