Gare ciclistiche su strada e responsabilità della polizia stradale

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ABSTRACT

Indubbiamente, in ogni competizione sportiva di velocità, l’uso del veicolo, quale mezzo di raggiungimento dello scopo agonistico, fa presupporre una sorta di pericolosità riconducibile all’utilizzazione del mezzo di locomozione; sia per la velocità impressa a quest’ultimo dal concorrente, sia per l’ardore della vittoria di ogni partecipante, atto a conferirgli un minore senso di responsabilità.

Dunque, l’organizzazione di una competizione sportiva — nel caso di specie, una gara ciclistica su strada — comporta per il comitato organizzatore, delle evidenti responsabilità in ordine a quelle potenziali sciagure che si potrebbero verificare (quindi, evitare appunto con un razionale collaudo del percorso di gara) in conseguenza od in concorrenza, con l’effettuazione della gara medesima; non da meno, l’autorità preposta alla tutela della pubblica incolumità, deve costantemente vigilare affinché tali sciagure non avvengano, anche mediante la verifica del rispetto delle prescrizioni imposte nell’interesse generale.

Le recenti modificazioni apportate all’art. 9 cod. str., dal d.L. 121/2002, attuativo di una parte delle disposizioni delegate contenute nel coevo decreto n. 9, nonché le disposizioni di dettaglio, contenute nel provvedimento del 27 novembre 2002, emanato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e pubblicato sulla recente G.U. n. 29, del 5 febbraio 2003, pongono oggi l’organo di polizia stradale preposto al controllo delle gare ciclistiche, dinanzi ad una responsabilità tutta particolare, rispetto alla quale giova soffermare la nostra attenzione.

PREMESSA

Intanto, è utile ricordare che la materia delle competizioni sportive su strada non è di certo nuova, ma si ritrova ancora in testi da definire “storici”, quale il codice stradale del 1928 (T.U. 2 dicembre 1928, n. 3179); il T.U. di norme per la tutela delle strade e per la circolazione, approvato con R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740 e, quindi, il T.U. del ’59, approvato con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393: ora, ciò che caratterizza l’evoluzione normativa di questi testi è data dal fatto che i veicoli partecipanti alle competizioni sportive, sono sostanzialmente sottoposti alle stesse norme che regolano gli altri veicoli, sia rispetto ai requisiti strutturali e funzionali, sia rispetto alle norme di comportamento.

Più in particolare, il codice attuale (art. 9/1 cod. str.) vieta ogni tipo di competizione su strada od altra area pubblica, salvo autorizzazione, riconoscendo alla velocità — soprattutto se riconducibile ad un atteggiamento psichico, di tipo agonistico — un fattore della circolazione stradale particolarmente pericoloso.

Del resto, già nel codice del ’92 la sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità principali d’ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato ed in modo più esplicito, nel testo dell’art. 1 st. cod., così come modificato dall’art. 1 del d. Lgs. 9/2002 (quando entrerà in vigore), è chiaramente indicato che le norme e i provvedimenti attuativi, si ispirano al principio della sicurezza stradale, perseguendo gli obiettivi di una razionale gestione della mobilità, della protezione dell’ambiente e del risparmio energetico.

Vero è, che tra il diritto a circolare liberamente sulle strade pubbliche (art. 16 Cost.) e ad esprimere la propria personalità, anche mediante l’attività ludico-sportiva (artt. 3, 21 Cost.), è necessario valutare quale dei due diritti appaia prevalente tanto che, quando non si possono conciliare le esigenze dell’attività sportiva, con le necessità della pubblica incolumità (art. 32 Cost.), queste debbono prevalere su quella, data la loro preminenza.

In linea con tale assunto, se da un lato gli utenti della strada hanno diritto di fare assegnamento nella libertà e sicurezza della circolazione, debbono, però, osservare una particolare vigilanza per la normale notorietà della competizione; allo stesso modo, i partecipanti, per conseguire la vittoria sull’avversario, non possono osservare rigorosamente tutte le norme di polizia stradale e hanno diritto di fare affidamento su di una maggiore disciplina degli altri utenti (1).

Allo scopo quindi di garantire una maggiore e più evidente pubblicizzazione della competizione sportiva in atto e, nello stesso tempo, anche al fine di mantenere libero da ingombri il percorso di gara, nelle modificazioni apportate dall’art. 1 del d.L. 121/2001 all’art. 9 del d. Lgs. 285/92, è riconfermata la necessità di autorizzare preventivamente ogni gara ciclistica (art. 9/1 cod. str.), subordinandola alla stipula, da parte dei promotori, di un contratto di assicurazione per la responsabilità civile di cui all’art. 3 della legge 24 dicembre 1969, n. 990 e succ. mod. (art. 9/6 cod. str.) e, quando la sicurezza della circolazione lo renda necessario, prevedere nel provvedimento di autorizzazione, la presenza della scorta da parte di uno degli organi di cui all’articolo 12, comma 1, ovvero, in loro vece o in loro ausilio, di una scorta tecnica effettuata da persone munite di apposita abilitazione (art. 9/6-bis cod. str.).

L’AUTORIZZAZIONE PER LO SVOLGIMENTO DELLA GARA CICLISTICA

In realtà, il rilascio di un’autorizzazione per l’effettuazione della gara ciclistica, non costituisce di per sé una novità sostanziale, posto che, come già detto, è diritto di ciascuno esprimere la propria personalità ma, l’esercizio di tale diritto, può ben confliggere con altri diritti, anch’essi degni di tutela costituzionale: il diritto alla libera circolazione, da un lato, la tutela della salute pubblica, dall’altro. Al fine quindi di garantire l’effettivo esercizio di tali diritti, la pubblica amministrazione e, nel caso di specie e nell’attualità della norma giuridica di riferimento, il comune, è tenuto a contemperare le due esigenze prevedendo eventuali misure di natura prescrittiva, atte a salvaguardare l’incolumità pubblica, nonché quella degli atleti.

La “novità” (1-bis), riguarda semmai la competenza della regione a rilasciare la suddetta autorizzazione, quando la gara ciclistica interessa due o più comuni: ovviamente, anche in tal caso, il rilascio dell’autorizzazione è sempre subordinato al nulla osta dell’ente proprietario della strada (2) (3).

Ma l’autorizzazione amministrativa, funge pure da strumento preventivo, essendo finalizzato il suo rilascio, alla tutela del demanio pubblico e alla salvaguardia della circolazione stradale, mediante l’eventuale imposizione di obblighi, divieti e limitazioni, anche nei termini di cui agli artt. 6 s. cod. str. (art. 9/7-bis cod. str.): resta fermo il fatto, che non è superato con ciò l’obbligo di dare avviso della gara all’autorità locale di P.S., almeno tre giorni prima di quello fissato per la manifestazione (art. 123 R.D. 635/40).

In tal caso, la medesima autorità — che può ben coincidere con il sindaco, ma non per questo, con l’autorità comunale preposta al rilascio dell’autorizzazione (4) — valuta se la manifestazione assuma carattere di spettacolo o di trattenimento pubblico (4-bis), se esistano limiti ostativi alla sua effettuazione e dispone l’apposizione dei ripari dalle cadute dei corridori, in particolare, alla partenza ed al traguardo (art. 119 R.D. 635/40).

COMPETENZE DELLA POLIZIA STRADALE E SCORTE TECNICHE

Abbiamo già affermato che l’ente preposto al rilascio dell’autorizzazione per l’effettuazione della gara, se lo ritiene necessario, può peraltro prevedere l’utilizzazione di una scorta della polizia stradale ovvero della scorta tecnica.

E’ del tutto evidente, che quando il comune autorizza una competizione ciclistica, subordinando l’effettuazione della stessa alla presenza di una scorta predisposta da un organo della polizia stradale, viene subito da pensare alla polizia municipale (art. 12/1, lett. e) cod. str.). In tal senso, non si deve dimenticare che presso ogni comune è sicuramente presente la c.d. guardia comunale, ma non anche il corpo (5) o il servizio di polizia municipale (ancorché in forma associata), che può essere istituito nei termini di cui al primo comma, dell’art. 1 della legge 7 marzo 1986, n. 65: solo in tal caso, il personale che svolge servizio di polizia municipale, esercita anche le funzioni di polizia stradale indicate nell’art. 11 cod. str. (art. 5/1, lett. b) l. 65/86).

Ebbene, mancando quindi un servizio od un corpo di polizia municipale, il comune e, motivo di più, la regione, deve necessariamente fare riferimento agli altri organi indicati nell’art. 12, comma 1 del codice stradale (6): la specialità Polizia Stradale della Polizia di Stato; l’Arma dei Carabinieri; il Corpo della Guardia di Finanza ed infine, i funzionari del Ministero dell’Interno addetti al servizio di polizia stradale.

Una volta individuato compiutamente l’organo preposto al servizio di scorta, quest’ultimo ha due possibilità:

organizzare direttamente il servizio di scorta, avvalendosi eventualmente della collaborazione di personale di scorta tecnica (7);

autorizzare gli organizzatori ad avvalersi direttamente del personale della scorta tecnica.

A parere di chi scrive, la scelta di autorizzare gli organizzatori ad avvalersi di personale abilitato al servizio di scorta, presuppone comunque due previe verifiche: una, relativa al collaudo del percorso ovvero al controllo dello stesso, finalizzato alle verificare di sicurezza della strada e l’eventuale esigenza di disporre particolari controlli o ripari sul percorso di gara; l’altra, relativa alla verifica dei requisito soggettivi ed oggettivi della scorta tecnica.

Ora, per quello che c’interessa, se da un lato l’art. 7 del TULPS prevede che nessun indennizzo è dovuto per i provvedimenti dell’autorità di P.S. nell’esercizio delle facoltà ad essa attribuite dalla legge, è altresì evidente che tale norma esclude la responsabilità della P.A. (nel caso di specie, della polizia stradale) per i pregiudizi economici arrecati ai privati dai provvedimenti legittimi di polizia, ma non esclude la responsabilità della P.A. per gli atti illegittimi di polizia, i quali, qualora diano luogo ad una lesione dei diritti soggettivi dei privati, concretizzano veri e propri fatti illeciti, che, a norma dell’art. 2043 c.c. obbligano al risarcimento dei danni (8).

Al fine quindi di indicare i criteri di massima per stabilire le condizioni ottimali per l’effettuazione del servizio di scorta, giova quindi ricordare che secondo le norme tecniche riportate nel disciplinare approvato con il provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, citato in apertura:

– ogni addetto alla scorta deve essere munito di specifica abilitazione, rilasciata nei termini di cui all’art. 2 del provvedimento (9) atta a dimostrare la particolare esperienza del soggetto abilitato;

– ogni addetto alla scorta deve essere perfettamente discriminabile, come tale e, a tal fine deve indossare ed essere equipaggiato di (art. 6 provv.):

1. due lampade, di cui una a luce rossa fissa e, l’altra, a luce gialla lampeggiante (10), da utilizzare, all’occorrenza, nei termini di cui all’art. 36 del reg. cod. str. e al § 3.1.6 e 11 del d.M. 10 luglio 2002 (10);

bandierina di colore arancio fluorescente, con caratteristiche simili a quelle stabilite all’art. 42, comma 2, lett. b) del reg. cod. str.;

una paletta di segnalazione, conforme a quella riportata nell’all. 4 del provvedimento cit. (11);

un giubbetto conforme a quello indicato alla fig. II.476 del d.P.R. 495/92, con caratteristiche conf. al d.M. 9.6.95, recante anteriormente e posteriormente la scritta “SCORTA TECNICA”, con caratteri maiuscoli di altezza non inferiore a cm. 8;

Il posizionamento dei veicoli predetti deve avvenire nel rispetto delle distanze minime indicate nello schema riportato al lato.

Laddove la medesima autorità di polizia intenda scortare direttamente la gara ciclistica, può richiedere in suo ausilio (si pensi alla ipotesi in cui il personale di polizia stradale è ridotto, rispetto al numero dei concorrenti) la scorta tecnica.

In tal caso, la polizia stradale, oltre che dirigere le operazioni di scorta, provvede anche (se non soprattutto) a verificare che la scorta tecnica avvenga in modo conforme alle disposizioni contenute nel disciplinare.

Ne consegue, che l’inizio della gara e la durata della medesima, è subordinata alla esistenza di tali requisiti tanto che, venendone meno anche uno solo, la gara stessa deve essere interrotta, previa comunicazione al direttore di gara.

Peraltro, se vi è accordo tra i partecipanti e gli organizzatori, la gara non viene interrotta quando uno o più concorrenti cadono a terra e la scorta provvede a segnalare il pericolo in atto e a ripristinare lo stato dei luoghi: in tal caso ed in attesa del ripristino della circolazione stradale, i concorrenti sono tenuti a rispettare tutte le norme previste dal codice della strada.

La scorta tecnica, durante la effettuazione della gara provvede quindi a (art. 12 provv.):

– fare accostare e fermare i veicoli sopraggiungenti dall’opposto senso di marcia;

– nel caso in cui, la visibilità sia ridotta in modo tale che non sia possibile scorgere un tratto di strada corrispondente a m 70 circa, la scorta tecnica deve essere immediatamente interrotta;

– informare gli altri utenti della strada del passaggio della gara e ad invitarli, mediante la bandierina arancione a rallentare.

CONCLUSIONE

E’ ben evidente il diverso ruolo della scorta tecnica che, ancorché il suo personale non sia munito di abilitazione (almeno sino al prossimo 30 giugno), deve comunque indossare gli indumenti di sicurezza ed essere dotato della strumentazione prescritta. Non si può più certo ammettere la presenza di volontari, talvolta presi da una sorta di mania di protagonismo.

Chi svolge oggi servizio di scorta tecnica ha precise responsabilità amministrative, civili e penali, rispondendo direttamente dinanzi alla legge, per le proprie manchevolezze.

Alla polizia stradale il non semplice compito di valutare la reale capacità professionale del personale di scorta (soprattutto nel periodo di transitorietà, per il quale non è possibile rilasciare i prescritti attestati), affidando a questi, responsabilità niente affatto marginali, che riguardano la sicurezza di tutti: dei ciclisti, delle scorte, del personale di polizia, dell’utenza stradale in genere.

(*)       Ufficiale del corpo polizia municipale del comune di Forte dei Marmi (LU)

Cfr. F. CIGOLINI, La responsabilità della circolazione stradale, pagg. 321 s., GIUFFRE’ EDITORE MILANO, 1963.

(1-bis) E’ peraltro improprio parlare di novità, posto che tali competenze sono state sostanzialmente trasferite alle regioni (art. 162/1, d. Lgs. 112/98 e art. 2/1 d.P.C.M. 12.9.2000) e ai comuni (art. 163 e art. 2 d.P.C.M. cit.), restando comunque fermo l’obbligo di informare tempestivamente l’autorità di P.S.

(2)      In questo caso, con parere del tutto personale, parlerei piuttosto di nulla osta tecnico, riconducibile non tanto alla discrezionalità amministrativa, che rimane propria dell’ente preposto al rilascio dell’autorizzazione (la regione, appunto), quanto piuttosto alla discrezionalità tecnica e cioè quella consistente nella valutazione dell’esistenza di pericoli o impedimenti presenti sul percorso di gara, obiettivamente valutabili come tali. Riconoscendo all’ente proprietario della strada una vera e propria discrezionalità amministrativa, si rischierebbe, in effetti, di togliere un potere di valutazione politica che il legislatore ha inteso riconoscere solo alla regione, in termini di opportunità all’agire; non da meno, una simile prerogativa amministrativa, riconosciuta ad ogni singolo ente interessato, potrebbe determinare una sorta d’invalidazione di ogni gara che, per necessità di percorso, dovesse passare lungo le strade di quei comuni restii al mero transito di corridori (magari per mera speculazione politica locale), non garantendo, in concreto, il libero esercizio di questo diritto.

(3)      Quando è competente il comune, la richiesta di rilascio dell’autorizzazione deve essere presentata nei quindici giorni precedenti ala gara mentre, quando è competente la regione, tale termine è esteso ai trenta giorni.

(4)      E’ del tutto evidente che, a seconda di quanto previsto dallo Statuto Comunale, questi può essere il sindaco, altro assessore o dirigente.

(4-bis) Quanto alla circostanza se alla gara ciclistica possa essere o meno riconosciuta la caratteristica di pubblico spettacolo (ex art. 68 TULPS), la Corte Cost., con Sent. 15 aprile 1970, n. 56, ha statuito che «nessuna autorizzazione o licenza dell’autorità e nessun preavviso sono richieste per le riunioni a scopo di divertimento o di passatempo».

Quanto alla permanenza dell’obbligo di comunicare all’autorità locale di P.S. la data di effettuazione della gara, si può comunque obiettare che tale obbligo non ha più motivo di esistere, dal momento che tale esigenza resta ancorata al previgente codice della strada del ’59, dove non è prevista alcuna autorizzazione per le gare velocipedistiche ma, tuttavia, i promotori sono obbligati a darne notizia tre giorni prima al Questore, il quale può modificare a suo giudizio gli itinerari per motivi di incolumità pubblica (art. 9/7, d.P.R. 393/59).

(5)      Il corpo della polizia municipale può essere istituito solo allorquando il servizio di polizia municipale sia espletato da almeno sette addetti (art. 7/1 l. 65/86).

(6)      In realtà, la delega legislativa di cui alla lett. bbb), del comma 1, dell’art. 2 della l. 85/01, non prevede così genericamente ogni organo di polizia stradale ma, piuttosto ed in modo inequivocabile, la sola specialità Polizia stradale della Polizia di Stato, ovvero, in sua vece o in suo ausilio, una scorta tecnica effettuata da persone incaricate munite di apposita abilitazione. E’ quindi ben evidente, l’eccesso di delega contenuto nel d.L. 121/01 che, tra l’altro, al comma 6-quater, del novellato art. 9 cod. str., ha previsto, in modo specifico e dettagliato, la scorta della polizia municipale ancorché coadiuvata da scorta tecnica.

(7)      Nei termini di cui al terzo comma, dell’art. 119 del R.D. 635/40 e secondo le misure indicate dai singoli regolamenti, per il servizio svolto dalla forza pubblica, deve essere versata idonea indennità.

(8)      Cass. Civ., Sezz.UU., 17 maggio 1958, n. 1608, in “Testo Unico di Pubblica Sicurezza”, Barbera-De Carlo, VI Ed., pag. 45, Maggioli Editore Rimini.

(9)      Peraltro, fino al 30 giugno 2003, il personale di scorta tecnica può essere anche sprovvisto di abilitazione, purché sia provata l’esperienza del personale ingaggiato e che appartenga ad associazioni sportive affiliate alla Federazione ciclistica italiana o agli enti di promozione sportiva riconosciuti (art. 13, provv. cit.).

(10)    Il d.M. 10.7.02 è stato pubblicato nel S.O. alla G.U. n. 226 del 26 settembre 2002 e reca il «Disciplinare tecnico relativo agli schemi segnaletici, differenziati per categoria di strada, da adottare per il segnalamento temporaneo”.

(11)    Secondo quanto stabilito dall’u.c. dell’art. 12 del provv. cit., la paletta di segnalazione, di cui all’art. 6, comma 1, lettera c), deve essere usata esclusivamente per le segnalazioni manuali dirette a disciplinare il traffico e per segnalare agli utenti della strada in movimento, l’imminente approssimarsi della carovana ciclistica, ad una distanza non superiore a cinquecento metri dal primo concorrente considerato in corsa e a duecento metri dall’ultimo. L’uso della paletta di segnalazione fuori dai casi indicati è vietato.

(12)    I veicoli utilizzati devono essere di proprietà delle società, delle imprese o delle associazioni di cui all’art. 1, ovvero in usufrutto, acquistati con patto di riservato dominio o utilizzati a titolo di locazione a nome delle società sportive o delle associazioni o degli enti di cui all’art. 1, comma 1, o dei relativi presidenti. Possono altresì essere utilizzati veicoli nella disponibilità dei soci delle società o delle associazioni sportive di cui all’art. 1, comma 1, a condizione che essi siano in regola con le norme dello statuto per l’iscrizione e la permanenza del rapporto associativo.