Depositata la valanga di firme per il referendum elettorale: cosa succede ora?

Un breve cronoprogramma dei vari passaggi necessari prima che si possa effettivamente andare a votare. E un esame delle insidie che costellano il percorso.

di Antonio Verrilli

Alla cancelleria della Corte di cassazione quel milione e 200 mila firme depositate (500 mila sarebbero state sufficienti) dai comitati promotori dei referendum elettorali occupano sicuramente un po’ di spazio. Ma la Corte non mancherà di sbarazzarsene entro pochi giorni visto che il controllo che deve effettuare è poco più che formale. Più insidioso può essere il giudizio della Corte costituzionale, che entrerà nel merito delle questioni e dovrà decidere sull’ammissibilità o meno dei quesiti. E ancora più insidioso può essere l’intervento del Parlamento. Ma vediamo nel dettaglio quali saranno i passaggi che porteranno i cittadini ad esprimersi, per l’ennesima volta, sulla legge che disciplina l’elezione della Camera e del Senato (per i contenuti dei quesiti referendari si rimanda all’articolo di Carlotta Cannizzo sul sito LeggiOggi).

Il controllo dell’Ufficio centrale presso la Corte di Cassazione

I quesiti referendari vanno depositati presso la cancelleria della Corte di Cassazione in ciascun anno dal 1° gennaio al 30 settembre. Un primo controllo sulle richieste referendarie è svolto dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Cassazione, che verifica la conformità alle norme di legge di tali richieste (regolarità delle firme, natura di legge o di atto ad esso equiparato dell’oggetto del referendum, uniformità o analogia delle varie richieste presentate che potrebbe richiedere un accorpamento).

Entro il 15 dicembre l’Ufficio centrale deve pronunciarsi in via definitiva con ordinanza che viene comunicata ai promotori o delegati e alla Corte costituzionale.

Il giudizio di ammissibilità della Corte costituzionale

A decidere se il quesito referendario è ammissibile o meno sarà la Corte costituzionale, alla quale è stata attribuita questa funzione con l’art. 2 della L. cost. 1/1953. La Consulta si deve pro­nunciare con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio del prossimo anno sulla Gazzetta Ufficiale. Ma su quali basi la Corte procederà a formulare il suo giudizio?

Esistono diverse limitazioni alla possibilità di poter presentare una richiesta di referendum abrogativo, che per comodità espositiva possono essere classificate sotto 3 diverse tipologie:

a) limiti derivanti dalla tipologia degli atti. Secondo l’art. 75 Cost. il referendum deve avere ad oggetto «una legge o un atto avente valore di legge statale». Se ne deduce che la richiesta non può riguardare norme di rango costituzionale, regolamenti amministrativi o altre fonti secondarie e leggi regionali (per le quali è previsto uno specifico referendum regionale);

b) limiti derivanti dal contenuto dell’atto. La Costituzione indica, al secondo comma dell’art. 75, diverse tipologie di leggi che, per le materie che disciplinano, non possono essere oggetto di richiesta referendaria. A quelle citate nel testo costituzionale, la Corte, nell’ambito del giudizio di ammissibilità, ne ha aggiunto altre che sono estrinsecazione ed integrazione di quelle rinvenibili nel testo della Costituzione, attenendo in molti casi alla stessa natura dell’atto referendario così come voluto e immaginato dai Costituenti. Il referendum è pertanto escluso per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali (art. 75, co. 2, Cost.), per le leggi dotate di forza passiva rafforzata (leggi atipiche o rinforzate), in quanto non sarebbero abrogabili neppure da leggi ordinarie successive (in questa categoria rientrano, ad esempio, la legge di esecuzione dei Patti Lateranensi e, in generale, le leggi che recepiscono le intese con le confessioni religiose), per le leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, vale a dire (Corte cost. 16/1978) atti il cui nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di altre leggi costituzionali), per le leggi costituzionalmente obbligatorie o necessarie (vale a dire quelle che devono necessariamente esistere nell’ordinamento in quanto direttamente previste dalla Costituzione) e per le leggi a contenuto comunitariamente vincolato (non si possono abrogare atti emanati in attuazione di disposizioni comunitarie, in quanto lo Stato potrebbe essere ritenuto responsabile per violazione di impegni assunti in sede comunitaria;

c) limiti connessi alla formulazione del quesito. Secondo la Corte il quesito deve essere omogeneo, chiaro, semplice e completo, strutturato in modo tale che il risultato dell’abrogazione sia chiaro e riconoscibile dai votanti, abrogativo e non, invece, propositivo di una disciplina nuova e diversa da quella esistente.

Vista la materia della richiesta referendaria (si invoca l’abrogazione di una legge elettorale) la categoria che qui interessa è quella delle leggi costituzionalmente obbligatorie o necessarie, nella quale la Corte in passato ha fatto rientrare le norme che disciplinano l’elezione di organi costituzionali o a rilevanza costitu­zionale. Si differenziano dalla leggi a contenuto vincolato in quanto il legislatore è libero di disci­plinare la materia nel modo che ritiene più opportuno; ne consegue che tali leggi possono legittimamente essere oggetto di referendum solo nel caso in cui dall’esito della consultazione ne risulti una coerente norma­tiva residua (la cosiddetta normativa di risulta), immediatamente appli­cabile, in modo da garantire, pur nell’eventualità di inerzia legislativa, la costante operatività dell’organo (sent. 32/1993). Il quesito per il quale sono state raccolte le firme rispecchia pienamente questa indicazione della Corte, dal momento che, com’è noto, con l’abrogazione del “porcellum” sarebbe comunque riapplicabile la disciplina prevista dal “mattarellum” per l’elezione dei due rami del Parlamento.

Svolgimento del referendum

Se la richiesta referendaria è dichiarata ammissibile dalla Corte costituzionale, il referendum è indetto in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Se le Camere o una di esse è sciolta anticipatamente, il referendum già indetto si intende automaticamente sospeso all’atto della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del decreto pre­sidenziale di indizione dei comizi elettorali. In questo caso i termini del procedimento referen­dario riprendono a decorrere a datare dal 365° giorno successivo alla data di svolgimento delle elezioni.

Hanno diritto di partecipare alla consultazione referendaria tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Vige, dunque, un sistema di doppio quorum.

Attività parlamentare e referendum

Le Camere, anche in seguito alla presentazione della richiesta referen­daria, non perdono la funzione legislativa nella materia oggetto del referen­dum. Lo dimostra la previsione dell’art. 39 L. 352/1970, secondo la quale se prima dello svolgimento del referendum la legge o l’atto avente forza di legge o singole sue disposizioni oggetto del quesito sono abrogate, l’Ufficio centrale del referendum dichiara che le operazioni relative non hanno più corso.

Tuttavia, si deve tener presente che, sotto il profilo politico-istituzionale, il referendum è un istituto che consente un “controllo” popolare sugli atti emanati dal Parlamento, ragion per cui le Camere non possono eludere tale controllo con una modifica puramente formale della legge oggetto del re­ferendum.

Sulla base dell’attività svolta dal Parlamento successivamente alla pre­sentazione del quesito referendario possono profilarsi le seguenti ipotesi:

a) si modifica la disciplina legislativa approvando una nuova legge che, di fatto, realizza l’obiettivo che si sono prefissi i promotori del referendum. Nel nostro caso tale risultato potrebbe essere raggiunto attraverso l’abrogazione del cosiddetto “porcellum” (L. 270/2005) oppure mediante l’approvazione di una legge elettorale di tipo maggioritario; si applicherebbe in questo modo l’art. 39 della L. 352/1970 e il referendum non si terrebbe in quanto sarebbe raggiunto l’obiettivo voluto dai referendari;

b) la legge di cui si chiede l’abrogazione è sostituita da una nuova disciplina che, nei principi ispiratori e nei suoi contenuti essenziali, riproduce quella oggetto della consultazione referendaria. In questo caso, la Corte costituzionale ha ritenuto che l’art. 39 L. 352/1970 non trovi applicazione, in quanto altrimenti il legislatore potrebbe “sur­rettiziamente” impedire agli elettori di pronunciarsi sul referendum sem­plicemente sostituendo l’atto normativo, senza intaccare la disciplina di cui si richiede l’abrogazione. Il referendum si sposta, allora, sulle nuove disposizioni. Se ne deduce che per poter effettivamente bloccare il procedimento referendario è necessaria un’abrogazione o una modifica in linea con gli effetti che il quesito refe­rendario si pone; anche sostituire il “porcellum” con una legge dai contenuti diversi ma sempre di tipo proporzionale potrebbe non essere sufficiente, dal momento che con il referendum mira a reintrodurre il “mattarellum” (scusate la cacofonia), una legge elettorale a prevalenza maggioritaria.