Gli accordi amministrativi e il privato come parte resistente: quale giurisdizione?

Siamo abituati a pensare il processo amministrativo come un giudizio nel quale il privato assume la veste di parte ricorrente avverso un atto o un comportamento della P.A., avendo quindi quest’ultima il ruolo di parte resistente. Può però capitare il contrario, ad esempio qualora la P.A. si trovi ad agire contro un privato inadempiente rispetto agli impegni assunti con un accordo stipulato ex art. 11 l. n. 241/1990. Quale giurisdizione in tal caso?

Breve premessa sugli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990

Si è a lungo discusso sulla natura degli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990.

Come noto, essi possono essere di due tipi: integrativi o sostitutivi di un provvedimento.

Ciò che non muta, è il fatto che questi accordi, pur essendo strumenti di natura consensuale, presuppongono un procedimento e in qualche modo incidono su un provvedimento (sostituendolo o integrandolo).

Ci si è quindi chiesti se gli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 mantengano natura provvedimentale (costituendo comunque esercizio del potere da parte della P.A.) oppure se si tratti di atti aventi natura meramente negoziale.

In punto di giurisdizione per le controversie aventi ad oggetto i suddetti accordi, in via del tutto astratta e ragionando secondo il criterio di ripartizione basato sulla causa petendi ex art. 103 Cost., si potrebbe dire che la tesi della natura provvedimentale condurrebbe ad affermare la giurisdizione del G.A., mentre la tesi della natura negoziale dovrebbe far propendere per la giurisdizione del G.O.

Il legislatore ha tentato di risolvere il problema alla radice problema, scegliendo di ricomprendere tra le materie di giurisdizione esclusiva “le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi” ex art. 133, co 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

Su quest’ultima disposizione, però, si sono appuntati alcuni dubbi di legittimità costituzionale.

Natura pubblicistica degli accordi e giurisdizione del G.A.

Una questione di legittimità costituzionale è stata sollevata con riferimento all’art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f) c.p.a. da ultimo citato.

In particolare, è stata prospetta la violazione da parte di tale norma degli artt. 103, comma 1, e 113, comma 1, Cost., nella parte in cui, secondo il diritto vivente, ricomprende nelle materie di giurisdizione esclusiva in essa indicate le controversie nelle quali sia la pubblica amministrazione – e non l’amministrato – ad adire il giudice amministrativo.

Si è sostenuto, che gli artt. 103 e 113 Cost.  prevederebbero un sistema di tutela attivabile esclusivamente ad iniziativa del privato leso da un provvedimento della pubblica amministrazione.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 179/2016, ha però ritenuto infondata la questione in base al seguente iter logico.

La Corte ha innanzitutto rilevato che dagli accordi procedimentali ex art. 11 l. n. 241/1990 possono derivare non solo vincoli a carico dell’autorità procedente, ma anche obblighi gravanti sul contraente privato.

Ciò posto, la previsione della giurisdizione esclusiva per le controversie in materia di accordi sostitutivi o integrativi del provvedimento non contrasta con gli artt. 103 e 113 Cost.

Sebbene gli artt. 103 e 113 Cost. siano formulati con riferimento alla tutela riconosciuta al privato nelle diverse giurisdizioni, da ciò non deriva affatto che tali giurisdizioni siano esclusivamente attivabili dal privato, né che la giustizia amministrativa non possa essere attivata dalla pubblica amministrazione: la giustizia amministrativa, infatti, è finalizzata non solo alla tutela degli interessi legittimi, ma anche alla tutela dell’interesse pubblico, così come definito dalla legge.

Del resto, ex art. 103 Cost. il legislatore può attribuire al G.A. la giurisdizione esclusiva in anche in materia di diritti soggettivi “in particolari materie indicate dalla legge”. In proposito, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che per “particolari materie indicate dalla legge devono intendersi materie comunque connesse all’esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, di un potere pubblico. Deve inoltre trattarsi di materie nelle quali siano coinvolte situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente e indissolubilmente legate.

Orbene, i principi delineati dalla giurisprudenza costituzionale appena riportata sono pienamente rispettati dal diritto vivente che riporta nell’ambito della giurisdizione esclusiva sugli accordi anche la controversia in cui la P.A. sia ricorrente e il privato parte resistente: “in quanto inserite nell’ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti d’obbligo stipulati tra pubblica amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato nell’esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, del potere pubblico”.

Continua la Corte Costituzionale nella summenzionata sentenza affermando che d’altra parte “l’ordinamento non conosce materie “a giurisdizione frazionata”, in funzione della differente soggettività dei contendenti. Elementari ragioni di coerenza e di parità di trattamento esigono, infatti, che l’amministrazione possa avvalersi della concentrazione delle tutele che è propria della giurisdizione esclusiva e che quindi le sia riconosciuta la legittimazione attiva per convenire la parte privata avanti il giudice amministrativo”.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179/2016, quindi, non solo ha confermato la piena legittimità dell’art.  133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f) c.p.a., ma ha altresì definitivamente sciolto il nodo della natura giuridica degli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990, confermandone la natura pubblicistica.

Ciò che invece va radicalmente escluso è che una controversia tra privati possa svolgersi davanti al G.A. E’ quanto ribadito dall’Adunanza Plenaria n. 2/2017 con riferimento all’ipotesi della domanda di risarcimento del danno da parte di un privato nei confronti di un altro privato, ancorché tale domanda sia connessa a una vicenda provvedimentale (come nel caso della domanda della parte privata danneggiata dall’impossibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica del giudicato proposta nei confronti dell’altra parte privata).

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