I beni culturali

Le fonti.

1. Profili storici della legislazione sui beni culturali.

La normativa di tutela sui beni culturali nasce in Toscana con l’adozione di alcuni provvedimenti agli inizi del sedicesimo secolo.

Nel 1571 veniva vietata la rimozione di insegne e iscrizioni dai palazzi antichi, mentre, nel 1602 venne definitivamente proibito attraverso una deliberazione del granduca di Toscana , l’esportazione dei dipinti senza una licenza rilasciata dal luogotenente dell’accademia del disegno. La Toscana nell’età post-rinascimentale , godeva di una posizione di assoluta avanguardia rispetto a tutti gli altri Stati italiani, grazie anche alla politica di conservazione e salvaguardia dei beni artistici adottata dai Medici. Dopo l’Unità d’Italia, la normativa di tutela dei beni culturale non migliorò affatto, con la presenza di una forte dispersione del patrimonio culturale e il rifiuto dalla classe dirigente dell’epoca di qualsiasi disciplina vincolistica dei beni culturali. L’ideologia liberale dell’Ottocento s’identificava nell’art. 29 dello Statuto albertino sancendo che << tutte le proprietà, senza alcuna eccezione sono inviolabili>>, la classe governativa non andava oltre il riconoscimento dell’antichissimo principio del rispetto dell’ <<ornato della città>>, inteso come divieto di trasformazione o demolizione di edifici urbani, se di grande pregio artistico.

Nel 1865 venne emanata la l. n. 2359 del 25 giugno, che sancì la facoltà da parte dell’amministrazione di disporre l’espropriazione dei monumenti, se mandati in rovina per incuria dei proprietari.

Per giungere ad una normativa organica sulla materia, bisogna attendere l’adozione della l. 17 luglio 1904, n. 431, che istituiva il catalogo nazionale dei beni culturali e proibiva l’esportazione delle opere di grande pregio. La succitata legge venne abrogata con l’entrata in vigore della l. 20 giugno 1909, n. 364 (c.d. legge Rosadi).

Negli anni Trenta vedono la luce due leggi volute dal ministro Bottai: la l. n. 1089/1939 e la l. 29 giugno 1939, n. 1437, dedicate rispettivamente alle cose d’arte e alle bellezze naturali.

Nel corso degli anni Novanta, nacque la necessità di una nuova disciplina dei beni culturali, grazie anche alle fonti comunitarie, il reg. Cee 9 dicembre 1992, n. 3911, regolante le esportazioni al di fuori del territorio dell’Unione europea o la dir. Cee 15 marzo 1993, n. 7, relativa alla restituzione di beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro.

Dopo che la l. 8 ottobre 1997, n. 352, ha delegato il governo ad adottare un testo unico in materia di beni culturali ed ambientali , costituendo, la Sibec (Società italiana per i beni culturali), società di capitali avente ad oggetto la promozione e il sostegno di progetti finalizzati al restauro e alla valorizzazione dei beni culturali.

Con l’approvazione della l. 30 marzo 1988, n. 88, vengono disciplinate ex novo le azioni per la restituzioni dei beni culturali usciti illegalmente dal territorio di uno Stato membro, prevedendo la creazione di una banca dati dei beni culturali illecitamente sottratti. Il d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368 istituisce il nuovo Ministero per i beni e le attività culturali.

Bisogna attendere il 1999, per l’adozione di un Testo Unico in materia di beni culturali, introdotto con il d.lgs. 29 ottobre, n. 490.

Vanno, poi, menzionate le rilevanti conseguenze, sulla distribuzione delle competenze, derivate dalla riforma del titolo V della costituzione, approvata con l. cost. 18 ottobre 2007, n. 3, dall’affidamento della legislazione concorrente delle regioni delle funzioni di valorizzazione dei beni culturali (art. 117, co. 3, cost.), alla previsione di forme di intesa e coordinamento centro-periferia nella materia della tutela dei beni culturali (art. 118. Co. 3, cost.).

Il d.lgs. n. 42/2004 introduce il nuovo codice per i Beni Culturali e Paesaggistici. Per la prima volta si giunge a dare una definizione di bene culturale, infatti, l’articolo 2, sancisce che:

Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.

2. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.

3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.

4. I beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela.

L’ultima modifica al codice (d.lgs. n. 42/2004), modificato con due decreti legislativi approvati in via definitiva dal Consiglio dei Ministri del 19 marzo 2008: il d.lgs. n. 62/2008 e il d.lgs. n. 63/2008, pubblicati sulla G.U. n. 84 del 9 aprile 2008 e in vigore dal 24 aprile scorso. I due provvedimenti si occupano, rispettivamente, della materia dei beni culturali (d.lgs. n. 62/2008) e di quella dei beni paesaggistici (d.lgs. n. 63/2008). Per quanto concerne il primo dei due, che riguarda i beni culturali, esso prevede il coordinamento delle norme nazionali con le disposizioni comunitarie (UE) e gli accordi internazionali (come ad esempio la Convenzione UNESCO del 1970) per realizzare un più efficace controllo sulla circolazione delle ‘cose’ di interesse storico, artistico e etnoantropologico appartenenti al patrimonio culturale, specificando che esse non sono riconducibili o assimilabili a ‘merci’.

Gli uffici esportazione delle Soprintendenze sono incaricati di valutare, anche immediatamente al momento in cui proprietari privati o case d’asta sottopongono ai loro funzionari di alta professionalità, se rilasciare o meno l’attestato di libera circolazione. Nel provvedimento è inoltre riconsiderata la disciplina di tutela dei beni archivistici, con la ripresa di uno dei principi cardine della normativa di settore (tratto dal D.p.r. 1409/1963), che sancisce l’obbligo di “istituire separate sezioni di archivio per i documenti relativi ad affari esauriti da oltre cinquant’anni, redigendone l’inventario” Per ciò che riguarda invece il demanio culturale, ne vengono ridefinite le categorie di beni che vi appartengono, estendendo il regime ai beni appartenenti agli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti. In ultimo si è anche integrata la disciplina transitoria sull’insegnamento del restauro, prorogandone i termini e consentendo così maggiori possibilità, quantomeno in termini di tempo, per coloro che vogliono aspirare a tale ruolo. Il secondo decreto riguarda invece le novità sul paesaggio, di cui viene anzitutto rivista la definizione: “Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni” (art. 2., comma 1, d. lgs. 26 marzo 2008, n. 63). La nozione che ne scaturisce è un giusto compromesso fra la definizione contenuta nella ‘Convenzione Europea del paesaggio’ (Firenze, 20 ottobre 2000) e le indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale con sentenza 14 novembre 2007 n. 367. L’indirizzo generale è quello di un rafforzamento della tutela del paesaggio a vari livelli.

A. Giuffrida, Contributo allo studio della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale, Giuffrè, 2008.

S. Cassese, I beni culturali, in Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè, 2003.

2. Le fonti di tutela dei beni culturali.

Carta costituzionale

-Art. 9

La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.

-Art. 33, comma 1

L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento.

Sancisce il ruolo attivo dei pubblici poteri e il valore della libertà della cultura.

-Art. 117, 2 comma, lettera s

La Corte costituzionale, con la Sentenza 13 gennaio 2004, n. 9, ha sancito la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Così come previsto dall’ 117, 2 comma, lettera s, cost. L’articolo 117 della Costituzione è stato, quindi, scisso in due poli funzionali, attribuendo la tutela dei beni culturali alla competenza esclusiva dello Stato e la valorizzazione alla competenza concorrente di Stato e Regioni.

Il D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, ribadisce l’esigenza dell’esercizio unitario delle funzioni di tutela dei beni culturali (art. 4, comma 1) e, nel contempo, stabilisce, però, che siano non soltanto lo Stato, ma anche le Regioni, le città metropolitane, le province e i comuni ad assicurare e sostenere la conservazione del patrimonio culturale e a favorirne la pubblica fruizione e la valorizzazione (art. 1,comma 3).

Fonti internazionali

• Convenzione dell’Aja del 14 maggio 1954, per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato;

• Convenzione UNESCO del 1972, per la protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale;

• Convenzione dell’Unidroit del 24 giugno 1995, che distingue, fra restituzione dei beni culturali rubati e il loro ritorno, in caso di esportazione illecita;

• Art. 151 del Trattato sull’Unione europea, prevedendo un’azione comune degli Stati membri per la conservazione e salvaguardia dei beni culturali.

3. La gestione dei beni culturali.

Articolo 115 del D.lgs. n. 42/2004 – Forme di gestione

1. Le attività di valorizzazione dei beni culturali ad iniziativa pubblica sono gestite in forma diretta o indiretta.

2. La gestione in forma diretta è’ svolta per mezzo di strutture organizzative interne alle amministrazioni, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico.

3. La gestione in forma indiretta è attuata tramite:
a) affidamento diretto a istituzioni, fondazioni, associazioni, consorzi, società di capitali o altri soggetti, costituiti o partecipati, in misura prevalente, dall’amministrazione pubblica cui i beni pertengono;
b) concessione a terzi, in base ai criteri indicati ai commi 4 e 5.

4. Lo Stato e le regioni ricorrono alla gestione in forma indiretta al fine di assicurare un adeguato livello di valorizzazione dei beni culturali. La scelta tra le due forme di gestione indicate alle lettere a) e b) del comma 3 e’ attuata previa valutazione comparativa, in termini di efficienza ed efficacia, degli obiettivi che si intendono perseguire e dei relativi mezzi, metodi e tempi.

5. Qualora, a seguito della comparazione di cui al comma 4, risulti preferibile ricorrere alla concessione a terzi, alla stessa si provvede mediante procedure ad evidenza pubblica, sulla base di valutazione comparativa dei progetti presentati.

6. Gli altri enti pubblici territoriali ordinariamente ricorrono alla gestione in forma indiretta di cui al comma 3, lettera a), salvo che, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche dell’attività di valorizzazione, non risulti conveniente od opportuna la gestione in forma diretta.

7. Previo accordo tra i titolari delle attività di valorizzazione, l’affidamento o la concessione previsti al comma 3 possono essere disposti in modo congiunto ed integrato.

8. Il rapporto tra il titolare dell’attività e l’affidatario od il concessionario e’ regolato con contratto di servizio, nel quale sono specificati, tra l’altro, i livelli qualitativi di erogazione del servizio e di professionalità degli addetti nonché i poteri di indirizzo e controllo spettanti al titolare dell’attività o del servizio.

9. Il titolare dell’attività può partecipare al patrimonio o al capitale dei soggetti di cui al comma 3, lettera a), anche con il conferimento in uso del bene culturale oggetto di valorizzazione. Gli effetti del conferimento si esauriscono, senza indennizzo, in tutti i casi di cessazione totale dalla partecipazione da parte del titolare dell’attività o del servizio, di estinzione del soggetto partecipato ovvero di cessazione, per qualunque causa, dell’affidamento dell’attività o del servizio. I beni conferiti in uso non sono soggetti a garanzia patrimoniale specifica se non in ragione del loro controvalore economico.

10. All’affidamento o alla concessione di cui al comma 3 può essere collegata la concessione in uso del bene culturale oggetto di valorizzazione. La concessione perde efficacia, senza indennizzo, in qualsiasi caso di cessazione dell’affidamento o della concessione del servizio o dell’attività.

La gestione e l’erogazione dei servizi relativi ai beni culturali, può avvenire direttamente da parte dello Stato ed altri enti pubblici o indirettamente.

La gestione indiretta consiste nell’affidamento ad istituzioni, fondazioni, consorzi, società di capitali ecc.

La gestione viene affidata con la procedura ad evidenza pubblica, Stato e Regioni concorrono nella gestione indiretta per garantire un’adeguata valorizzazione dei beni culturali.

La scelta tra gestione diretta o indiretta viene fatta previa una valutazione comparativa, in termini di efficacia ed efficienza.

Non meno incidenti sono state le difficoltà correlate all’individuazione dei soggetti istituzionali del “sistema beni culturali”, parti di questi processi, e perciò degli interventi, da essi esternalizzabili. Pochi ambiti, come quello dei beni culturali, hanno imposto e, per certi aspetti, contrapposto le loro “ragioni” alle “ragioni delle esternalizzazioni”, sino a generare incertezze in merito alla stessa ammissibilità di questi processi, quando fossero ad esso riferiti, o, comunque, inducendo il legislatore a tentare, in più occasioni, una sorta di “tipizzazione” delle condizioni non solo procedimentali, ma anche organizzative e di oggetto, che avrebbero dovuto accompagnare il ricorso all’outsourcing.

L’outsourcing è un processo di esternalizzazione mediante il quale le PP.AA. trasferiscono, sulla base di contratti, la produzione di servizi e attività strumentali ad imprese private.

Distinguiamo tre fasi o momenti principali;

La prima fase, consiste nell’individuazione delle attività e dei servizi da esternalizzare.

La seconda fase è rappresentata dall’indizione di una gara per definire i criteri di scelta del fornitore, procedendo, poi, alla selezione dei fornitori individuando l’offerta più vantaggiosa.

La terza fase è quella relativa alla gestione del contratto, monitoraggio, valutazione e il relativo cambiamento organizzativo necessaria all’esternalizzazione delle attività.

Per quanto si è anticipato, le vicende che, nel nostro ordinamento, hanno interessato le esternalizzazioni nel settore dei beni culturali sono state, infatti, in molta parte, il riflesso di questioni più ampie, appunto “di contesto”, la cui complessa e controversa definizione ha condizionato il quadro normativo, ed anche istituzionale, di riferimento. In parte, sono state l’espressione delle difficoltà incontrate, in sede sia legislativa sia di esperienza, nel rapportarsi alle specificità ed alle esigenze di questo settore, le quali sono state o non considerate “a sufficienza” o considerate “troppo”. Ed il contesto, maggiormente rilevante a questi effetti, è essenzialmente quello che risulta dal recepimento che, anche per il sistema dei beni culturali, si è inteso, e ci si accinge a, dare dei due principi: di “sussidiarietà verticale” e di “sussidiarietà orizzontale”, i quali, proprio con riguardo alle “forme di gestione” dei beni culturali, hanno trovato uno dei loro più significativi, ma anche controversi, punti d’intersezione, affermandosi, dapprima, come istanze alternative, se non concorrenziali, l’una rispetto all’altra, per poi assestarsi, nelle ultime scelte legislative, sulla linea di una possibile integrazione.

Per comprendere come e con quale incidenza ciò sia avvenuto, è opportuno ricordare che le esternalizzazioni per i beni culturali hanno ad oggetto, prioritariamente, le attività riconducibili all’ambito funzionale della “valorizzazione” da intendersi, a questi fini, e secondo le indicazioni offerte dal codice, come comprensiva della gestione, ad essa strumentale (¹).

Un ambito, questo della “valorizzazione”, che già dai primi provvedimenti con i quali si diede avvio, nel 1997-1998, al c.d. “terzo decentramento” o, come lo si è altrimenti definito, “federalismo amministrativo” a Costituzione invariata, è stato ritenuto suscettibile di conferimenti al sistema delle autonomie, a differenza della “tutela”, configurata dalla l. 15 marzo 1997 n. 59 (art. 1, comma 3, lett. d)), come funzione riservata alla competenza amministrativa dello Stato (centrale). Anzi, è stata proprio l’esigenza di adeguare l’amministrazione del settore alle istanze del decentramento, ad avere indotto il legislatore del d. legisl. 31 marzo 1998 n. 112 (con cui si diede attuazione alle indicazioni della l. delega n. 59 del 1997) ad offrire un’identità normativa propria ed autonoma alla “valorizzazione” (art. 148, comma 1, lett. e)), quale attività che, in quanto distinta dalla “tutela”, doveva ritenersi decentrabile (²).

La valorizzazione è, però, ed al tempo stesso, anche l’ambito aperto all’intervento e, dunque, all’apporto collaborativo dei privati: essa è, cioè, interessata dall’operatività di quel principio di “sussidiarietà orizzontale”, enunciato nell’art. 118, comma 4, Cost., con riferimento a tutti i livelli di governo (statale e subnazionali), e che lo stesso codice ha esteso, espressamente, a queste attività (³). L’incontro fra queste due istanze che, solo per comodità espressiva, si sono ricondotte, in via di sintesi, ai principi della “sussidiarietà verticale” e della “sussidiarietà orizzontale”, si palesa ancor più nella sua complessità quando si consideri che, in materia di valorizzazione dei beni culturali, il decentramento, specie nelle sue ultime espressioni rafforzate, che si vorrebbero idonee a connotare in senso federale l’ordinamento, solo in via residuale opera come clausola attributiva o di riparto delle competenze.

Esso diventa, semmai, ragione per incentivare il ricorso a moduli di cooperazione-collaborazione fra i diversi livelli di governo che, in queste forme e secondo questi metodi, sono chiamati ad esplicare il loro ruolo, così da soddisfare le esigenze di raccordo postulate dallo stesso quadro costituzionale

delle competenze, delineato con il “nuovo” Titolo V, p. II della Cost. (l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3) (⁴).