Giurisdizione del G.A. per l’azione di risarcimento danni proposta in via autonoma (a proposito di Cons. Stato 9.2.2006 n 2)

 

La recente decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella parte in cui afferma che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo per l’azione di risarcimento dei danni proposta in via autonoma dopo il passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato l’atto amministrativo illegittimo, si pone in contrasto con quanto affermato due settimane prima dalle Sezioni Unite della Cassazione per la quale sarebbe di competenza del g.o. l’azione risarcitoria proposta in via autonoma nei confronti della Pubblica Amministrazione nel caso in cui l’atto amministrativo sia stato annullato, revocato dalla p.a. in autotutela, sia stato rimosso a seguito di pronuncia definitiva del giudice amministrativo, oppure quando l’atto amministrativo abbia esaurito i suoi effetti per decorso del termine di efficacia assegnato dalla legge.

Al quesito sulla spettanza della cognizione sulla domanda di risarcimento del danno consequenziale, proposta a seguito del passaggio in giudicato della sentenza che aveva annullato l’atto amministrativo illegittimo, i due massimi organi giurisdizionali offrono soluzioni opposte ponendosi in netta antitesi.

La Corte di Cassazione recentemente ha sostenuto (23 gennaio2006) la competenza in materia del giudice ordinario; con la sentenza in menzione (9 febbraio 2006) l’Adunanza Plenaria afferma invece la competenza del giudice amministrativo, unico legittimato a somministrare la tutela risarcitoria, trovando fondamento nell’illegittmità dell’atto amministrativo.

Il caso trae origine dall’annullamento del Tar Catania (poi confermato in Appello) di una deliberazione municipale di approvazione di un progetto per la costruzione di una scuola, prevista in un piano per l’edilizia economica e popolare, e del successivo provvedimento di occupazione di urgenza del terreno (occupazione ormai eseguita, coll’irreversibile trasformazione del fondo).

La società proprietaria della parte del fondo occupata, e sulla quale nel frattempo è stato costruito l’edificio scolastico, propone ricorso al Tar Catania per la condanna al risarcimento dei danni derivanti dalla perdita della disponibilità di parte del proprio terreno per la costruzione dell’edificio pubblico, e dalle conseguenze negative prodottesi per le attività industriali condotte su quel fondo e che erano state pregiudicate.

Se il Tar respinge il ricorso per prescrizione del diritto risarcitorio, il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana al quale la società propone appello, pronuncia ordinanza per rimettere all’Adunanza Plenaria la verifica della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di risarcimento dei danni dopo l’annullamento di provvedimenti amministrativi che li hanno causati.

A differenza di quanto affermato due settimane prima dalle Sez. Unite della Cassazione, l’Adunanza Plenaria afferma, sulla base di argomentazioni opposte, la sussistenza della giurisdizione amministrativa: è stato correttamente adito il giudice amministrativo perché fornito di giurisdizione.

Il sindacato sulla legittimità di provvedimenti autoritativi (nel caso di specie si trattava dell’ approvazione di un progetto di opera pubblica, dell’ approvazione di un piano per l’edilizia economica e popolare, con effetti dichiarativi di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere previste) appartiene alla giurisdizione amministrativa; le questioni risarcitorie richieste col ricorso in esame sono consequenziali all’illegittimità di tali atti, già riconosciuta con sentenza definitiva.

Il Consiglio di Stato muove la sua argomentazione dall’art. 34 del d.lgs 80/98 così come risulta a seguito della pronuncia di parziale incostituzionalità della sent. 281/2004 che estende la cognizione del g.a., in materia urbanistica ed edilizia, alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali alle pronunce di illegittimità, ivi comprese quelle di risarcimento del danno.

Il g.a. conosce in via consequenziale, dei danni derivanti da provvedimenti autoritativi riconosciuti illegittimi in sede generale di legittimità.

Il fatto poi che il ricorrente abbia scelto un momento successivo per prospettare la domanda consequenziale, avanzata quindi separatamente da quella che ha dato corso al sindacato di legittimità, non è idoneo, per il Consiglio di Stato, a giustificare una diversa competenza giurisdizionale.

La concentrazione davanti al giudice dell’impugnazione, anche della cognizione della pretesa risarcitoria, non conduce ad una diversa soluzione quando la domanda sul risarcimento sia proposta con autonomo e successivo ricorso, ossia dopo che il giudizio sul provvedimento sia concluso e la relativa decisione passata in giudicato.

Il nesso tra l’illegittimità dell’atto e la responsabilità dell’autorità amministrativa che lo ha posto in essere, non ha diversa natura se le due questioni sono esaminate e risolte in un unico o in separati giudizi.

Una diversa soluzione non sarebbe giustificata né su un piano testuale, né su un piano logico-sistematico.

Da un punto di vista meramente testuale, né l’art. 7 della l.1034/71 nè l’art.34 del d.lgs 80/98 introducono una prescrizione di contestualità tra il sindacato di legittimità e la cognizione degli effetti di ordine patrimoniale.

Da un punto di vista logico sistematico, sarebbe inaccettabile lasciare al ricorrente la scelta del giudice competente proponendo insieme o distintamente le due domande, senza che mutino i presupposti di fatto e di diritto sui quali si fondano.

Sarebbe poi in contraddizione col principio, enunciato dalla Corte Costituzionale nella sent. 204/2004, del risarcimento del danno inteso come “strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio-conformativo” idoneo a giustificare la concentrazione nel giudizio amministrativo della cognizione delle questioni consequenziali di ordine patrimoniale.

Emerge con pregnante evidenza la contraddizione delle argomentazioni del Consiglio di Stato con quanto affermato dalla Corte di Cassazione.

Quest ’ultima ha infatti rimesso al ricorrente la possibilità di scegliere se chiedere contemporaneamente in un unico contesto al g.a. tutela demolitoria e tutela risarcitoria; ovvero se riservarsi il separato esercizio dell’azione risarcitoria dopo aver ottenuto l’annullamento dell’atto o del provvedimento illegittimo, proponendo la sua domanda al giudice ordinario, cui compete in via generale la cognizione sulle posizioni di diritto soggettivo.