Diritto soggettivo e interesse legittimo

Le situazioni giuridiche soggettive ed attive di cui il privato può essere titolare nei confronti della Pubblica Amministrazione si distinguono in diritti soggettivi e interessi legittimi. Tale distinzione è essenziale ai fini del riparto della giurisdizione.

1. Le situazioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo

Il diritto soggettivo è la posizione giuridica di vantaggio che spetta ad un soggetto in ordine ad un bene, nonché la tutela giuridica dello stesso in modo pieno ed immediato. L’interesse legittimo è una situazione giuridica di vantaggio che spetta ad un soggetto in ordine ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente nell’attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene (cfr. Cass. Civ. Sezioni Unite, sentenza 22 luglio 1999 n. 500). Quello che maggiormente distingue il diritto soggettivo dall’interesse legittimo è il carattere assoluto che l’ordinamento accorda al diritto soggettivo, il quale è assistito da una tutela tendenzialmente piena e diretta. L’interesse legittimo è, invece, necessariamente correlato all’esercizio del potere amministrativo e quello che lo caratterizza sono la differenziazione, ovvero il fatto che il titolare di un interesse legittimo si trova rispetto all’esercizio del potere amministrativo in una posizione differenziata rispetto a quella della generalità dei soggetti, e la qualificazione, in quanto la norma posta a disciplina dell’esercizio del potere della pubblica amministrazione per il perseguimento dell’interesse pubblico primario prende in considerazione implicitamente l’interesse sostanziale individuale connesso all’interesse pubblico. L’interesse legittimo viene alla luce nel momento in cui l’interesse del privato verso un bene della vita viene a confronto con il potere amministrativo, ovvero con il potere della Pubblica Amministrazione a soddisfare l’interesse, mediante provvedimenti che ampliano la sfera giuridica del soggetto o a sacrificarlo con provvedimenti che restringono tale sfera. Gli interessi legittimi si distinguono in interessi legittimi pretensivi e interessi legittimi oppositivi. I primi si sostanziano nella pretesa del titolare a che l’amministrazione adotti un determinato provvedimento, i secondi legittimano il titolare a opporsi all’adozione di atti pregiudizievoli della propria sfera giuridica.

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2. Il riparto di giurisdizione

L’individuazione della natura della situazione giuridica fatta valere in giudizio è fondamentale in quanto la giustizia amministrativa è costruita sul modello della doppia giurisdizione – Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo. La ripartizione tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo deriva dalla definizione della situazione giuridica soggettiva di cui il cittadino è titolare (artt. 24, 103 e 113 Costituzione). L’articolo 7 del codice del processo amministrativo prevede che sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Per regola generale il giudice amministrativo conosce gli interessi legittimi, mentre talvolta, nel caso di giurisdizione esclusiva, conosce anche i diritti soggettivi. Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133 del codice del processo amministrativo il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi.

3. Giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito

L’articolo 7, una volta delineata la giurisdizione del giudice amministrativo, declina i tre diversi tipi di giurisdizione prevedendo che la giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito. Rientrano nella giurisdizione generale di legittimità le controversie relative agli atti, ai provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si ha nelle materie, indicate dalla legge e dall’articolo 133 codice del processo amministrativo, ed in tal caso conosce anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi. Sui limiti costituzionali alla giurisdizione esclusiva la Corte costituzionale si è pronunciata con le note sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006. In particolare, la pronuncia n. 204 del 2004, pone un freno a quella tendenza che si stava sviluppando all’epoca, volta a considerare illimitata la discrezionalità del legislatore nell’introduzione di ipotesi di giurisdizione esclusiva. In particolare, la Corte nega che il legislatore ordinario abbia un potere di prevedere una giurisdizione del giudice amministrativo ancorata alla pura e semplice presenza di un rilevante interesse pubblico in un settore dell’ordinamento. L’articolo 103 comma 1 della Costituzione postula un necessario collegamento delle materie assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive, laddove statuisce che quelle materie devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità. La sentenza n. 191 del 2006, sempre in tema di limiti costituzionali alla giurisdizione esclusiva, delinea il confine tra le due giurisdizioni, affermando che laddove il comportamento sia riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio del potere pubblico, compete al G.A. conoscere le controversie relative al comportamento e ai suoi effetti. L’avverbio mediatamente descrive il livello minimo essenziale di relazione che deve correre tra l’atto e il potere amministrativo ai fini della giustificazione costituzionale delle ipotesi di giurisdizione esclusiva. Nella giurisdizione estesa al merito, infine, il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione, non si distingue per la situazione giuridica oggetto del contendere, bensì per i più ampi poteri conferiti al giudice.