L’accordo – che giunge a conclusione di un lungo e tortuoso negoziato di durata quasi decennale, iniziato in via ufficiale il 24 aprile 2009 all’atto del conferimento dell’autorizzazione del Consiglio alla Commissione dell’Unione Europea ad avviare le trattative – è entrato in regime di applicazione provvisoria per alcune delle parti di cui si compone a decorrere dal 01/04/2017 e, per quanto specificamente attiene la parte inerente il Protocollo di origine e l’abbattimento tariffario, dal 21/09/2017.
L’accordo CETA (di seguito, semplicemente “CETA”) ha numerosi aspetti di interesse doganale in considerazione del fatto che, come previsto dal suo art. 1.4, istituisce – fra il Canada e l’Unione Europea – una zona di libero scambio conformemente all’art. XXIV del GATT 1994 e dell’art. V del GATS ; esso, in ogni caso, non incide sugli ulteriori diritti ed obblighi già esistenti fra le Parti contraenti ai sensi dell’accordo OMC né tantomeno sugli altri accordi di cui le stesse sono rispettivamente parti (cfr. art. 1.5 CETA).
La zona di libero scambio comprende, salvo che sia diversamente indicato (cfr. art. 1.3 CETA):
a) per il Canada:
la sua porzione terrestre, il suo spazio aereo, le sue acque interne e territoriali marittime così come la sua zona economica esclusiva, come definita dalla legislazione nazionale canadese, coerentemente con la parte V della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, conclusa a Montego Bay il 10 dicembre 1982 (“Convenzione UNCLOS”);
la sua piattaforma continentale, come definita dalla legislazione nazionale canadese, coerentemente con la parte VI della Convenzione UNCLOS;
b) per l’Unione Europea, i territori in cui trovano applicazione il T.U.E. ed il T.F.U.E., alle condizioni nei medesimi stabilite e, per quanto concerne le disposizioni riguardanti il trattamento tariffario delle merci, anche alle zone del territorio doganale dell’Unione Europea non ricomprese in questi.
Per quanto riguarda, più nello specifico, il trattamento delle merci di origine preferenziale delle Parti contraenti, queste sono tenute a:
liberalizzare progressivamente i loro reciproci scambi commerciali nel corso di un periodo di transizione che ha inizio dalla data di entrata in vigore dell’accordo (cfr. art. 2.2 CETA);
ridurre o sopprimere i dazi doganali sulle merci originarie dell’altra Parte contraente nel rispetto delle cadenze temporali previste dalle tabelle di cui all’allegato 2-A dell’accordo (cfr. art. 2.4 § 1 CETA) e salva comunque la possibilità – con decisione da parte del Comitato Misto – di accelerare il periodo transitorio per la soppressione daziaria o di ampliarne l’ambito di applicazione (cfr. art. 2.4 § 4) ossia, in buona sostanza, ampliare il novero dei prodotti ai quali applicare l’abbattimento tariffario.
Per ciascuna merce, in particolare, l’aliquota base dei dazi da prendere quale base di calcolo per la determinazione delle successive riduzioni è specificata nello stesso allegato 2-A (cfr. art. 2.4 § 2 CETA).
In forza di questo – e salvo una diversa previsione contenuta nell’allegato medesimo – tutti i dazi sulle merci originarie di cui ai capitoli da 1 a 97 del sistema armonizzato per cui è applicata un’aliquota del dazio della nazione più favorita («NPF»), importate dall’altra parte, sono soppressi a decorrere dalla data di entrata in vigore del CETA.
La tempistica delle della soppressione o della riduzione daziaria è, per le altre merci aventi origine preferenziale, differenziata a seconda delle loro differenti tipologie; proprio per tali fini, essere sono raggruppate – dall’allegato 2.A – in distinte categorie :
a) per le merci comprese nella categoria A, la soppressione daziaria decorre dal momento stesso dell’entrata in vigore dell’accordo;
b) per le merci comprese nella categoria B, la riduzione daziaria avviene in quattro tappe (fino a giungere alla loro integrale eliminazione) diluite in un periodo di quattro anni decorrenti dalla data di entrata in vigore dell’accordo e, dunque, dal 1 gennaio del quarto anno successivo a questa le merci ivi indicare saranno del tutto esenti da imposizione di confine;
c) per le merci comprese nella categoria C, la riduzione viene condotta in sei tappe uguali (fino a giungere alla totale eliminazione dei dazi) a decorrere dalla data di entrata in vigore del CETA;
d) per le merci comprese nella categoria D, la riduzione tariffaria avviene in otto tappe uguali (fino a giungere alla totale eliminazione dei dazi) a decorrere dalla data di entrata in vigore del CETA, salva l’applicazione di regole del tutto peculiari nel caso si tratti di merci classificate alle voci 1001.1100 e 1001.1900, di frumento di alta qualità di cui alle voci ex 1001.9900 e di merci di cui alle voci 1002.1000 e 1002.9000;
e) per le merci comprese nella categoria S, la riduzione daziaria decorre dal quinto anno successivo all’entrata in vigore del CETA e si articola in tre tappe uguali, con la conseguenza che a decorrere dal 1 gennaio dell’ottavo anno successivo all’entrata in vigore dell’accordo tali merci saranno del tutto esenti da imposizione di confine;
f) per quanto riguarda le merci originarie comprese nella categoria «AV0 + EP», l’eliminazione del dazio – peraltro immediata totale e contestuale all’entrata in vigore del CETA – colpisce solo l’elemento ad valorem; per quanto riguarda, invece, il dazio specifico derivante dal sistema dei prezzi di entrata, esso viene mantenuto inalterato;
g) per le merci originarie comprese nella categoria E non è invece prevista alcuna soppressione o riduzione daziaria;
non adottare né mantenere in vigore dazi, imposte o altri diritti o oneri applicabili all’esportazione di merci verso la controparte o ad essa collegati né tantomeno imposte, diritti ed oneri interni applicati all’esportazione di merci verso la controparte superiori rispetto a quelli che sarebbero applicabili qualora le medesime merci fossero destinate alla vendite nel mercato interno (cfr. art. 2.6 CETA);
astenersi dall’adottare o dal mantenere in vigore diritti o oneri, applicati sulle importazioni o sulle esportazioni di merce di una Parte o ad esse connessi, che non siano proporzionali al costo dei servizi resi o che costituiscano una protezione indiretta delle merci nazionali o una tassazione a fini fiscali delle importazioni o delle esportazioni (cfr. art. 2.9);
astenersi dall’adottare o dal mantenere in vigore divieti o restrizioni all’importazione di merci dell’altra Parte contraente o all’esportazione o alla vendita per esportazione di merci destinate al territorio di questa, se non nei limiti di quanto previsto dall’art. XI del GATT 1994 (cfr. 2.11 CETA) .
In considerazione del fatto che l’accordo non inficia il diritto di alcuna delle Parti a mantenere in vigore limiti o divieti all’importazione o all’esportazione di merci da e verso Paesi terzi, al fine di non annullare gli effetti di tali misure è previsto (cfr. art. 2.11 § 2 CETA) che tale Parte possa comunque vietare tali importazioni ed esportazioni anche se condotte attraverso il territorio della controparte;
dal momento stesso dell’entrata in vigore dell’accordo, non aumentare i dazi esistenti o adottare nuovi dazi doganali sulle merci originarie della controparte (c.d. clausola standstill, cfr. art. 2.7 § 1 CETA).
Tale regola, però, soffre di non poche eccezioni: alcune di queste sono bilaterali ed altre, invece, sono applicabili solo da una parte nei confronti dell’altra.
In particolare, ciascuna delle parti resta libera di (cfr. art. 2.7 § 2 CETA):
a) modificare l’aliquota di un dazio, al di fuori dell’accordo, in relazione a merce per la quale non sia stato invocato alcun trattamento tariffario preferenziale a norma del medesimo accordo;
b) aumentare l’aliquota di un dazio fino al livello stabilito nella propria tabella di cui all’allegato 2-A, a seguito di una riduzione unilaterale;
c) mantenere in vigore o aumentare l’aliquota di un dazio nei termini autorizzati dall’accordo CETA o da qualunque accordo nel quadro dell’accordo OMC.
Il solo Canada può applicare una misura speciale di salvaguardia (a norma dell’art. 5 dell’accordo sull’agricoltura dell’OMC) in relazione alle merci classificate alle voci che presentano la menzione «SSG» nella tabella del Canada di cui all’allegato 2- A. Il ricorso a tali misure speciali di salvaguardia è limitato alle importazioni non soggette a trattamento tariffario preferenziale e, nel caso di importazioni soggette a contingente tariffario, a quelle eccedenti gli impegni in materia di accesso (cfr. art. 2.7 § 3 CETA).
Corollario dell’obbligo di progressiva riduzione daziaria, come del resto accade nella totalità degli accordi di associazione conclusi dall’Unione Europea, è il “divieto di drawback” previsto dall’art. 2.5 § 1 CETA a mente del quale “le parti non differiscono o sospendono il pagamento di un dazio doganale dovuto, né restituiscono un dazio doganale versato su una merce non originaria che sia stata importata nel loro territorio con l’esplicita condizione che tale merce, o un suo sostituto identico, equivalente o simile, sia impiegata come materia prima per la produzione di un’altra merce che sia successivamente esportata nel territorio dell’altra parte beneficiando di un trattamento tariffario preferenziale a norma del presente accordo”.
Tale divieto, però, oltre a non applicarsi prima del decorso di tre anni dall’entra in vigore del CETA (cfr. art. 2.5 § 3 CETA), comunque non è applicabile allorché la riduzione, sospensione o sgravio dei dazi doganali (a titolo provvisorio o definitivo) non siano esplicitamente subordinati all’esportazione della merce verso la controparte: in sostanza, se l’agevolazione de qua sarebbe comunque prevista indipendentemente dalla circostanza dell’esportazione della merce verso il territorio dell’altra parte dell’accordo CETA, le Autorità Doganali del Paese di esportazione non saranno tenute ad applicare il “divieto di drawback”.
Per quanto riguarda le merci reintrodotte sul territorio di una delle Parti contraenti a seguito di riparazioni o modifiche, è prevista una disciplina di particolare favore dall’art. 2.10 CETA il quale, nel § 1, perimetra il significato da attribuire a tali termini, facendovi rientrare le lavorazioni che consentono:
di ovviare a difetti di funzionamento o a danni materiali delle merci ripristinandone la funzione originaria;
di garantire la conformità delle merci ai requisiti tecnici per il loro impiego e senza i quali non potrebbero più essere utilizzate per i fini cui sono destinate.
Tali operazioni comprendono gli interventi di ripristino e manutenzione, ma escludono ogni operazione o processo che:
abbia come effetto di annullare le caratteristiche essenziali di una merce o di produrne una nuova o diversa sotto il profilo commerciale o di trasformare un semilavorato in un prodotto finito;
ovvero sia impiegato per cambiare in modo sostanziale la funzione di una prodotto o di una merce.
In relazione a tali interventi, le Parti si astengono (cfr. art. 2.10 § 2 CETA) dall’imporre dazi sulle merci che sono reintrodotte nel loro rispettivo territorio dopo essere state temporaneamente esportate verso il territorio della controparte per essere sottoposte alle operazioni di cui si tratta, e ciò indipendentemente dal fatto che tali interventi avrebbero potuto essere effettuati sul territorio della Parte che ha autorizzato il traffico di perfezionamento passivo .
Parimenti, ciascuna delle Parti si astiene dall’imporre dazi sulle merci temporaneamente importate sul proprio territorio in regime di traffico di perfezionamento attivo per essere sottoposte alle operazioni di riparazione o modifica sopra descritte (cfr. art. 2.10 § 4 CETA).
Le citate disposizioni di favore non sono subordinate al fatto che le merci o i prodotti rispettivamente che rientrano a conclusione del TPP o vengono introdotte in esecuzione di un TPA siano di origine preferenziale di una delle Parti contraenti, trovando – invece – applicazione indipendentemente dalla loro origine geografica e per il solo di essere già state immesse lecitamente in libera pratica sul territorio della controparte.
Per quanto riguarda le misure di difesa commerciale, ai sensi dell’art. 3.1 CETA ciascuna delle Parti resta titolare dei propri diritti ed obblighi ai sensi dell’art. VI del GATT 1994, dell’accordo antidumping e dell’accordo SCM; è inoltre previsto che le disposizioni del protocollo sulle regole e sulle procedure di origine non si applichino alle misure antidumping ed a quelle compensative. Identica disposizione si applica alle misure di salvaguardia globali a norma dell’art. XIX del GATT 1994 e dell’accordo sulle misure di salvaguardia (cfr. art. 3.4 CETA).
Il capo VI dell’accordo è specificamente dedicato alle Dogane ed all’agevolazione degli scambi fra le Parti.
Ciascuna di esse è tenuta ad adottare e mantenere in vigore – per l’efficace svincolo delle merci allo scopo di agevolare gli scambi bilaterali, ridurre i costi per gli importatori e gli esportatori – procedure doganali semplificate che:
consentano lo svincolo delle merci presso il primo punto di arrivo ed entro un periodo di tempo non superiore a quello necessario per garantire il rispetto della propria legislazione e comunque lo svincolo tempestivo qualora sia necessario uno sdoganamento di emergenza;
permettano all’importatore o al suo agente di sdoganare le merci prima della determinazione definitiva e del pagamento di dazi, tasse e diritti doganali anche previa prestazione di una garanzia sufficiente sotto forma di cauzione, deposito, o qualsiasi altro strumento idoneo;
prevedano, conformemente alla propria legislazione, discipline semplificate in materia di documentazione per l’ingresso di merci di valore modesto.
Ciascuna delle Parti deve, se del caso e per quanto possibile, provvedere a consentire:
la presentazione elettronica anticipata e il trattamento delle informazioni prima dell’arrivo fisico delle merci al fine di permetterne lo svincolo anticipato, se non sono stati identificati rischi o non devono essere effettuati controlli a campione (preclearing); e
lo svincolo di alcune merci previa presentazione di una documentazione minima;
che le proprie autorità doganali e di frontiera cooperino e agiscano di concerto fra di loro allo scopo di agevolare gli scambi, anche facilitando la convergenza delle prescrizioni relative ai dati e alla documentazione doganale ed istituendo un unico luogo per i controlli materiali e documentali da svolgersi una volta sola (single window).
Per la migliore gestione delle previsioni del Capo VI dell’accordo così come per la gestione del Protocollo sulle regole e sulle procedure di origine e per la sospensione temporanea del trattamento preferenziale, ai sensi dell’art. 6.14 § 1 CETA è istituito il Comitato Misto di Cooperazione Doganale composto di rappresentanti delle Autorità Doganali e commerciali o di altre autorità competenti che ciascuna delle Parti ritenga necessario farvi partecipare.
Il protocollo sull’origine
delle merci in ambito CETA
All’interno dell’accordo, le regole di origine sono stabilite in un allegato denominato “Protocollo sulle regole di origine e sulle procedure di origine” (di seguito, semplicemente “Protocollo”), privo di numerazione progressiva ma collocato subito dopo l’allegato 30-D.
Ai sensi di questo, un prodotto è considerato di origine preferenziale del territorio della Parte contraente (cfr. art 2 § 1 del Protocollo) in cui ha avuto luogo l’ultima fabbricazione ed a condizione che in questo o nel territorio di entrambe le Parti esso:
1. sia stato ivi interamente ottenuto o sia stato fabbricato esclusivamente da materiali originari.
L’art. 4 del Protocollo sussume in tale categoria quelli che vengono abitualmente definiti prodotti interamente ottenuti ossia:
a) i prodotti minerali e altre risorse naturali non biologiche ivi estratti o prelevati;
b) i vegetali, le piante e i prodotti vegetali ivi colti o raccolti;
c) gli animali vivi, ivi nati e allevati;
d) i prodotti ottenuti da animali ivi viventi;
e) i prodotti provenienti da animali macellati ivi nati e allevati;
f) i prodotti della caccia, della cattura o della pesca ivi praticate, entro il limite esterno del mare territoriale della parte;
g) i prodotti dell’acquacoltura ivi allevati;
h) i pesci, i molluschi e le altre forme di vita marine pescati da una nave oltre il limite esterno di qualunque mare territoriale (ossia, in sostanza, nell’alto mare);
i) i prodotti ottenuti a bordo di navi officina esclusivamente a partire da prodotti di cui alla lettera h);
j) i prodotti minerali e altre risorse naturali non biologiche, prelevati o estratti dal fondale marino od oceanico o dal sottosuolo:
i) della zona economica esclusiva del Canada o degli Stati membri dell’Unione europea, come stabilita dal diritto interno e coerente con la parte V della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, adottata a Montego Bay il 10 dicembre 1982 («UNCLOS»);
ii) della piattaforma continentale del Canada o degli Stati membri dell’Unione europea, come stabilita dal diritto interno e coerente con la parte VI dell’UNCLOS; o
iii) dell’area definita all’articolo 1, paragrafo 1, dell’UNCLOS, da una parte o una persona di una parte, purché tale parte o persona di una parte detenga i diritti per lo sfruttamento di tale fondale marino od oceanico o sottosuolo;
k) le materie prime recuperate da prodotti usati ivi raccolti, a condizione che tali prodotti siano idonei soltanto a un siffatto recupero;
l) i componenti recuperati da prodotti usati ivi raccolti, a condizione che tali prodotti siano idonei soltanto a un siffatto recupero, quando il componente:
i) è integrato in un altro prodotto; o
ii) subisce un’ulteriore fabbricazione da cui risulta un prodotto dalle prestazioni e dall’aspettativa di vita equivalenti o analoghe a quelle di un prodotto nuovo dello stesso tipo;
m) i prodotti, in qualunque fase della fabbricazione, ivi fabbricati esclusivamente a partire da prodotti di cui alle lettere da a) a j);
2. sia stato sottoposto ad una “fabbricazione sufficiente” come definita dall’art. 5 del Protocollo (c.d. prodotti trasformati) a mente del quale “i prodotti che non sono interamente ottenuti si considerano oggetto di una fabbricazione sufficiente quando sono soddisfate le condizioni di cui all’allegato 5”.
La regola soddisfatta la quale un bene o un prodotto non interamente ottenuto deve intendersi di origine preferenziale di una delle Parti contraenti è contenuta nell’allegato 5 del Protocollo (è curiosa la coincidenza numerica fra l’articolo e l’allegato): pertanto, solo il rispetto delle condizioni previste in esso – e salvi i casi di cumulo di cui andremo a breve a dire – consente l’acquisizione dell’origine preferenziale.
E’ poi previsto (cfr. art. 5 § 2 del Protocollo) che “se un materiale non originario subisce una fabbricazione sufficiente, il prodotto ottenuto è considerato originario e non si tiene conto dei materiali non originari in esso contenuti quando tale prodotto è impiegato per la successiva fabbricazione di un altro prodotto”. Pertanto, se un prodotto non originario (intendendosi per tale un bene di origine comune di un Paese terzo o di una stesse delle Parti) ha subìto, nel territorio di una delle due Parti, una prima lavorazione che è da sola sufficiente a conferirgli l’origine preferenziale di questo e viene successivamente impiegato (come materia prima o semilavorato) per la produzione di un diverso bene o sottoposto ad una ulteriore lavorazione o trasformazione, esso deve essere considerato come un prodotto già originario della Parte stessa ai fini dell’applicazione delle regole di origine preferenziale previste dal CETA.
L’elenco contenuto nell’allegato 5 del Protocollo è costituito da una tabella articolata in due colonne, secondo lo schema seguente:
Classificazione nel sistema armonizzato Regola specifica per prodotto per la fabbricazione sufficiente a norma dell’articolo 5
in cui sono indicati rispettivamente:
nella prima colonna, il numero del capitolo e, se del caso, il numero (a quattro cifre) della voce o il numero (a sei cifre) della sottovoce utilizzata nel sistema armonizzato ed indicanti il prodotto finito;
nella seconda colonna, la regola che deve essere soddisfatta per poter considerare quel particolare prodotto come avente origine preferenziale del territorio di una delle Parti contraenti (“La regola di origine specifica per prodotto o l’insieme delle regole di origine applicabili a un prodotto classificato in una particolare voce o sottovoce o in un particolare gruppo di voci o sottovoci sono specificati immediatamente accanto alla voce, alla sottovoce o al gruppo di voci o sottovoci corrispondente”).
La regola di origine rappresenta quindi la quantità minima di fabbricazione del materiale non originario necessaria perché il prodotto risultante possa essere considerato di origine preferenziale (cfr. nota 9 dell’allegato 5 del Protocollo); da ciò consegue che una lavorazione o trasformazione che ecceda, per pregnanza, quella richiesta dalla regola gli conferisce (si potrebbe dire, a maggior ragione) il carattere originario preferenziale.
In conformità a quanto previsto dall’art. 5 § 2 del Protocollo, già sopra visto, se un materiale ha già acquisito il carattere originario preferenziale nel territorio di una delle Parti contraenti e viene è ulteriormente impiegato nella fabbricazione, esso non deve essere preso in considerazione come materiale non originario impiegato nella fabbricazione; tale regola si applica anche nel caso in cui il detto materiale abbia acquisito il carattere originario preferenziale all’interno dello stesso stabilimento in cui è fabbricato il prodotto finito (cfr. nota 11 dell’allegato 5 del Protocollo).
Nel caso in cui una regola di origine per un prodotto stabilisca che un certo materiale non originario di una delle Parti contraenti non possa essere impiegato o che il valore o il peso di esso non possa eccedere una determinata soglia, tali restrizioni non si applicano ai materiali non originari classificati altrove nel sistema armonizzato (cfr. nota 10 dell’allegato 5 del Protocollo).
Se la regola di origine per un determinato prodotto richiede (cfr. nota 8 dell’allegato 5 del Protocollo):
a) un passaggio a partire da qualunque altro capitolo, voce o sottovoce, o un passaggio a un prodotto x a partire da qualunque altro capitolo, voce o sottovoce, come materiale non originario può essere utilizzato solo quello classificato in un capitolo, in una voce o in una sottovoce diversi da quelli del prodotto;
b) un passaggio a partire dalla stessa voce o sottovoce, o a partire da una qualunque di queste voci o sottovoci, nella fabbricazione può essere impiegato il materiale non originario classificato nella stessa voce o sottovoce nonché quello classificato in un capitolo, in una voce o in una sottovoce diversi da quelli del prodotto finito;
c) un passaggio a partire da qualunque voce o sottovoce al di fuori di un gruppo, può essere impiegato il solo materiale non originario classificato al di fuori del gruppo di voci o sottovoci del prodotto finito;
d) che il prodotto sia interamente ottenuto, questo deve soddsifare le condizioni di cui all’art. 4 del Protocollo. A tale riguardo, se una spedizione consiste di un certo numero di prodotti identici classificati nella tariffa in una determinata voce doganale, ogni prodotto è considerato separatamente;
f) un passaggio a partire dalla tariffa doganale x, anche unito a un passaggio a partire da qualunque altro capitolo, voce o sottovoce, il valore di qualunque materiale non originario oggetto della modifica della classificazione tariffaria specificata nella frase introdotta dai termini «anche unito» non è considerato nel calcolo del valore dei materiali non originari;
g) che il valore dei materiali non originari della tariffa doganale x non superi l’x % del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica del prodotto, nel calcolo del valore dei materiali non originari si considera solo il valore del materiale non originario specificato in detta regola di origine;
h) che il valore dei materiali non originari classificati nella stessa tariffa doganale del prodotto finale non superi l’x % del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica del prodotto, può essere impiegato materiale non originario classificato in una tariffa doganale diversa da quella del prodotto indipendentemente dal suo valore, mentre il valore dei materiali non originari classificati nella stessa tariffa doganale del prodotto finale è preso in considerazione nel calcolo del valore dei materiali non originari;
i) che il valore di tutti i materiali non originari non superi l’x % del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica del prodotto, nel calcolo del valore dei materiali non originari si considera il valore di tutti i materiali non originari;
j) che il peso netto del materiale non originario della tariffa doganale x impiegato nella fabbricazione non superi l’x % del peso netto del prodotto, i materiali non originari specificati possono essere impiegati a condizione che non superino la percentuale specificata del peso netto del prodotto finito.
Sono applicabili alcune soglie di tolleranza tese a consentire una maggiore flessibilità del sistema che, altrimenti, risulterebbe eccessivamente rigido.
L’art. 6 del Protocollo prevede una “tolleranza generale” per i materiali non originari che possono comunque essere impiegati a condizione che:
il loro valore complessivo non superi il 10 % del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica del prodotto ;
l’applicazione di tale soglia di tolleranza non determini il superamento di una delle percentuali di “tolleranza specifica” indicate nell’allegato 5 del Protocollo in relazione al valore dei materiali non originari o il loro peso massimo;
il prodotto soddisfi tutti gli altri requisiti applicabili a norma del Protocollo stesso.
La “tolleranza generale” non è però sempre applicabile. Ne vengono sottratti i prodotti tessili e di abbigliamento di cui ai capitoli da 50 a 63 del sistema armonizzato per i quali trovano applicazione le percentuali di “tolleranza specifica” indicate nell’allegato 1 del Protocollo in forza del quale:
a) se i materiali non originari impiegati nella fabbricazione non soddisfano le condizioni di cui all’allegato 5 del Protocollo, il prodotto è comunque considerato di origine preferenziale della Parte contraente purché:
– sia fabbricato impiegando due o più materiali tessili di base di cui alla tabella 1 del Protocollo il cui peso netto complessivo non superi il 10 % del peso netto del prodotto finito;
– soddisfi tutti gli altri requisiti applicabili a norma del Protocollo.
b) se i materiali non originari utilizzati sono costituiti da uno o più materiali tessili di base di cui alla tabella 1 e da filati non originari di poliuretano segmentato con segmenti flessibili di polietere, il prodotto è da considerare avente origine preferenziale della Parte contraente sul cui territorio è avvenuta la lavorazione purché:
– il peso dei filati non originari di poliuretano segmentato con segmenti flessibili di poliestere non superi il 20 % del peso del prodotto ; e
– quest’ultimo soddisfi tutti gli altri requisiti applicabili a norma del Protocollo;
c) se i materiali non originari utilizzati sono costituiti da uno o più materiali tessili di base di cui alla tabella 1 e da nastro non originario consistente di un’anima di lamina di alluminio, oppure di un’anima di pellicola di materia plastica, anche ricoperta di polvere di alluminio, di larghezza non superiore a 5 mm, inserita mediante incollatura con adesivo trasparente o colorato tra due pellicole di plastica, il prodotto ha l’origine preferenziale della Parte contraente sul cui territorio è avvenuta la lavorazione a condizione che:
– il peso del nastro non originario non sia superiore al 30% del peso del prodotto ; e
– quest’ultimo soddisfi tutti gli altri requisiti applicabili a norma del Protocollo.
Per quanto riguarda i prodotti tessili di cui ai capitoli da 61 a 63 (diversi dalle federe e dalle controfedere), nella cui fabbricazione sono impiegati materiali non originari, questi sono considerati comunque di origine preferenziale del Paese contraente sul cui territorio è avvenuta la lavorazione a condizione che:
– i materiali non originari siano classificati in una voce diversa rispetto a quella del prodotto stesso ed il loro valore non superi l’8% del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica di questo ;
– quest’ultimo soddisfi tutti gli altri requisiti applicabili a norma del Protocollo.
Per alcuni particolari prodotti, sono previste regole di origine “alternative” che possono essere applicate in luogo di quelle indicate dall’allegato 5 al Protocollo. Infatti, per i prodotti elencati nell’allegato 5-A al Protocollo (“Contingenti di origine ed alternative alle regole di origine specifiche per prodotto dell’allegato 5”) e compresi nelle seguenti quattro macro-categorie:
i prodotti agricoli;
i pesci e prodotti ittici;
i prodotti tessili e di abbigliamento;
i veicoli;
sono previste regole di origine prefernziale alternative applicabili di limiti dei contingenti annui, i quali devono essere gestiti (come normale) in base al principio del “primo arrivato, primo servito” in funzione di anno solare.
Le esportazioni operate da una delle Parti nell’ambito dei contingenti di origine devono fare espresso riferimento, nella “dichiarazione di origine”, all’allegato 5-A; in assenza di tale richiamo, l’importazione non potrà essere imputata a contingente e, di conseguenza, per stabilire l’effettiva origine preferenziale si dovrà avere riguardo alle “comuni” regole di cui all’allegato 5 del Protocollo.
Per la gestione di tali “contingenti di importazione”, il Canada è tenuto a comunicare alla Commissione dell’Unione Europea gli eventuali documenti specificamente richiesti per l’esportazione dal proprio territorio verso l’Unione Europea o per l’importazione sul proprio territorio dei prodotti provenienti da questa (cfr. nota 5 all’allegato 5-A del Protocollo). Le preferenze connesse al “contingente di importazione” potranno essere riconosciute agli importatori comunitari solo a condizione che le spedizioni siano accompagnate dalla speciale modulistica eventualmente rilasciata all’atto dell’esportazione dalle Autorità canadesi e come sopra comunicata alla Commissione (cfr. nota 6 all’allegato 5-A del Protocollo).
Nel CETA (così come nell’ambito del “sistema SPG” e, in generale, in tutti gli accordi in materia di origine di cui è parte l’Unione Europea) sono state individuate un certo numero di lavorazioni (c.d. lavorazioni e trasformazioni insufficienti) è de iure considerate inidonee a conferire l’origine al prodotto: ai sensi dell’art. 7 del Protocollo, “fatto salvo il disposto del paragrafo 2, sono insufficienti a conferire il carattere originario … indipendentemente dal soddisfacimento dei requisiti di cui agli articoli 5 e 6” le seguenti lavorazioni:
a) le operazioni intese esclusivamente a mantenere i prodotti in buone condizioni durante il magazzinaggio e il trasporto ;
b) la scomposizione o la composizione di confezioni;
c) il lavaggio, la pulitura o le operazioni intese alla rimozione di polvere, ossido, olio, pittura o altri rivestimenti da un prodotto;
d) la stiratura o la pressatura di prodotti e manufatti tessili dei capitoli da 50 a 63 del SA;
e) le semplici operazioni di pittura o lucidatura;
f) la mondatura, la sbiancatura parziale o totale, la lucidatura o la brillatura di cereali o riso del capitolo 10 che non comportino un cambiamento di capitolo;
g) le operazioni destinate a colorare o aromatizzare lo zucchero delle voci 17.01 o 17.02; le operazioni destinate a formare zollette di zucchero della voce 17.01; la molitura parziale o totale dello zucchero cristallizzato della voce 17.01;
h) la sbucciatura, la snocciolatura o la sgusciatura di ortaggi o legumi del capitolo 7, di frutta del capitolo 8, di frutta a guscio delle voci 08.01 o 08.02 o di arachidi della voce 12.02, purché tali ortaggi o legumi, frutta, frutta a guscio o arachidi continuino a essere classificati nello stesso capitolo;
i) l’affilatura, la semplice molitura o il semplice taglio;
j) le semplici operazioni di vaglio, cernita, selezione, classificazione, gradazione o assortimento;
k) le semplici operazioni di imballaggio quali l’inserimento in bottiglie, lattine, boccette, borse, casse o scatole o la sistemazione su supporti di cartone o legno;
l) l’apposizione o la stampa di marchi, etichette, loghi o altri segni distintivi analoghi sui prodotti o sui loro imballaggi;
m) la miscela dello zucchero delle voci 17.01 o 17.02 con altro materiale;
n) la semplice miscela di materiali, anche di specie diverse; la semplice miscela non comprende le operazioni che provocano una reazione chimica quale definita nelle note dei capitoli 28 o 29 dell’allegato 5;
o) il semplice assemblaggio di parti di articoli allo scopo di formare un articolo completo dei capitoli 61, 62 o da 82 a 97 del SA o lo smontaggio di prodotti completi dei capitoli 61, 62 o da 82 a 97 in parti;
p) il cumulo di due o più operazioni di cui alle lettere da a) a o);
q) la macellazione di animali.
Per determinare se la lavorazione o la trasformazione cui è stato sottoposto il prodotto deve essere considerata insufficiente si tiene complessivamente conto di tutte le operazioni eseguite nel territorio dell’Unione Europea o in Canada
Vi è, poi, una “zona grigia” di lavorazioni – comprese fra quelle insufficienti e quelle indicate nell’allegato 5 del Protocollo – che, se effettuate su prodotti di origine preferenziale unionale e da questa esportati verso il Canada o su prodotti di origine preferenziale canadese ed esportati verso il territorio dell’Unione Europea – sono idonee a conferire l’origine preferenziale del territorio in cui sono poste in essere: si tratta delle c.d. lavorazioni trascendenti nell’ambito del cumulo bilaterale (cfr. art. 3 del Protocollo), in forza del quale: “1.Un prodotto che ha origine in una parte è considerato originario dell’altra parte quando è utilizzato come materiale nella fabbricazione di un prodotto in tale altra parte. 2. Ai fini della determinazione del carattere originario di un prodotto, un esportatore può prendere in considerazione la fabbricazione effettuata con un materiale non originario nell’altra parte. 3. I paragrafi 1 e 2 non si applicano se la fabbricazione subita da un prodotto non va al di là delle operazioni di cui all’articolo 7 e la finalità della fabbricazione, come dimostrato sulla base di una preponderanza delle prove, è eludere la legislazione fiscale o finanziaria delle parti”.
Il cumulo dell’origine, dunque, trova un doppio limite:
il primo è costituito dallo stesso novero delle trasformazioni insufficienti la cui effettuazione è sempre inidonea a conferire l’origine della Parte contraente sul cui territorio queste sono poste in essere.
Da ciò consegue, ad esempio, che se un determinato bene (ad esempio un semilavorato) avente origine preferenziale dell’Unione Europea in quanto interamente ottenuto o a seguito di trasformazione sufficiente, viene esportato verso il Canada e qui sottoposto ad operazioni insufficienti ai sensi dell’art. 7 del medesimo, il prodotto che ne deriva (che, alla fine, sarebbe sempre lo stesso) non potrebbe in alcun modo essere considerato di origine preferenziale canadese al momento della successiva reimportazione nel territorio dell’Unione Europea.
Occorre precisare al riguardo che l’elenco delle lavorazioni e trasformazioni insufficienti di cui all’art. 7 del Protocollo coincide quasi alla perfezione con quello delle “operazioni minime” cui all’art. 34 del RD-CDU, sì inidonee ad incidere sull’origine comune ma sufficienti per fare venire meno l’originario carattere preferenziale; da ciò discende che, al momento dell’eventuale importazione nel territorio dell’Unione Europea, i prodotti di cui si tratta dovranno essere considerati di origine comune canadese e non potranno quindi fruire del regime preferenziale previsto dal CETA;
il secondo luogo, anche qualora le lavorazioni o trasformazioni cui è stato sottoposto il bene di origine preferenziale di una delle Parti contraenti trascendano quelle insufficienti, il cumulo non trova applicazione allorché sia dimostrato, anche sulla base di elementi circostanziali purché univoci (“dimostrato sulla base di una preponderanza di prove”), che queste sono state poste in essere al solo fine di eludere la legislazione fiscale o finanziaria di una delle Parti.
L’art. 3 del Protocollo introduce, invero, due ulteriori forme di cumulo che, per distinguerle da quello bilaterale appena visto, chiameremo:
cumulo diagonale (cfr. art. 3 § 8 e 9 del Protocollo), in virtù del quale se “ciascuna parte ha un accordo di libero scambio con lo stesso Paese terzo, un materiale di tale paese terzo può essere preso in considerazione dall’esportatore per determinare se un prodotto è originario a norma del presente articolo”.
Tale possibilità però non è assoluta, in quanto è subordinata all’esistenza di due presupposti applicativi costituiti:
– dall’identità fra le disposizioni in materia di origine preferenziale previste dagli accordi che legano ciascuna delle Parti contraenti con il Paese terzo;
– dalla preesistenza di uno specifico accordo fra le Parti contraenti che predetermini le condizioni soddisfatte le quali l’esportatore può effettivamente avvalersi di tale possibilità;
cumulo diagonale con gli USA (cfr. art. 3 § 10 del Protocollo), a mente del quale se ciascuna delle Parti contraenti ha un accordo di libero scambio con gli USA, e previo accordo sulle condizioni applicabili, ciascuna di esse può applicare la medesima disciplina di cui al punto immediatamente precedente per stabilite se un prodotto classificabile ai capitoli 2 o 11, o alle voci da 16.01 a 16.03, al capito 19, alle voci 20.02 o 20.03 o alla sottovoce 3505.10 può essere considerato di origine preferenziale nell’ambito dell’accordo CETA.
Abbiamo appena visto quali sono le regole di origine preferenziale previste dal Protocollo; bisogna ora capire a “cosa” si applicano. Ai sensi dell’art. 8 di esso, sono riferite allo specifico prodotto adottato come unità di base ai fini della classificazione secondo il sistema armonizzato; da ciò consegue che quando:
un prodotto, costituito da un gruppo o assemblaggio di articoli o componenti, è classificato ai sensi del SA in un’unica voce o sottovoce, tale l’insieme costituisce il prodotto specifico;
una spedizione consiste di un certo numero di prodotti identici classificati nella medesima voce o sottovoce del SA, ogni prodotto è considerato separatamente.
Gli imballaggi, qualora siano un tutt’uno con il prodotto oggetto di classificazione ai sensi di quanto previsto dalla regola 5 per l’interpretazione della nomenclatura combinata di cui all’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/1987 , devono essere presi in considerazione per la stabilire l’origine del prodotto finito (cfr. art. 9 § 1 del Protocollo): in buona sostanza, il valore dell’imballaggio deve essere considerato ai fini del controllo del rispetto della regola di origine preferenziale prevista dall’allegato 5 al Protocollo, tenuto sempre conto dei limiti di tolleranza previsti dall’art. 6 dello stesso.
Per quanto concerne gli accessori, pezzi di ricambio ed utensili che (cfr. art. 11 del Protocollo):
sono consegnati insieme ad un prodotto di cui costituiscono la normale dotazione;
non sono fatturati separatamente da esso;
sono forniti in un quantitativo e per un valore usuale per il prodotto stesso;
sono presi in considerazione ai fini del calcolo del limite di valore dei materiali non originari allorché la regola di origine preveda una percentuale per il valore massimo dei materiali non originari ma non per stabilire se tutti i materiali non originari impiegati nella fabbricazione siano stati soggetti alla modifica della classificazione doganale o agli altri requisiti previsti dal medesimo allegato; in caso contrario, essi non devono essere presi in considerazione ai fini del rispetto della regola di origine e dunque devono essere considerati prodotti a sé stanti.
Gli assortimenti (come definiti dalla regola generale 3.b del sistema armonizzato), ai sensi dell’art. 12 del Protocollo – e sempre fatta salva la regola generale di cui all’allegato 5 dello stesso – sono considerati di origine preferenziale se:
tutti i prodotti che li compongono soddisfano le relative regole di origine;
in caso assortimento “misto” (ossia composto di prodotti originari e non originari), almeno uno dei componenti o tutti i contenitori e materiali di imballaggio sono di origine preferenziale del Paese contraente di esportazione e:
a) il valore dei componenti non originari dei capitoli da 1 a 24 del SA non supera il 15% del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica dell’assortimento completo;
b) il valore dei componenti non originari dei capitoli da 25 a 97 del SA non supera il 25% del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica dell’assortimento completo;
c) nel complesso, il valore di tutti i componenti non originari dell’assortimento non supera il 25% del valore di transazione o del prezzo franco fabbrica dell’assortimento.
In ultimo, esattamente come nel “sistema SPG” ed in tutti gli altri accordi che prevedono trattamenti tariffari preferenziali su base convenzionale, ai sensi dell’art. 13 del Protocollo non devono essere presi in considerazione l’origine dell’energia e del combustibile, degli impianti e delle attrezzature e delle macchine utensili utilizzate nel corso del processo di fabbricazione né, tantomeno, l’origine dei materiali che non entrano e che non sono destinati ad entrare nella composizione finale del prodotto finito (i c.d. “materiali di consumo”).
Il principio di territorialità
e la regola del trasporto diretto
Il Protocollo prevede in modo puntuale l’applicazione del c.d. “principio di territorialità” a mente del quale “un prodotto che è stato sottoposto ad una fabbricazione che soddisfa i requisiti … è considerato originario solo se, successivamente a detta fabbricazione, … non è sottoposto ad ulteriore fabbricazione né ad ulteriori operazioni al di fuori dei territorio delle parti” (cfr. art. 14 § 1 del Protocollo).
Tale principio trova una prima concreta applicazione nel caso in cui il prodotto – avente origine preferenziale di una delle Parti contraenti – sia in un primo tempo esportato verso un Paese terzo per poi essere successivamente reintrodotto nel Paese originario o nel territorio dell’altra Parte contraente: in tale ipotesi, ai sensi dell’art. 15 del Protocollo esso perde la sua qualità di prodotto di origine preferenziale a meno che non venga provato alle Autorità Doganali che:
si tratta del medesimo bene a suo tempo esportato;
quanto reintrodotto non ha subito alcuna lavorazione o trasformazione diversa rispetto a quanto necessario per la conservazione del suo buono stato durante il periodo di permanenza nel Paese terzo verso cui è stato inviato o nel corso dell’esportazione.
Il Protocollo non prevede invece in modo espresso la c.d. “regola del trasporto diretto” anche se, a dire il vero, l’art. 2 § 2 di esso dispone che “fatto salvo quanto previsto all’articolo 3, paragrafi 8 e 9” in materia di cumulo di origine (vedi supra), “ le condizioni enunciate nel presente protocollo riguardanti l’acquisizione del carattere originario devono essere rispettate senza interruzione nel territorio di una o di entrambe le parti” e, quindi, di fatto prevede l’applicazione di detta regoa che, se andiamo a ben vedere, altro non è se non un corollario del principio della territorialità appena sopra esaminato.
Ai sensi del successivo art. 14 del Protocollo, nel caso in cui il prodotto avente origine preferenziale di una delle Parti contraenti debba attraversare il territorio di un Paese terzo, esso mantiene tale qualità a condizione che:
a) non sia stato sottoposto ad alcuna ulteriore attività di fabbricazione né ad altre operazioni (sia pure a lavorazioni e trasformazioni insufficienti ai sensi dell’art. 7 del Protocollo) nel territorio del Paese terzo, escluse quelle di scarico, ricarico o qualsiasi altra operazione destinata a mantenerlo in buone condizioni o a trasportare il prodotto nel territorio di una parte;
b) sia rimasto sotto controllo doganale mentre è al di fuori del territorio delle Parti stesse.
Le operazioni di magazzinaggio ed il frazionamento delle spedizioni sono ammesse – ossia di non alterarne la condizione di origine preferenziale – solo qualora siano effettuati sotto la responsabilità dell’esportatore o di un detentore successivo dei prodotti ed i prodotti restino sotto controllo doganale nel Paese o nei Paesi di transito.
L’Autorità Doganale del Paese di importazione può richiede al soggetto che dichiara la merce ai fini del vincolo al regime di dimostrare che questa sia stata spedita in conformità all’art. 14 sopra esaminato fornendo (cfr. art. 22 del Protocollo):
a) i documenti di trasporto, comprese polizze di carico o lettere di vettura, indicanti il percorso di spedizione e tutti i punti di spedizione e trasbordo precedenti l’importazione del prodotto;
b) se il prodotto transita o è trasbordato al di fuori dei territori delle Parti contraenti, una copia dei documenti di controllo doganale in cui si dichiara che esso è rimasto sotto controllo doganale mentre era al di fuori dei territori delle Parti.
Le procedure per il rilascio
della prova di origine e per
il suo controllo concomitante
ed a posteriori
Le procedure di rilascio della prova dell’origine sono disciplinate dagli artt. 3, 18 e ss. del Protocollo a mente del quale la fruizione del trattamento preferenziale dei prodotti originari dell’Unione Europea importati in Canada e di quelli canadesi importati nell’Unione Europea è subordinata alla compilazione ed alla successiva presentazione alle Autorità Doganali del Paese di importazione di una “dichiarazione di origine” rilasciata su una fattura o su un qualsiasi altro documento commerciale che descriva il prodotto in modo sufficiente dettagliato da consentire l’identificazione.
Tale dichiarazione – il cui specimen è contenuto nell’allegato 2 del Protocollo – può essere compilata (cfr. art. 19 del Protocollo):
a) nel territorio dell’Unione europea, da un esportatore conformemente alla pertinente normativa dell’Unione.
Come è noto, con l’approvazione del CDU e dei suoi regolamenti attuativi, è stata finalmente portata a termine la riforma del “sistema SPG” ed introdotto, a decorrere dal 01/01/2017, l’obbligo di registrazione degli esportatori ai sensi di quanto previsto dall’art. 78 del RE-CDU.
Tale obbligo si basa sull’istituzione di un Sistema di Registrazione degli Esportatori (c.d. “sistema REX”) all’interno del quale devono essere censiti tutti gli esportatori che effettuano scambi nell’ambito del sistema SPG i quali potranno loro stessi emettere la prova dell’origine preferenziale SPG costituita non più dal certificato di origine preferenziale FORM-A ma dalla “attestazione di origine”; gli esportatori non registrati all’interno di tale sistema, invece, potranno continuare ad emettere la prova di origine costituita dalla “dichiarazione su fattura” ma solo limitatamente alle spedizioni in cui valore complessivo sia inferiore ad € 6.000,00.
Il sistema REX, gestito dalla Commissione dell’Unione Europea, è stato messo a disposizione degli Stati membri e dei Paesi beneficiari a decorrere dal 01/01/2017, data dalla quale questi hanno potuto iniziare le operazioni di registrazione dei singoli esportatori; tali operazioni dovrebbero terminare entro 12 mesi con la conseguenza che il sistema de qua dovrebbe diventare pienamente operativo dal 31/12/2017.
E’ stata però prevista la possibilità, per i Paesi beneficiari, di richiedere alla Commissione dell’Unione Europea – con determinate modalità – il differimento temporale del momento di inizio della registrazione al 01/01/2018 o al 01/01/2019; in ogni caso, il sistema in questione diventerà definitivamente operativo per tutti i Paesi beneficiari entro la data del 30/06/2020.
Per quanto concerne, in particolare, le esportazioni dal territorio dell’Unione Europea verso il Canada, la “dichiarazione di origine” potrà essere emessa – a regime, ossia dal 01/01/2018 – esclusivamente dagli esportatori unionali registrati nel sistema REX i quali, pertanto, dovranno curare di indicare nella dichiarazione emessa il loro numero REX (costituito da un codice alfanumerico di 35 caratteri); quelli non censiti, invece, potranno continuare ad emette la “dichiarazione su fattura” ma solo in relazione alle spedizioni il cui valore complessivo sia inferiore ad € 6.000,00 ;
b) in Canada, da un esportatore conformemente alla parte V del Customs Act, R.S.C., 1985, c. 1 (2° supp.).
In linea generale, non essendo tale facoltà prevista dall’ordinamento doganale comunitario, gli importatori unionali non possono utilizzare una “dichiarazione di origine a lungo termine” avente ad oggetto spedizioni multiple o ripetute di prodotti identici aventi tutti origine preferenziale canadese, e ciò nonostante tale possibilità sia prevista dall’art. 19 § 5 del Protocollo con la conseguenza che, se vogliono fruire delle preferenze stabilite dall’accordo CETA, dovranno curarsi di ricevere dai propri fornitori canadesi “dichiarazioni di origine” separate per ciascuna spedizione.
Diverso discorso vale, invece, per il Canada le cui autorità doganali non solo consentono, sulla base della normativa là vigente, l’utilizzo all’atto dell’importazione di prove di origine “cumulative” ma, di fatto, ne incentivano l’uso da parte degli importatori; conseguentemente, gli esportatori comunitari potranno redigere “dichiarazioni di origine a lungo termine” per le loro spedizioni inviate in Canada.
Per le importazioni con spedizioni scaglionate, di prodotti smontati o non assemblati ai sensi della regola generale 2, lettera a), del SA che rientrano nelle sezioni XVI e XVII o nelle voci 7308 e 9406 dello stesso, è previsto (cfr. art. 23 del Protocollo) che ciascuna delle parti debba consentire la possibilità di presentare un’unica “dichiarazione di origine” al momento dell’importazione della prima aliquota di spedizione.
Sono poi previsti alcuni casi in cui il trattamento preferenziale dovrebbe essere concesso anche in assenza della prova dell’origine; si tratta (cfr. art. 24 § 1 del Protocollo):
delle spedizioni di basso valore di prodotti di origine preferenziale provenienti dall’altra Parte;
dei prodotti aventi la medesima origine contenuti nei bagagli personali dei viaggiatori provenienti dall’altra parte.
Ciascuna delle Parti può fissare un limite di valore al di sopra del quale la disciplina di favore non trova più vigore, così come può escludere dal suo campo di applicazione qualunque importazione che possa ragionevolmente essere considerata come effettuata o organizzata con l’intento di sottrarsi all’applicazione delle disposizioni previste dal Protocollo stesso.
E’ utile notare che, al momento, la posizione comune dell’Unione Europea è nel senso di non considerare applicabile la predetta esenzione all’atto dell’importazione nel territorio dell’Unione Europea di prodotti di origine canadese, stante l’assenza di una specifica base giuridica nella legislazione unionale .
Diversa è invece sul punto la posizione del Canada, ai sensi della legislazione del quale:
per quanto concerne le merci trasportate dai viaggiatori, per la loro importazione non viene richiesta la presentazione di alcuna dichiarazione di origine anche se il CBSA (Canada Border Service Agency) opera comunque un controllo dell’effettiva origine di questa con la conseguenza che se i beni introdotti non recano un marchio o non riportano altre indicazioni atti a farli qualificare come prodotti al di fuori del territorio dell’Unione Europea, gli stessi sono ammessi al trattamento preferenziale previsto dal CETA;
per quanto concerne, invece, le spedizioni di basso valore, la necessità della “dichiarazione di origine” è esclusa per le spedizioni di valore inferiore a CAD$ 1.600,00 con la conseguenza che l’importatore canadese potrà fruire delle preferenze previste dal CETA esibendo una fattura commerciale o qualsiasi altra dichiarazione attestante l’origine comunitaria della merce.
E’ possibile (e, anzi, è circostanza abbastanza comune) che l’esportatore non sia il produttore del bene e, ciò nonostante, sia chiamato a redigere la “dichiarazione di origine” al fine di consentire alla propria controparte negoziale di fruire, a destino, delle preferenze tariffarie.
In questi casi, ai sensi dell’art. 3 § 4 del Protocollo, l’esportatore deve acquisire (e conservare) una dichiarazione debitamente compilata e firmata dal fornitore (c.d. “dichiarazione del fornitore”), il cui specimen è contenuto nell’allegato 3 al Protocollo , indicante i materiali non originari utilizzati nel corso della fabbricazione del prodotto; questa, deve essere rilasciata per ciascuna fattura o in relazione a più fatture per uno stesso materiale fornito entro un periodo non superiore a 12 mesi dalla data indicata nella dichiarazione stessa e può essere contenuta in un qualunque documento che riporti le medesime informazioni e descriva i materiali non originari utilizzati nel processo di fabbricazione in modo sufficientemente dettagliato da consentirne l’identificazione.
Fin dal momento della sua redazione, la “dichiarazione di origine” è soggetta al controllo dalle parte delle Autorità Doganali sia del Paese di esportazione sia del Paese di importazione; ai sensi dell’art. 19 § 2 del Protocollo, infatti, l’esportatore che l’ha compilata può essere richiesto, da parte dell’Autorità Doganale del Paese di esportazione, di presentare tutti i documenti idonei a comprovare:
il carattere originario preferenziale dei prodotti esportati, compresi i documenti giustificativi o le dichiarazioni scritte dei fornitori;
il rispetto di tutte le altre previsioni previste dal Protocollo per il riconoscimento dell’origine preferenziale.
E’ inoltre tenuto (cfr. art. 26 del Protocollo) a conservare – eventualmente anche su supporto magnetico, a condizione in questo caso che possano essere reperiti e stampati in qualunque momento – per almeno un triennio dalla compilazione, una copia della dichiarazione stilata nonché i documenti giustificativi dell’origine preferenziale della merce ivi compresa l’eventuale dichiarazione del produttore che deve avere acquisito ai sensi di quanto prescritto dall’art. 3 § 4 e ss. del Protocollo.
La “dichiarazione di origine” è compilata e firmata dall’esportatore (cfr. art. 19 § 3 del Protocollo); nondimeno, è previsto che le Parti contraenti possano istituire un sistema che consenta l’invio di questa in formato elettronico direttamente all’importatore e la sostituzione della firma manoscritta dell’esportatore con una sua firma elettronica o con un codice di identificazione .
Il Protocollo non prevede alcuna disposizione in materia di rilascio della “dichiarazione di origine sostitutiva” (ossia di ciò che, nel RE-CDU, viene indicata quale “attestazione di origine sostitutiva”) la cui emissione si rende necessaria nel caso in cui le merci importate dal Canada – scortate da una “dichiarazione di origine” emessa dall’esportatore canadese – giungono sul territorio dell’Unione Europea ove vengono poste sotto vigilanza doganale non per essere immediatamente importate ma per essere reinviate presso diversi destinatari siti nello stesso o in altri Stati membri dell’Unione Europea.
In tal caso, allo scopo di consentire la fruizione del trattamento tariffario di favore al momento dell’importazione, la prova dell’origine inizialmente emessa può essere sostituita da una o più prove sostitutive in modo tale da poter inviare tutti i prodotti a destino.
Come chiarito dalle linee guida comunitarie all’accordo CETA, per la disciplina di questa “dichiarazione di origine sostitutiva” trova applicazione analogica l’art. 69 del RE-CDU con la conseguenza che, fino a tutto il 31/12/2017, le disposizioni di cui al § 2 lett. a), b), c) ed e) di questo trovano applicazione nel caso in cui la prova richiesta per l’applicazione della misura preferenziale con il Canada sia una dichiarazione di origine compilata da un esportatore autorizzato. La prova sostitutiva dell’origine, pertanto, in questi casi, può essere rilasciata in una di tali forme:
una dichiarazione di origine sostitutiva o una dichiarazione su fattura sostitutiva compilata da un esportatore autorizzato che rispedisce le merci;
una dichiarazione di origine sostitutiva o una dichiarazione su fattura sostitutiva compilata da qualsiasi rispeditore delle merci, se il valore totale dei prodotti originari della partita iniziale da frazionare è uguale o inferiore ad € 6.000,00;
una dichiarazione di origine sostitutiva o una dichiarazione su fattura sostitutiva o un’attestazione di origine sostitutiva compilate da qualsiasi rispeditore delle merci, se il valore totale dei prodotti originari della partita iniziale da frazionare sia superiore al limite di € 6.000,00; in tal caso, il rispeditore è tenuto ad allegare una copia della prova dell’origine iniziale alla dichiarazione di origine sostitutiva o alla dichiarazione su fattura sostitutiva o all’attestazione di origine sostitutiva;
un’attestazione di origine sostitutiva compilata da un esportatore autorizzato che rispedisce le merci.
Qualora, invece, la prova dell’origine preferenziale canadese consista nella “dichiarazione di origine” compilata da un esportare registrato nel sistema REX, trova applicazione l’art. 69 § 4 del RE-CDU con la conseguenza che la nuova prova è compilata dal rispeditore sotto forma di “attestazione di origine sostitutiva” conformemente allo specimen di cui all’art. 22-20 del RE-CDU.
Qualora il valore complessivo dei prodotti sia inferiore ad € 6.000,00 non occorre che il rispeditore sia egli stesso censito nel sistema REX; qualora, invece, il valore dei prodotti oggetto della spedizione originaria (ossia per la quale è stata compilata l’originaria prova di origine) superi tale soglia, per poter compilare le “attestazioni di origine sostitutive” il rispeditore deve essere registrato nel sistema REX dell’Unione e deve allegare all’attestazione da lui compilata una copia della “dichiarazione di origine” iniziale.
Accade talvolta che, al momento della sua compilazione, la “dichiarazione di origine” contenga lievi discordanze con i documenti presentati alle Autorità Doganali del Paese in cui viene effettuata l’importazione: in questi casi (cfr. art. 27 § 1 del Protocollo), la presenza di esse non comporta l’invalidità della prova origine allorché ne sia accertata la corrispondenza ai prodotti presentati in Dogana.
In caso di evidenti errori formali, come possono essere quelli di battitura, la “dichiarazione di origine” non può essere respinta se non vi è motivo di dubitare della correttezza degli elementi riportati nella dichiarazione stessa (cfr. art. 27 § 2 del Protocollo).
Per poter materialmente fruire della preferenza tariffaria, l’importatore deve presentare la “dichiarazione di origine” alla propria Autorità Doganale al momento dell’importazione corredandola, qualora sia richiesto in tal senso, della traduzione in lingua italiana e di una dichiarazione – che accompagna o integra quella di origine – attestante che i prodotti soddisfano le condizioni per l’applicazione dell’accordo CETA (cfr. art. 21 § 1 del Protocollo).
La “dichiarazione di origine” ha validità limitata nel tempo: essa, infatti, deve essere presentata entro 12 mesi dalla data di compilazione da parte dell’esportatore o entro il periodo più lungo stabilito dalla normativa della Parte contraente sul cui territorio viene effettuata l’importazione (cfr. art. 20 § 1 del Protocollo).
Tale termine è solo tendenzialmente perentorio; infatti, essa può essere accettata anche dopo la scadenza di tale termine purché “in conformità della normativa” del Paese in cui viene effettuata l’importazione (cfr. art. 20 è 2 del Protocollo).
Nel caso di specie, non essendo prevista all’interno dell’accordo CETA alcuna normativa specifica che disciplini in modo puntuale tale aspetto, chi scrive ritiene che possa trovare applicazione analogica quanto previsto dall’art. 121 del RE-CDU a mente del quale questa potrà essere accettata (e dare quindi luogo all’applicazione delle preferenze tariffarie) allorché:
prima della scadenza, i prodotti siano stati presentati in Dogana (cfr. art. 121 § 3 c. 3 del RE-CDU);
anche in carenza della presentazione tempestiva in Dogana, ricorrano circostanze eccezionali (cfr. art. 121 § 2 del RE-CDU) .
Le due Parti contraenti all’accordo CETA (cfr. art. 28 del Protocollo) cooperano fra di loro alla gestione ed all’interpretazione uniforme delle disposizioni del Protocollo e, tramite le rispettive Autorità Doganali, si prestano “mutua assistenza” (anche se, in realtà, più che di mutua assistenza di tratta di “cooperazione amministrativa in materia di origine”, di seguito semplicemente “CAO”) nella verifica del carattere originario dei prodotti per i quali è stata redatta la “dichiarazione di origine”.
Per rendere effettiva tale forma di collaborazione, è previsto che tali Autorità:
si scambino, per il tramite della Commissione dell’Unione Europea, gli indirizzi delle autorità competenti per l’effettuazione dei detti controlli;
si prestino reciproca assistenza per accertare il carattere originario dei prodotti nonché l’accuratezza delle richieste di trattamento tariffario preferenziale (controllo a posteriori).
La CAO può essere attivata dall’Autorità Doganale del Paese in cui viene effettuata l’importazione (cfr. art. 29 § 2 del Protocollo):
a titolo di sondaggio;
o per “ragionevoli dubbi” in merito al carattere originario preferenziale dei prodotti o all’effettivo soddisfacimento di tutti gli altri requisiti richiesti dal Protocollo per poterli considerare originari.
L’attivazione della procedura avviene mediante invio di una comunicazione scritta con cui tale Autorità richiede all’organo collaterale l’effettuazione di una verifica sul carattere originario preferenziale del prodotto, comunicando il nome dell’esportatore o del produttore oggetto del controllo, l’oggetto e la portata della verifica e trasmettendo copia della “dichiarazione di origine” che è stata presentata all’atto dell’importazione o, se del caso, di qualsiasi altro documento pertinente o di documenti ed informazioni specifiche (cfr. art. 29 § 3 e 4 del Protocollo).
Nelle more di ricevere idoneo riscontro, e sempre che nulla osti in senso contrario, l’Autorità Doganale richiedente deve offrire all’operatore la possibilità di svincolare la merce sotto controllo doganale previa prestazione delle necessarie garanzie (cfr. art. 29 § 10 del Protocollo).
La richiesta di CAO deve essere obbligatoriamente trasmessa a mezzo di posta raccomandata con ricevuta di ritorno o con altre modalità che prevedano la conferma dell’avvenuto ricevimento da parte dell’Autorità Doganale del Paese di esportazione (cfr. art. 29 § 5 del Protocollo) la quale è tenuta ad effettuare tutti gli accertamenti che le sono demandati e può, conformemente alle proprie disposizioni nazionali (cfr. art. 29 § 6 del Protocollo):
richiedere all’esportatore la trasmissione di documenti o prove dell’origine ;
effettuare accessi ispettivi presso i locali dell’esportatore o del produttore o verificare le loro scritture contabili;
disporre esperimenti di produzione (“osservare gli impianti utilizzati nella fabbricazione del prodotto”).
La richiesta di CAO deve essere esitata non appena possibile e comunque entro 12 mesi dal ricevimento da parte dell’Autorità Doganale del Paese di esportazione la quale (cfr. art. 29 § 8 del Protocollo):
a) trasmette all’Autorità richiedente – sempre a mezzo posta raccomandata con ricevuta di ritorno o con altre modalità che prevedono la conferma di avvenuto ricevimento – una relazione scritta contenente:
i risultati della verifica ed idonee informazioni sulle sue modalità di svolgimento;
la descrizione del prodotto sottoposto a controllo e la classificazione tariffaria pertinente per l’applicazione della regola di origine preferenziale;
una descrizione e una spiegazione del procedimento di fabbricazione sufficienti a motivare il carattere originario preferenziale del prodotto;
ove opportuno, documenti giustificativi;
b) e, qualora la sua normativa nazionale lo preveda, notifica all’esportatore la sua decisione in merito al carattere originario del prodotto.
Decorso inutilmente tale periodo di 12 mesi senza avere ricevuto riscontro e sempre che la CAO sia stata attivata per ragionevole dubbio, l’Autorità Doganale richiedente può negare il trattamento preferenziale qualora non vi sia prova del fatto che il prodotto abbia effettivamente origine preferenziale del Paese di esportazione (cfr. art. 29 § 11 del Protocollo).
E’ circostanza notoria che, in taluni casi, l’indagine sull’effettiva origine preferenziale di un prodotto richiede controlli particolarmente complessi che difficilmente possono essere completati nel termine previsto. Proprio per evitare che, in tali casi, l’Autorità Doganale richiedente sia costretta a negare il trattamento tariffario preferenziale salvo poi procedere all’annullamento in autotutela delle proprie determinazioni una volta ricevuto riscontro (seppure tardivo) da parte dell’organo collaterale, l’art. 29 § 9 del Protocollo prevede la possibilità che il termine di 12 mesi previsto per la trasmissione dell’esito della CAO possa essere esteso previo accordo delle Autorità Doganali interessate.
E’ possibile, poi, che gli esiti della CAO non siano accettati dall’Autorità richiedente, ossia che questa assuma una determinazione – in ordine al riconoscimento dell’origine preferenziale – contrastante con quanto comunicato dall’organo collaterale.
La circostanza non è in sé di impossibile verificazione se solo si pensa che, nella quasi totalità degli altri accordi di libero scambio così come nel regime delle preferenze unilaterali previste dal CDU, è disciplinato il caso in cui gli esiti dell’indagine non consentano di determinare l’autenticità della prova dell’origine o l’effettiva origine dei prodotti (lasciando quindi un “dubbio” su tale aspetto), circostanza ricorrendo la quale l’Autorità Doganale può negare le preferenze tariffarie.
Ebbene, per tali ipotesi l’art. 29 § 12 del Protocollo introduce una disciplina puntuale in forza della quale se tali controversie non possono essere risolte attraverso una consultazione fra le Autorità Dogali interessate, quella del Paese in cui viene effettuata l’importazione resta sì libera di assumere una determinazione contrastante con l’esito della CAO ma è tenuta a notificare tale sua decisione all’organo collaterale entro 60 giorni decorrenti dal ricevimento delle indagini da questo svolte.
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