La decadenza nel tempo dei titoli edilizi è principio cardine della disciplina urbanistica rispondendo all’esigenza di assicurare la realizzazione entro tempi certi delle trasformazioni assentite con il titolo edilizio e alla necessità di tutelare l’interesse pubblico a consentire quelle sole trasformazioni del territorio che corrispondono alle esigenze attuali della collettività, individuate dalla pianificazione urbanistica vigente.
Cons. Stato, sez. VII, 17 aprile 2023, n. 3823;
Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2023, n. 103
Consigliamo per l’approfondimento: Il Testo Unico dell’Edilizia: attività edilizia e titoli abilitativi dei lavori
1. Il fatto
Con la sentenza qui in esame il Consiglio di Stato permette all’interprete alcune riflessioni sulla corretta esegesi dell’art. 15 D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) che pone l’attuale disciplina positiva quanto all’efficacia temporale e alla decadenza del permesso di costruire.
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2. La decisione del Consiglio di Stato
Giova evidenziare, preliminarmente, che l’art. 15 cit. prevede esplicitamente che “il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo”, dovendosi così intendere, quale data per l’inizio del decorso del disposto termine decadenziale, non quella di “mera” adozione dell’atto, bensì quella della materiale consegna del provvedimento autorizzativo, all’esito di comunicazione all’interessato.
Invero, il permesso di costruire, quantomeno ai fini del decorso del suddetto termine, può essere considerato alla stregua di un provvedimento amministrativo recettizio che postula l’avvenuta comunicazione ai diretti interessati, non potendo ritenersi sufficiente, ai fini della sua esistenza, la mera data di emanazione dell’atto (T.a.r. Campania, Napoli, sez. VIII, 28 agosto 2017, n. 4126).
Sul punto, si consideri che l’art. 21-bis L. n. 241/1990, subordina l’efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati alla comunicazione dello stesso al destinatario, atteso che, in assenza della predetta conoscenza, l’atto, seppure validamente costituito, risulterebbe inidoneo a produrre l’effetto giuridico voluto.
Seppure il permesso di costruire non è un titolo limitativo della sfera giuridica del privato, e anzi costituisce un atto ampliativo della stessa, la suindicata regola deve essere applicata agli effetti negativi sanciti, previsti nell’ambito del provvedimento ampliativo, come nel caso delle decadenze connesse all’inizio dei lavori assentiti, stante l’illogicità di far decorrere i termini di decadenza dall’adozione di un provvedimento che non sia stato portato a conoscenza del destinatario.
Precisamente, il permesso di costruire, come detto, ha natura ampliativa della sfera giuridica del richiedente, per cui è idoneo a produrre i suoi effetti fin dal momento dell’emanazione, indipendentemente dal fatto che sia comunicato all’interessato e che questo abbia materialmente provveduto a ritirarlo; solo limitatamente agli effetti pregiudizievoli che possono derivare dal rilascio del titolo edilizio (ad esempio, decadenza per mancato inizio dei lavori nel termine prescritto) può postularsi una natura recettizia del medesimo (Cons. Stato sez. IV, 21 dicembre 2015, n. 5791).
Quindi, il dies a quo dal quale decorre il termine di ultimazione dei lavori deve essere individuato nella materiale consegna del titolo edilizio, all’esito di una notifica o di qualsiasi altra comunicazione che renda l’istante edotto circa l’adozione del titolo autorizzatorio, non potendosi ritenere sufficiente la data di formale adozione del permesso (ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 17 aprile 2023, n. 3823; Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2023, n. 103; Cons. Stato, sez. IV, 23 novembre 2018, n. 6628; Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2018, n. 2082).
L’art. 15, II, in esame, nel disciplinare l’ipotesi della decadenza del titolo edilizio, impone a tal fine un’istruttoria ad hoc non potendo un provvedimento di tal fatta conseguire a valutazioni del Comune sommarie o effettuate nel contesto di altri procedimenti (Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2022, n. 11110; Cons. Stato, sez. II, 29 novembre 2021, n. 7948; Cons. Stato, sez. II, 21 ottobre 2021, n. 7067).
La disposizione de qua, che ricalca oggi le previsioni già contenute nell’art. 4 L. n. 10/1977 nonché nell’art. 31, X, L. n. 1150/1942, prevede che:
– (come detto) il termine per l’inizio dei lavori edilizi assentiti non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo;
– il termine di ultimazione, entro il quale cioè l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori;
– decorsi inutilmente tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga (Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2021, n. 5385).
Al fine di disporre la decadenza del titoli edilizio occorre valutare la presenza dei presupposti tipici, come dettati dal Legislatore, tra cui, non rientrano i profili di illegittimità del titolo edilizio che al più giustificano il ricorso all’autotutela (Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2022, n. 4033; Cons. Stato, sez. II, 21 ottobre 2021, n. 7067; Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2021, n. 4648; Cons. Stato, Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4239; Cons. Stato, sez. IV, 3 maggio 2021, n. 3480; Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2020, n. 7701).
La norma in esame pone, specularmente al tema della decadenza, quello della proroga del titolo che può essere accordata, con un provvedimento motivato, per fatti che siano sopravvenuti ed estranei al volere del titolare del permesso, oppure in ragione dell’opera erigenda (avuto riguardo alla sua mole, alle sue caratteristiche tecniche, alle difficoltà tecniche emerse dopo l’inizio dei lavori), o infine quando si tratti di un’opera pubblica con finanziamento previsto in più esercizi finanziari.
Peraltro, i fatti sopravvenuti (che vanno a legittimare la proroga del termine di inizio o completamento dei lavori) non hanno un rilievo automatico, ma possono costituire oggetto di valutazione in sede amministrativa qualora l’interessato proponga un’apposita domanda di proroga, il cui accoglimento è indefettibile affinché non sia pronunciata la decadenza del titolo edilizio (Cons. Stato, sez. II, 1 aprile 2020, n. 2206).
La proroga del permesso di costruire rappresenta, per definizione, un atto accessorio al titolo abilitativo che, dilatando i confini operativi della sua efficacia temporale, realizza, di fatto, quella che viene definita una vera e propria novazione del termine nell’ambito di un provvedimento ancora efficace, e ciò costituisce l’esito di un nuovo e diverso iter procedimentale di contemperamento e ponderazione degli interessi in gioco: il rilascio dell’atto di proroga del permesso di costruire ha comunque una connotazione discrezionale di cui il Comune è riservatario esclusivo.
Negli incisi normativi <<la proroga può essere accordata>> di cui al comma 2 dell’art. 15 in esame e <<la proroga è comunque accordata>> ex comma 2 bis della medesima disposizione rileva una riserva di competenza, in termini di discrezionalità tecnica e amministrativa, propria del Comune, che afferisce anche al quid, ovvero all’ampiezza temporale della proroga, sulla cui definizione incidono scelte e valutazioni peculiari, non suscettibili di essere incise dal sindacato giurisdizionale (T.a.r. Toscana, Firenze, sez. III, 13 luglio 2021, n. 1042).
La ratio sottesa alla norma de qua è quella di mantenere il controllo sull’attività di edificazione (che, per sua stessa natura, non è istantanea) come al momento del rilascio del titolo abilitativo così, anche, successivamente al momento della realizzazione, garantendosi in tal modo il compimento dell’opera (iniziata) entro limiti temporali precisi e ragionevoli.
Il quadro teleologico che connota tale compendio normativo giustifica il carattere automatico dell’effetto decadenziale, tanto è vero che a declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento a carattere strettamente vincolato ed altresì a natura ricognitiva (Cons, Stato, sez. II, 22 marzo 2021, n. 2453; T.a.r. Campania, Napoli, sez. VIII, 21 gennaio 2021, n. 446; T.a.r. Campania, Napoli, sez. VII, 26 maggio 2020, n. 2005; T.a.r. Lombardia, Brescia, sez. I, 30 aprile 2019, n. 416).
È da sottolineare, infine, che la legge non precisa quale sia la nozione di “inizio dei lavori”: tale nozione, secondo la giurisprudenza, deve intendersi riferita ai concreti lavori edilizi (presenza di un cantiere; uomini e mezzi al lavoro; realizzazione di fondazioni o di altri lavori edili) (T.a.r. Campania, Napoli, sez. II, 27 agosto 2020, n. 3668).
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