Delega di funzioni nell’amministrazione pubblica e nelle scuole

1. Premessa

 Quando si parla di DELEGA di FUNZIONI si  fa riferimento all’atto organizzativo interno all’impresa, col quale un soggetto che sia abilitato a delega, in presenza di determinati requisiti soggettivi ed   oggettivi, positivi e negativi, trasferisce ad altro soggetto, alcuni doveri su  di lui originariamente presenti  (art. 16  d.lgs. n. 81/2008).

 Si tratta di uno strumento imprenditoriale,  utile  ad una migliore organizzazione dell’attività lavorativa nelle grandi, ma anche nelle piccole imprese, nonché un  mezzo per ripartire responsabilità ed obblighi in materia  di sicurezza, incidendo sulla distribuzione di responsabilità penali, derivanti  dalla violazione della normativa in materia di salute e sicurezza, ma non sulla responsabilità civile, che resta disciplinata dagli artt. 2049, 2087 del codice civile.

Prima di entrare nel merito dei compiti precipui della delega di funzione,  va fatta una doverosa  premessa   esplicativa .

  Nel parlare di  “delega”  occorre fare dei distinguo, potendo, a questo vocabolo, dare diversi significati.

Comunemente, il termine “delega” indica quel processo in cui il delegante attribuisce al delegato, l’incarico di eseguire  una  prestazione.

In termini organizzativo-strutturali, la delega diventa uno strumento teso a realizzare  un’organizzazione  razionale che disloca e distribuisce il carico lavorativo ed annessi adempimenti.

Non si può fare a meno di rilevare le numerose difficoltà concrete che si interpongono all’utilizzo dei vari meccanismi di delega che possono derivare da fattori  ascrivibili tanto al superiore gerarchico (mancanza di fiducia nei dipendenti, insufficiente capacità di comando, scarsa chiarezza nella definizione del compito delegato,timore di un sovraccarico lavorativo eccessivo…).

Veniamo all’accezione giuridica della delega. Il diritto positivo esamina il fenomeno secondo quattro principali profili:

a)      Validità degli atti amministrativi compiuti;

b)      Organizzazione dei pubblici uffici e ripartizione delle competenze,

c)      Aspetti lavorativi retribuiti e sindacali;

d)      Responsabilità  giuridiche soggettive connesse.

La validità degli atti amministrativi tiene conto delle competenze nell’adozione di un provvedimento o di  un atto, quale elemento essenziale di tale atto la materia delle “competenze” è coperta da una riserva relativa ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 165 e si individua in base alle regole che in ciascun ente, e secondo il proprio ordinamento, presiedono al riparto delle competenze.

Un contratto collettivo non potrebbe intervenire sulle competenze, mentre può intervenire sulle “mansioni” lavorative.

In via generale la competenza amministrativa si fonda sul principio della legalità: è la legge che individua e ripartisce i poteri tra i vari soggetti, i vari organi, i vari uffici della pubblica amministrazione.

 Perché un atto o un provvedimento di delega, vengano legittimamente adottati, occorre prevedere  un’esplicita previsione normativa.

La Corte dei conti, sez. Enti Locali del 02/ 04/ 1993 ha rilevato che la delegazione è legittima, nei casi in cui le norme attributive delle competenze esplicitamente o implicitamente,  lo prevedano.

Voglio accennare ad un’altra  sottile distinzione tra delega interorganica e delega intersoggettiva.

La delega interorganica  prevede il trasferimento delle competenze da un organo ad un altro organo entrambi appartenenti alle stesse strutture  amministrative.

Per delega intersoggettiva, invece,  si intende un trasferimento di competenze, disposto tra due soggetti appartenenti  a pubbliche amministrazioni differenti.

Un’ articolata analisi  della normativa giuslavoratoristica può aiutare a cogliere meglio l’interpretazione che si vuol dare della delega di funzioni.

2. Delega delle funzioni e P.A.

L’art. 5 del d.lgs. n. 165/2001 stabilisce che queste “assumono ogni determinazione organizzativa, con il fine  di assicurare l’attuazione dei principi di cui all’art. 2, comma 1 e la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa. Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi, di cui all’art. 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro, sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro.”

 Ocorre ricordare che poteri dell’amministrazione pubblica,” datrice di lavoro”, sono finalizzati al  raggiungimento degli obiettivi costituzionali di imparzialità e buon andamento.

 Spesso si commette l’errore di confondere la delega di funzioni, con la facoltà di decisione unilaterale del datore di lavoro, sulla base del potere di organizzazione e di direzione che gli compete (artt. 2014 e 2086 del codice civile); la delega incontra dei limiti, non dovendo sconfinare in arbtrio e dovendo collegarsi all’interesse dell’ordinato, in coerenza con l’esercizio funzionale alle esigenze tecniche organizzative e funzionali, nonché produttive dell’azienda.

 Non è legittimo, da parte del datore di lavoro, emanare provvedimenti che possano arrecare danno o disagio ingiustificato  per i  lavoratori, senza realizzare alcun apprezzabile interesse dell’azienda.

 Nella pubblica amministrazione l’atto di delega di funzioni contrattualizzato, assume una doppia veste:

–           Può trattarsi di un  atto di organizzazione,  con cui si procede  ad un trasferimento delle competenze organizzative;

–           Può trattarsi di un atto datoriale, i che incide  sul rapporto di lavoro.

Resta inalterato il principio secondo il quale tale atto è assoggettabile al sindacato del giudice del lavoro ed è valutato secondo parametri scientifici, riguardanti l’attività negoziale di correttezza e buona fede e non secondo i parametri degli atti organizzati che sono: legittimità e invalidità.

 Consideriamo l’ambito delle amministrazioni pubbliche ed in particolare degli Istituti Scolastici:  la distribuzione di competenze è attualmente regolata da disposizioni inerenti nel  testo unico n. 297/1994 nel d.lgs. n. 165/2001, nel d.P.R.  n. 275/1999, il c.d. regolamento sull’autonomia scolastica, nonché  il d.m. n. 44/2001 in materia contabile.

 La delega di funzione è ravvisabile  nell’art. 5 , comma 8 del d.lgs. n. 297/1994.  Con esso si  prevede la possibilità per la dirigenza scolastica, di delegare la presidenza del consiglio di classe.

L’art. 17 comma 1 bis del d.lgs. n. 165/2001, modificato dalla legge n. 145/2002, statuisce che i dirigenti per comprovate ragioni di servizio  possono delegare a tempo determinato, attraverso atto scritto e motivato, alcune proprie funzioni:   cura ed attuazione di progetti, gestione di progetti assegnati agli uffici dirigenziali, con esercizio di potere di spesa,   direzione  e    coordinamento    degli uffici esecutivi , dei responsabili di procedimento,  potendo delegare loro, anche la facoltà di potere sostitutivo in caso di inerzia.

   Come per le altre fattispecie di delega di funzioni,  non tutte le funzioni dirigenziali,possono essere delegate e le funzioni delegate non sono soggette all’applicazione dell’art. 2013 del codice civile (divieto dello ius variandi e di variazioni retributive).

L’art. 25, comma del d.lgs.  n. 165/20015 consente alla dirigenza scolastica, nello svolgimento delle   proprie funzioni organizzativo amministrative, di avvalersi di docenti  da essa individuati,  delegati a compiti specifici, mentre l’art. 32 del d.i. n 44/2001 consente al dirigente dei servizi amministrativi la funzione di ufficiale rogante.

Non ultimo l’art. 56 del d.i. 44/ 2001, consente al dirigente scolastico,  di delegare la partecipazione ad organismo paritetico deputato alla gestione unitaria di risorse finanziarie nell’ambito di progetti integrati di istruzione e formazione .

 Non sono deleghe di funzioni, né l’articolo 14 del d.lgs. n. 44/2001,  sull’autorizzazione all’uso della carta di credito, concernente un atto che autorizza all’uso temporaneo, non mutando la titolarità del proprietario, né l’art. 36 del suindicato decreto, riguardante la nomina del collaudatore che, pur comportando l’attribuzione diretta di un compito, lo fa, secondo precise regole ordinarie di contabilità generale dello Stato.

 Voglio concludere ricordando che  affinché  la delega di funzioni garantisca un effettivo trasferimento di funzioni  dal delegante al delegato, deve rispettare i presupposti di un valido esercizio di potere:

– la delega deve risultare conferita dal delegante, in data certa e antecedente al verificarsi di qualsiasi  qualsiasi caso di responsabilità; l’atto di delega deve essere sottoscritto  e, nel  caso muti la persona del delegato o delegante è necessario il rinnovo della delega,  ogni qualvolta nell’atto di conferimento sussistano elementi che spingano a qualificarlo come atto giuridicamente caratterizzato dal cd. “intuitu personae”.

  Mi sembra anche  doveroso ricordare il carattere non generico della delega: le attribuzioni devono essere specifiche, non in bianco ed il delegato deve possedere idoneità tecnico-professionale  che può essere acquisita, mediante stage o corsi di formazione e aggiornamento.

 Non ultima è la questione dell’accettazione: la delega deve esse accettata dal delegato.  Il rifiuto è ammissibile ( non integra un ingiustificato inadempimento)  soltanto quando  essa  sconfini in senso assoluto dal mansionario del delegato oppure quando sussistano valide e motivate giustificazioni.

L’art. 16 del decreto 81/2008 è stato successivamente modificato dal d.lgs. n. 106/2009, il quale precisa che l ’obbligo di vigilanza, in base al delegante,  si considera  assolto tramite l’ adozione di appositi modelli organizzativi di verifica e controllo preventivamente approntanti in seno all’ente, ed in questo specifico caso la Scuola, nonché tramite la precisazione che è ammessa  una  sub-delega ad altro soggetto, purchè questa avvenga una sola volta, senza per questo che il delgente vada esente dall’obbligo di vigilare sul corretto espletamento delle funzioni assegnate al sub-delegato.

Antonella Tosiani
(dottore in consulente del lavoro)