Diritto di proprietà e funzione sociale

Indice:

• Storia e radici del diritto di proprietà;
• L’Italia e lo Stato sociale;
• Dottrina e giurisprudenza della Corte Costituzionale sulla limitazione della proprietà privata in Italia;
• La funzione sociale del diritto di proprietà;
• Illegittimità del blocco degli sfratti;
• Conclusioni: dottrina, giurisprudenza costituzionale e legislatore;
• Volume consigliato

Storia e radici del diritto di proprietà.

Il diritto di proprietà è, da secoli, uno dei cardini fondamentali delle dichiarazioni dei diritti naturali dell’uomo.

Le sue radici sono così antiche che è stato parte integrante dei diritti umani elencati nella Magna Carta che Re Giovanni d’Inghilterra fu costretto a firmare dai propri sudditi “…il diritto di tutti i cittadini liberi di possedere ed ereditare la proprietà e di essere protetti da tasse eccessive”.

Non a caso, la Magna Carta rientra tra i più importanti documenti posti a fondamento delle moderne democrazie.

Sempre di impianto anglosassone è il XIV emendamento della Costituzione Americana (1787), approvato nel 1868, secondo il quale: “…né potrà qualsiasi Stato privare qualsiasi persona della vita, della libertà o della proprietà, senza un processo nelle dovute forme di legge…”.

Come appare chiaro, il diritto di proprietà viene, equiparato dal suddetto emendamento, agli altri importantissimi diritti, scritti, naturali dell’uomo: la vita e la libertà…

Nelle forme suddette, il diritto di proprietà, come diritto naturale dell’individuo, è stato inteso dallo Stato liberale, come libertà dallo stato.

Con l’affermazione delle democrazie pluraliste e dello stato sociale “lo Stato assume come propria una finalità che era estranea allo Stato liberale “[1] . Lo Stato sociale, cioè, fa proprio il compito di intervenire “correggendo gli esiti che sarebbero derivati dal semplice operare dei rapporti economici del mercato.”[2] Pertanto, anche il diritto di proprietà, come libertà dallo Stato, ha subìto dei cambiamenti.

L’Italia e lo Stato sociale

Nella Costituzione Italiana, si possono trovare numerosi esempi di come si sia sviluppato lo stato sociale. Un esempio tipico è l’art. 3, comma 2, della Costituzione: ” E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione dei lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese“. Inoltre, per quello che qui interessa, un altro chiaro esempio è la limitazione della tutela della proprietà privata e dell’iniziativa economica privata, al fine di assicurarne la funzione sociale[3].

Dottrina e giurisprudenza della Corte Costituzionale sulla limitazione della proprietà privata in Italia

Come è risaputo, durante il procedimento di stesura della Costituzione Italiana, furono presenti tre forze ideologiche: cattolica, comunista e liberale.

L’art. 42 della Costituzione è il risultato dell’amalgamarsi di queste tre ideologie: da un lato , quella liberale volta alla “riaffermazione piena della signoria del soggetto titolare”[4]e le altre, aventi ad oggetto la “subordinazione dell’interesse privato a quello della collettività”.[5]

In dottrina, c’è chi sostiene che la formula di cui all’art. 42 sia insoddisfacente, in quanto “manca un sicuro termine di riferimento per distinguere le compressioni del diritto legittime da quelle illegittime ed appare, così, arduo stabilire la consistenza del riconoscimento e della garanzia di cui al secondo comma dell’art. 42”[6].

C’è anche chi, addirittura, si è spinto oltre, statuendo che “l’ adozione della locuzione ‘riconoscere e garantire’ consente di poter estendere la tutela del privato, non solo alla vicenda dell’appartenenza del bene al suo titolare, bensì anche a tutte le altre modalità di godimento, nel senso che il riconoscimento della rilevanza degli interessi generali e della loro prevalenza su quelli individuali, non può rappresentare un giusto limite , quando esso è tale da vanificare il ‘riconoscimento’ e la ‘ garanzia’ che il secondo comma dell’art. 42 offre al proprietario“[7]

Dal canto suo, la Corte costituzionale, in varie ed importantissime pronunce (pur non senza tentennamenti), sembra aver fatto propria, sì, la suesposta argomentazione della dottrina, ma nei modi e limiti che vedremo.

Con la sentenza n. 155 del 1972, ad esempio, ha sancito l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, commi 2 e 6, della legge n. 11 del 1971, in relazione agli artt. 42, comma 2 e 44 della Costituzione, nella parte in cui venivano determinati i coefficienti di moltiplicazione relativamente al reddito dominicale, ai fini della determinazione del canone. Inoltre, la Corte ha dichiarato anche l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, medesima legge, laddove non era stata prevista alcuna forma di rivalutazione periodica del canone suddetto. Infatti, come ha statuito la Consulta: “la misura ridotta dei coefficienti di rivalutazione non era giustificata sul piano economico e giuridico-costituzionale, derivando dall’inadeguatezza della misura del canone, tanto esigua da rendere lo stesso privo di ogni valore rappresentativo del reddito che la terra deve pur fornire al proprietario, ai sensi delle norme della Costituzione”.

Ma è con le sentenze n. 309 del 1996 e 318 del 2002 che la Corte Costituzionale ha riaffermato, nell’ordinamento giuridico, il diritto di proprietà, come diritto naturale dell’individuo, fondamento della democrazia.

Nella prima sentenza, sopra citata, la n. 309 del 1996 “la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 2, legge 359 del 1996, nella parte in cui prevedeva come obbligatoria, per la validità degli accordi in deroga alla legge n. 392 del 1978, l’assistenza delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori, maggiormente rappresentative” [8].

In tal modo la Consulta ha, di fatto, ripristinato l’autonomia del singolo, eliminando definitivamente l’equo canone.

Più complesso risulta il quadro della sentenza 318 del 2002, in tema di affitto di fondi rustici, poiché con tale decisione, la Corte è ritornata sul tema dell’equo canone. Con tale sentenza, infatti, la Consulta ha dichiarato l’incostituzionalità degli art. 9 e 62 della legge 203 del 1982 “nella parte in cui prevedono un meccanismo di determinazione del canone di affitto basato sul reddito dominicale catastale, determinato a norma del R.D. n. 976 del 1939 e rivalutato soltanto in base a meri coefficienti di moltiplicazione”[9].

Come ha, qui di seguito, ben rilevato Alfio Finocchiaro: “con tale sentenza la Corte non ha posto in dubbio l’ammissibilità del principio dell’equo canone e, quindi, la costituzionalità dei limiti all’autonomia contrattuale nella determinazione del corrispettivo ancorato al godimento di un bene immobile, ma ha posto in luce la sopravvenuta illegittimità di disposizioni divenute incompatibili con la Costituzione, per il protrarsi dell’assenza di un intervento legislativo preannunciato dallo stesso art. 62, con ciò stesso finendo per porre nel nulla il meccanismo per la determinazione dell’equo canone in tema di affitto di fondi rustici” [10].

Ad opinione di chi scrive, però, tale decisione, sebbene in linea di principio non contesti l’esistenza dell’equo canone, di fatto, però, non differisce molto dalla precedente, in quanto, in entrambi i casi, ai fini della tutela del diritto di proprietà del singolo, si è voluto impedire, che esso venisse svuotato di significato.

La funzione sociale del diritto di proprietà

L’art.42 esprime l’incontro tra l’ideologia liberale e l’ideologia comunista le quali, insieme a quella cattolica, sono a fondamento della nostra Costituzione. Il problema è che, secondo chi scrive, non si può dare applicazione a questa norma programmatica senza ledere, nel nucleo fondamentale, uno dei principali diritti naturali dell’uomo.

Di fatto, nella concreta applicazione, la locuzione “…allo scopo di assicurarne la funzione sociale” contraddice la prima parte dell’art 42 Cost., secondo la quale “la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge …” (incipit dell’art 42 della Costituzione), il che sta a significare la naturalità del diritto di proprietà; lo Stato riconosce, infatti, qualcosa che già gli preesiste (altrimenti, non verrebbe usato il termine “riconoscere”) e si obbliga a garantirlo. Tale formula, si noti bene, richiama l’art. 2 della Costituzione, di importanza fondamentale, in quanto permette di riconoscere e garantire anche diritti non esplicitamente elencati nelle fonti del diritto. Secondo l’articolo 2 Cost., infatti: “la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo…”; anche in questo caso, si riconosce e garantisce qualcosa che preesiste allo Stato, il quale, ha il compito di garantirlo (si veda, per completezza il modo in cui prosegue l’art. 2, nel suo secondo comma che qui si richiama).

Il diritto di proprietà, si ripete, non esiste perché creato dallo Stato, ma la sua esistenza precede l’entità Stato, poiché esso appartiene all’uomo, in quanto tale, nello stato di natura.

Secondo chi scrive, dunque, il diritto di proprietà è di difficile limitazione (senza, di fatto, stravolgerlo e lederlo, recando allo stesso un vulnus), perché rappresenta uno dei capisaldi della democrazia, rientrando tra i primissimi diritti naturali dell’uomo, si sottolinea ancora; il suo insito modo di essere, se rispettato, lo rende una delle basi principali del contratto sociale. E’ mia opinione che, nell’applicazione pratica dell’art. 42 della Costituzione, le parole “riconosce e garantisce il diritto di proprietà” e “…allo scopo di assicurarne la funzione sociale” rappresentino un’aporia, poiché è proprio da chi è soggetto diverso rispetto al suo titolare che detto diritto deve essere tutelato, pena: un vulnus insanabile al suo contenuto.

Illegittimità del blocco degli sfratti

Ciò che crea seri problemi di legittimità costituzionale è anche l’inveterato atteggiamento del legislatore, in relazione al c.d. blocco degli sfratti ed alle relative proroghe.

Quando il proprietario concede in locazione il proprio bene immobile e viene a cessare nei di lui confronti la corresponsione del canone di locazione, egli ha il diritto e la facoltà di rientrare nella detenzione dell’immobile in oggetto, attraverso la procedura di sfratto per morosità.

Ma cosa avviene quando un provvedimento dello Stato sospende tale procedura?

Giuridicamente, il diritto di proprietà permane in capo al proprietario, ma di fatto , gliene viene impedito il godimento. Forma e sostanza, dunque, non coincidono più e si viene a creare una dicotomia che, secondo chi scrive, è difficilmente tollerabile in una democrazia, poiché come già scritto più volte, stiamo parlando di un diritto naturale dell’uomo, antico caposaldo del c.d. contratto sociale.

Vediamo, ora, in un breve excursus, come si è evoluta, negli anni, la giurisprudenza del Giudice di Legittimità.

Secondo la Consulta, la sospensione delle proroghe esecutive di rilascio risulta lesiva degli artt. 3, comma 1 , 24, comma 1, 42, comma 2 e 111, comma 2 della Costituzione. La norma sulla sospensione delle proroghe introdurrebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra la generalità dei conduttori ed i portatori di handicap e comprimerebbe il diritto di proprietà e la ragionevole durata del processo.

Secondo la Corte Costituzionale[11], il legislatore, pur dovendosi far carico di coloro che si trovino in situazioni di disagio, non può, tuttavia “indefinitamente limitarsi, per di più senza alcuna valutazione comparativa, a trasferire l’onere relativo in via esclusiva a carico del locatore, il quale potrebbe trovarsi in identiche o anche peggiori situazioni di disagio”. Aggiungendo, poi, che: “altresì, la sospensione può trovare giustificazione soltanto per un periodo transitorio ed eventualmente limitato”[12]. Continua, poi, la Corte “In questo caso, non soltanto non è prevista alcuna comparazione tra le condizioni del conduttore e quelle del locatore, ma neppure è stabilita alcuna congrua misura che, addossando alla collettività l’onere economico inerente alla protezione degli inquilini appartenenti alle categorie svantaggiate, allevi il sacrificio dei locatori”[13].

Secondo il Giudice di Legittimità, dunque, si avrebbe un vulnus non solo al diritto di proprietà che, così compresso a tempo indeterminato, perderebbe di senso, ma anche al principio per cui tutti i cittadini sono eguali di fronte alla legge e lo stesso vulnus anche alla legittima durata del processo.

In questo contesto ci occupiamo della prima delle violazioni ed è da notare, di primo acchito, che, nuovamente, la Corte Costituzionale ha statuito che non può comprimersi il diritto di proprietà, poiché il vulnus che ne deriverebbe sarebbe tale da annullarlo e, pertanto, ne dovrebbe conseguire, a buon senso (secondo chi scrive), che una legge, recante siffatto vulnus al diritto di proprietà, andrebbe espunta dall’ordinamento.

A ben vedere, anche se in via di principio, la sentenza è coerente con una linea di pensiero volta a salvaguardare uno dei diritti cardine dell’impianto democratico, la Corte  può emettere, per una questione di ammissibilità del ricorso, solo una sentenza monito per il legislatore, rigettando lo stesso ( nella sentenza n.155 del 2004, viene richiamata la sentenza n. 310 del 2003 ed il ricorso effettuato viene rigettato: “ Si osserva tuttavia che la citata sentenza n. 310 del 2003 è cronologicamente successiva all’ultimo dei provvedimenti di proroga della sospensione  de qua, adottato con il decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147, convertito,  con modificazioni, nella legge 1 agosto 2003, n. 200, che ha differito al 30 giugno 2004 il termine di cui alla norma impugnata. Sicché i rilievi di cui sopra, che vanno qui integralmente ribaditi, non hanno potuto spiegare effetti sulle scelte del legislatore. Ove queste ultime dovessero ulteriormente seguire la logica fin qui adottata non potrebbero sottrarsi alle proposte censure di illegittimità costituzionale…”). Inoltre, la Corte, chiaramente, si è lasciata sfuggire che la lesione al diritto di proprietà si perfeziona con la sospensione delle proroghe a tempo indeterminato, mentre potrebbe trovare giustificazione per un tempo limitato (si veda sopra). Ad opinione di chi scrive, la lesione si concretizza, invece, già con la semplice sospensione delle proroghe ed il fatto che ciò non sia, soltanto, per un tempo limitato è solamente un’aggravante. In siffatto caso, la Corte non ha voluto essere recisa come in altri contesti (ad esempio, in materia di equo canone), ma ha statuito il principio, che si ritiene errato da parte della scrivente, per cui c’è lesione del diritto di proprietà, in sostanza, solo se il periodo della sospensione delle proroghe non sia limitato nel tempo, altrimenti esso sarebbe giustificato. La scrivente ritiene, invece, come già spiegato, che il danno al diritto di proprietà viene a concretizzarsi con la semplice sospensione, anche se solamente per un periodo di tempo limitato, poiché neanche in questo caso essa sarebbe giustificabile; la mancanza di un limite temporale funge, quindi, da ulteriore aggravante e basta.

Per di più, si noti, che un’altra pronuncia della Corte Costituzionale, recentissima, la n. 213 del 2021, ha rigettato il ricorso del Tribunale di Savona circa la legittimità del blocco degli sfratti, con proroga sino al 31 dicembre 2021, in quanto, ha sottolineato la Corte nella sentenza, i legislatori hanno progressivamente ridotto, con l’attenuarsi delle criticità dovute al virus, gli ambiti di applicazione della misura.

Si assiste, dunque, ormai, ad un tentennare della Corte costituzionale, verso il considerare costituzionalmente legittimo, l’attribuire al proprietario di un immobile un peso che, invece, proprio essa stessa, nelle altre pronunce riportate, diceva dover gravare sulla collettività; possiamo, definirlo, quasi, un cambio di rotta.

Conclusioni: dottrina, giurisprudenza costituzionale e legislatore

Negli anni, si è assistito ad un orientamento giurisprudenziale della Corte Costituzionale, volto, inizialmente, per lo meno, a tutelare il più possibile, anche se non senza oscillazioni, il diritto di proprietà da compressioni che l’ordinamento giuridico italiano non potrebbe sostenere, in quanto deve riconoscerlo e garantirlo, facendo, pertanto, propria (ma solo entro alcuni limiti di cui si dirà appresso) la concezione della dottrina della quale si è più volte, sopra, parlato, secondo la quale non è presente un sicuro termine di riferimento che consenta di distinguere le compressioni legittime da quelle illegittime. Letta da questo p.d.v., questa interpretazione si pone in contrasto con il secondo comma dell’art. 42 Cost., per cui tali compressioni sarebbero, invece, possibili, secondo la Costituzione, per il fatto che la proprietà ha funzione sociale. Deve ritenersi esistente, a questo punto, una aporia, poiché secondo la dottrina, dunque, non possono distinguersi compressioni, ammesse dal secondo comma dell’art. 42 Cost., legittime ed illegittime, ma come appena esposto, le prime sarebbero permesse, si ripete, dalla locuzione: ” la proprietà ha funzione sociale”.

La Corte Costituzionale, ha secondo chi scrive, negli anni, partendo da sentenze come quelle su riportate, nelle quali veniva espunto dall’ordinamento giuridico italiano l’equo canone per terreni ed immobili, fino al conferimento, de facto, della legittimità costituzionale ad alcune compressioni del diritto di proprietà (come nel caso della proroga del blocco degli sfratti, in cui è stato chiaramente sancito  il principio per cui il vulnus a tale diritto fondamentale si ha solo se le proroghe non abbiano limiti temporali ben precisi e non perché esse siano illegittime,  di per sé, al di là  della durata, poiché comunque, si pone a carico dei proprietari degli immobili un peso che, invece, dovrebbe accollarsi la collettività) dando luogo all’idea per cui, a differenza di quanto sancito dalla dottrina, esista un termine di riferimento per distinguere le compressioni legittime da quelle illegittime ed esso risiederebbe nel privare in maniera non sensibile ed eccessiva il titolare del diritto di proprietà dal godimento del bene oggetto del suddetto diritto; per di più,  si è avuto, recentemente, come sopra riportato, quello che può essere definito come cambio di rotta, nell’ultima sentenza, per la quale, sarebbe ( ci si riporta sopra) , addirittura,  legittimo il blocco degli sfratti, con tutte le relative proroghe, avuto a causa dell’ emergenza Covid 19.

A conclusione di quanto fin qui esposto, secondo chi scrive, dovrebbe darsi un giro di vite, soprattutto, da parte della Corte Costituzionale( la quale, invece,  si sta mostrando sempre più lassista), alla garanzia del diritto di proprietà, fornendo, così, un chiaro limite all’attività legislativa, con riguardo alla tutela dell’art. 42, primo comma, Cost.; in secondo luogo, riagganciandosi all’inesistenza di un “sicuro limite”, di cui parla la dottrina, al fine di distinguere le compressioni legittime da quelle illegittime, rifarsi, nel riconoscimento e nella garanzia del diritto di proprietà, alle famose sentenze sull’equo canone, al fine di fornire al legislatore un indirizzo certo ed un limite invalicabile  nel rispetto di un diritto cardine dell’ordinamento democratico. A ben vedere, purtroppo, siamo ancora molto lontani da tutto ciò.

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Note

[1] Bin-Pitruzzella, Diritto Costituzionale

[2] Bin- Pitruzzella, op.cit.

[3] Bin- Pitruzzella, op. cit.

[4] Alfio Finocchiaro,  Il Diritto di Proprietà nella Giurisprudenza Costituzionale Italiana;

[5] Alfio Finocchiaro, op. Cit.

[6] TAMPONI, Il Contenuto del Diritto di Proprietà alla luce dell’art. 42 Cost., ne “I Rapporti Economici nella Costituzione, III, Milano , 1989, 165;

[7] PASQUINO, Il Contenuto Minimo del Diritto di Proprietà tra Codice Civile e Corte Costituzionale, ne I Rapporti Patrimoniali nella Giurisprudenza Costituzionale , a cura di TAMPONI e GABRIELLI, Napoli, 2006,38;

[8] Alfio Finocchiaro, op. cit;

[9] Corte Cost., sent. n. 318 del 2002;

[10] Alfio Finocchiaro, op.cit;

[11] Corte Cost., sent. N.155 del 2004; ma si veda anche Corte Cost., sent. n. 310 del 2002;

[12] Corte Cost., sent. n. 155 del 2004;

[13] Corte Cost., sent. n. 155 del 2004;