La possibilità di configurare, all’interno del nostro ordinamento giuridico, una riserva di amministrazione rappresenta uno degli argomenti più dibattuti in dottrina ed in giurisprudenza. La discussione tocca importanti questioni relative all’assetto costituzionale, quali il principio di legalità, la configurabilità del principio di giusto procedimento, le trasformazioni delle funzioni legislative ed amministrative.
La questione si è sviluppata a partire dalla discussione sulla validità dei decreti legislativi di esproprio previsti dalle leggi di riforma agraria.[1] Una parte della dottrina si opponeva a tali atti, alla luce della convinzione che la legge dovesse essere interpretata in senso solo formale e che non fossero ammissibili leggi provvedimento.[2]
L’ammissibilità delle leggi a contenuto concreto veniva negata perché avrebbe potuto portare ad una lesione delle prerogative del potere esecutivo, ma soprattutto perché vi sarebbe stato il rischio di un indebolimento delle garanzie dei cittadini.
La Costituzione, tuttavia, sembrava offrire un nuovo criterio di riferimento, costituito dalla possibilità di definire al suo interno una riserva di amministrazione. L’esistenza di una riserva avrebbe, infatti, permesso di poter risolvere tutte le questioni relative alla configurabilità di norme che si riferissero a situazioni e soggetti specifici.
Il dibattito si è, nel tempo, sovrapposto a quello sull’ammissibilità delle leggi provvedimento, permettendo di affrontare il problema delle leggi a basso tasso di generalità.
L’esistenza di una riserva di amministrazione implica la presenza di una norma costituzionale che vieti alla legge di disciplinare determinate materie o di regolamentarle in un certo modo, riservandole all’amministrazione. La dottrina ritiene possibile individuare due diversi tipi di riserva: una materiale ed una strutturale. [3]
La riserva strutturale, qualificata come generale, inciderebbe sulla forma stessa della legge, la riserva materiale troverebbe il proprio limite nell’ambito del particolare diritto dell’amministrazione che essa vuole tutelare.
La Costituzione potrebbe contenere entrambe queste tipologie, perché la nozione di potere legislativo, considerato come potere di produzione di atti generali ed astratti, circoscriverebbe l’ambito di questa funzione attribuita al governo ed al Parlamento, fondando una generale riserva di tipo strutturale. La riserva materiale deriverebbe, invece, dalle norme specificamente poste a difesa dell’autonomia organizzativa dell’amministrazione, o dell’autonomia normativa degli enti locali.[4]
Al fine di dimostrare l’esistenza di una riserva strutturale, appare indispensabile provare l’esistenza di un precetto costituzionale che impedisca alla legge e agli atti ad essa equiparati di ordinare in modo concreto un qualunque rapporto giuridico.
Questo significa che l’ordinamento dovrebbe essere formato da un corpo di norme generali ed astratte, poiché solo da un tale sistema sarebbe possibile desumere criteri che consentano di valutare la non arbitrarietà delle singole leggi.
Questa convinzione si fonda sulla constatazione secondo la quale, all’interno del nostro regime giuridico, manchi un mezzo di diretta impugnazione delle leggi posto a disposizione dei privati.
La questione di legittimità costituzionale può, infatti, essere sollevata solo come incidente nei giudizi che abbiano per oggetto i rapporti intersoggettivi che trovino il proprio fondamento la legge.
La funzione legislativa sarebbe determinata, non solo dalla forma degli atti attraverso cui essa si realizza, ma anche dal contenuto, in modo che al Legislatore sarebbe precluso emanare leggi direttamente esecutive di altre norme.[5]
Il possibile divieto per il legislatore di adottare leggi a contenuto specifico, porta con sé il dibattuto tema dell’esistenza, all’interno del nostro ordinamento, di una fattispecie di eccesso di potere legislativo. Questo vizio verrebbe alla luce nel momento in cui la legge formale si sostituisse all’amministrazione, impedendo il dispiegarsi dello svolgimento di una funzione imparziale dal punto di vista procedimentale e sostanziale. In queste situazioni la legge esorbiterebbe rispetto al ruolo che la Costituzione le assegna, invadendo il campo d’azione dell’amministrazione o quello riservato al potere giurisdizionale. [6] Il tema è stato dibattuto soprattutto con riferimento alla legittimità costituzionale delle leggi d’interpretazione autentica, intese come un espediente finalizzato a travolgere, con efficacia retroattiva, accertamenti giudiziali o per incidere direttamente su controversie ancora in corso. La costante giurisprudenza costituzionale aveva, in passato, giudicato legittime queste leggi, indicando che l’efficacia retroattiva era da valutare come apparente, derivando dall’accertamento dell’interpretazione che ab initio avrebbe dovuto darsi alla norma. Da ultimo, la Corte Costituzionale sembra aver mutato avviso, dichiarando l’incostituzionalità della legge di interpretazione autentica che non si limiti a chiarire il significato di una norma, ma assuma natura innovativa esorbitando dalla funzione che le è propria.[7]
L’opinione dominante esclude, tuttavia, che sia possibile determinare un controllo sull’eccesso di potere legislativo, perché ciò comporterebbe un riferimento ad una situazione di potere vincolato e predeterminato nel fine. L’attività legislativa, invece, a causa della concezione della legge come atto libero nei fini, non appare generalmente finalizzata al perseguimento di un interesse pubblico già definito.
Studi ulteriori mettono in risalto, inoltre, l’irrilevanza dell’attività del legislatore svolta in preparazione dell’atto che ne deriva, e la consequenziale impossibilità di concepire una nozione di funzione legislativa equiparabile a quella che caratterizza l’azione amministrativa.[8]
Essa si distingue per l’esigenza di attribuire un carattere oggettivo e determinato agli elementi che incidono sullo svolgimento dell’attività amministrativa, mentre il legislatore valuta politicamente i differenti interessi da perseguire, introducendo nel procedimento una rappresentazione degli interessi, che prescinde da esigenze di completezza. La contrapposizione della politicità, tipica della legislazione, all’oggettività dell’esercizio della funzione amministrativa, sembra costituire un valido motivo per poter escludere l’esistenza del vizio di eccesso di potere legislativo.
L’impossibilità di poter delineare l’istituto dell’eccesso di potere legislativo viene ulteriormente provata dalla Corte Costituzionale, che ha escluso che la nostra Costituzione contenga un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto.[9]
In assenza di un tale divieto viene meno, infatti, il fondamento teorico dell’eccesso di potere legislativo, non potendo essere definito a priori uno specifico confine tra sfera d’intervento legislativo ed amministrativo.
D’altro canto, appare manifesto che in alcune situazioni il fine concreto non potrebbe essere realizzato direttamente dall’amministrazione, ma occorre un atto avente forza di legge che innovi la normativa vigente.
L’unico limite esplicito è costituito dall’esistenza di materie in cui specifiche norme costituzionali prescrivano l’emanazione di leggi generali ed astratte, come ad esempio gli articoli 13; 25; 53 della Costituzione.
Accanto ai limiti espressi rispetto all’adozione di leggi a contenuto specifico, è possibile individuare ulteriori vincoli derivanti dai principi fondamentali posti alla base dell’ordinamento.
Vengono in rilievo, innanzitutto, il principio di legalità formale e sostanziale, il principio di uguaglianza, nonché il diritto di difesa del cittadino rispetto al dispiegarsi dei pubblici poteri.
Alla luce di ciò, sembra possibile condizionare la legittimità delle leggi provvedimento all’effettiva sussistenza di un motivo che giustifichi la loro adozione, in mancanza del quale la norma sarebbe illegittima, perché finalizzata a sottrarre ai privati la garanzia della tutela giurisdizionale.
Esse dovrebbero avere un carattere eccezionale ed essere sottoposte a vincoli più restrittivi di quelli previsti per le altre leggi.[10] Un limite generale discenderebbe dall’incostituzionalità di ogni deroga apportata a singoli punti delle disposizioni, poste in essere da una legge generale precedente, salvo che non risulti in maniera espressa la volontà di derogare. Sarebbe impossibile, altresì, non osservare i requisiti essenziali dell’atto, previsti a pena di nullità, o quelli che riguardino le difese del cittadino nei rapporti con l’amministrazione.
Leonardo Lo Biundo
BIBLIOGRAFIA
[1] Legge 230/50 ; Legge 841/50;
2 C. Mortati, Le leggi provvedimento, Milano, 1968, 43 ss L’ammissibilità delle leggi a contenuto concreto veniva negata non solo perché avrebbe potuto portare ad una lesione delle prerogative del potere esecutivo, ma soprattutto perché vi sarebbe stato il rischio di un indebolimento delle garanzie dei cittadini.
3 M. Dogliani, Riserva di Amministrazione, In Dir. Pubbl., 2000, 675 ss
4 G. Balladore Pallieri, Appunti sulla divisione dei poteri nella vigente Costituzione, In Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1952, 811
5 V. Mazziotti, Parlamento, in Enc. dir., vol XXXI, Milano, 1981; 788;
6 A. Pizzorusso, Lezioni di diritto costituzionale, Roma, 1984, 343
7 Corte Costituzionale sent. 4 Aprile 1990 n. 155 in Giur. Cost., 1990; Nella sentenza la corte condanna l’irrazionalità in cui è incorso il legislatore che ha utilizzato l’interpretazione autentica “ al di là della funzione che le è propria, essendo stata definita interpretativa una legge che ha invece natura innovativa e, come tale, non può che disporre che per l’avvenire”
8 G. Mignemi, Sull’inesistenza dell’eccesso di potere legislativo, In Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1995, 167 s
9 Sono molteplici le pronunce in cui Costituzionale ha escluso che la Costituzione contenga divieti espliciti o meno che impediscano l’approvazione di leggi provvedimento, ex pluribus sent n 20/56; 61/58; 108/71
[10] T. Martines, Diritto Costituzionale, Milano, 1997, 61;
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