I diritti costituzionali vengono limitati per gestire l’emergenza epidemiologica

L’emergenza epidemiologica da Covid-19 ha portato alla compressione e alla limitazione dei diritti garantiti a livello costituzionale da parte del nostro ordinamento, in una prospettiva di bilanciamento con il diritto, sempre di rango costituzionale, di tutela della salute.

I diritti limitati per far fronte all’emergenza sono stati adottati nel rispetto dei principi di prevenzione, precauzione, proporzionalità ed adeguatezza.

Nell’elaborato si esaminano i diritti limitati ed i principi che hanno guidato tali compressioni.

Si legga anche:”Diritti costituzionali ai tempi del covid-19. Gerarchia e legittime limitazioni”

La limitazione della libertà personale, diritto tutelato dalla Costituzione all’art.13

L‘articolo 13 della Costituzione prevede che la libertà personale è inviolabile.

La misura che limita tale libertà adottata per far fronte all’emergenza dall’ordinamento italiano è quella della “quarantena”.

Il primo atto a prevederla è l’Ordinanza del Ministero della Salute del 21 febbraio 2020 che compie una distinzione tra quarantena con sorveglianza attiva e permanenza domiciliare fiduciaria.

L’art. 1, c. 1, dell’ordinanza prevede che le Autorità sanitarie competenti sul territorio debbano disporre la quarantena con sorveglianza attiva per quattordici giorni nei confronti di coloro che abbiano avuto contatti stretti con casi di Covid-19.

L’art. 1, c. 3, invece, prescrive la permanenza domiciliare fiduciaria (per un periodo di tempo non espressamente indicato, ma si ritiene per i medesimi quattordici giorni previsti dal comma 1) per coloro che siano rientrati dalle aree della Cina interessate dall’epidemia negli ultimi quattordici giorni.

Quanto previsto dall’ordinanza ministeriale trova una sostanziale conferma nel decreto-legge n.6 del 23 febbraio 2020.

I DPCM emanati in seguito, inoltre, contengono le disposizioni attuative del decreto legge n. 6.

La limitazione della libertà di circolazione e di soggiorno

L’emergenza epidemiologica ha portato il Governo ad adottare inoltre alcune misure restrittive  della libertà di circolazione e di soggiorno, tutelata dall’art. 16 della Costituzione.

L’articolo 16 della Costituzione prevede che “ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanitào di sicurezza”

Il provvedimento di maggiore rilievo, sotto il profilo generale e astratto, è il decreto-legge n. 6 del 2020, che contiene un elenco delle misure che potranno essere adottate per contenere la diffusione del contagio. Fra queste, l’art. 1, c. 2, lett. a) prevede il «divieto di allontanamento dal comune o dall’area interessata» e la successiva lettera b) prevede il «divieto di accesso al comune o all’area interessata».

Sempre  nel  medesimo  articolo  del  decreto-legge,  alla  lettera  m),  si  legge  la  possibile  «limitazione all’accesso o sospensione dei servizi del trasporto di merci e di persone terrestre, aereo, ferroviario, marittimo e nelle acque interne, su rete nazionale, nonché di trasporto pubblico locale, anche non di linea, salvo  specifiche  deroghe  previste  dai  provvedimenti  di  cui all’art.  3». È  di  tutta  evidenza come la limitazione dei servizi essenziali di trasporto si ripercuota sul pieno godimento della libertà di circolazione.

I DPCM emanati in seguito, inoltre, contengono le disposizioni attuative del decreto legge n. 6.

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La limitazione della libertà di riunione

L’articolo 17 della Costituzione tutela la libertà di riunione.

Anche tale libertà è stata compressa, non direttamente ma indirettamente, nel senso che venendo limitati gli assembramenti, cioè la compresenza di persone in un medesimo luogo, ne consegue che i cittadini non possono riunirsi. In particolare, vengono limitati gli assembramenti, a prescindere dal fatto che vi sia un fine comune oppure no.

In particolare, il decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020 prevede all’art. 1, c. 2, lett. c), la possibile «sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale , ludico, sportivo e religioso, anche se svolti in luoghi chiusi aperti al pubblico».

La limitazione della libertà di culto

Vi  sono  alcune  previsioni che restringono la libertà di culto, riconosciuta dall’art. 19 della

Costituzione.

Il decreto-legge n. 6 del 2020 prevede, in via generale, che le Autorità competenti possano

adottare misure volte alla sospensione di ogni manifestazione o evento anche di carattere religioso

La limitazione del diritto alla difesa

Viene previsto un generalizzato rinvio delle udienze, su tutto il territorio nazionale, a dopo il 22 marzo 2020,  con  una  eccezionale  previsione  di  sospensione  feriale  dei  termini  processuali  dal  9  marzo  al  22 marzo. Tale termine è stato ulteriormente spostato al 15 aprile dal decreto-legge cd. Cura Italia adottato il 16 marzo 2020.

Si tratta di misure che producono effetti diretti sul diritto ad agire in  giudizio  per  la  tutela  dei  propri  diritti  ed  interessi,  nonché  sul  diritto  alla  difesa  tutelato all’articolo  24  della Costituzione.

Alle norme generali di rinvio delle udienze e di sospensioni dei termini si aggiungono norme specifiche relative ai diversi tipi di processo, che allo stesso modo comprimono i diritti costituzionalmente protetti. Con riferimento al processo amministrativo, per esempio, viene disposto che le misure cautelari vengano concesse con rito monocratico, cioè senza contraddittorio fra le parti, rinviando il confronto a dopo la scadenza del termine di sospensione.

Fino a che punto è possibile limitare l’esercizio dei diritti costituzionali?

La Costituzione nel prevedere i diritti e doveri dei cittadini ne specifica anche i limiti, operando un bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti.

Anche all’articolo 16 della Costituzione si legge che la legge può stabilire limitazioni per motivi di sanità o sicurezza.

L’articolo 32 della Costituzione prevede che la salute è “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”.

Pertanto, bilanciando gli interessi costituzionalmente rilevanti, le amministrazioni competenti adottano le misure di contrasto all’emergenza

Principi di prevenzione, precauzione, proporzionalità ed adeguatezza sono posti alla base delle limitazioni

La Pubblica Amministrazione affronta le ordinarie attività e le emergenze attraverso azioni che vengono guidate dai principi cardine dell’attività amministrativa.

In particolare, viene applicato oltre al principio di prevenzione, il quale comporta che si debba intervenire prima del danno attraverso azioni preventive, anche il principio di precauzione, il quale comporta l’adozione di misure di tutela ancor prima che vi sia la certezza sulla nocività di un fenomeno.

Il principio di prevenzione

Si devono, a questo punto, prendere in considerazione i principi di prevenzione e di precauzione.

Il principio di prevenzione o di azione preventiva è un principio cardine dell’azione amministrativa e si può sintetizzare richiamando, semplificando per chiarezza espositiva, il detto: «prevenire è meglio che curare».

Tale principio comporta che si deve intervenire prima che siano causati i danni, al fine, nella misura in cui ciò sia possibile, di eliminare o, almeno, di ridurre fortemente il rischio che gli stessi si verifichino.

Il principio di precauzione

Per quanto attiene al principio di precauzione, occorre delimitare i confini di questo e del suo ambito di applicazione rispetto al principio di prevenzione.

Applicare il principio di precauzione significa adottare misure di tutela e prevenzione anche quando non sia assolutamente certo che un determinato fenomeno sia nocivo, ma, al contempo, sussista un dubbio scientificamente attendibile che possa esserlo. In altri termini, secondo tale principio, il legislatore e la pubblica amministrazione, qualora questa debba esercitare poteri discrezionali, sono chiamati, ciascuno per la propria parte, ad agire cautelativamente pur in presenza soltanto di un rischio potenziale.

Tale principio opera laddove manchi una certezza scientifica sul danno e ritardare gli interventi potrebbe comportare l’aumentare del danno.

A proposito del principio di precauzione è, comunque, importante sottolineare che la sua affermazione non deve in alcun modo tradursi nella possibilità di dare seguito a suggestioni o paure destituite di qualsiasi fondamento.

I principi di proporzionalità ed adeguatezza

Principio fondamentale dell’attività amministrativa è il principio di adeguatezza.

Adeguatezza significa capacità di un determinato livello di governo di occuparsi dei problemi di volta in volta sottesi alle competenze di cui trattasi.

Altro principio fondamentale è, poi, quello di proporzionalità, oggi affermato nell’art. 5 del Trattato UE, unitamente al principio di sussidiarietà.

Tale principio vale tanto per il legislatore quanto per la pubblica amministrazione, laddove essa debba esercitare un potere discrezionale bilanciando interessi.

In applicazione del principio in esame, dunque, dovrebbe essere impedito che siano adottate misure di protezione eccessivamente e ingiustificatamente invasive e restrittive delle libertà dei singoli e, nelle ipotesi di compressione di libertà economiche, anche discriminatorie e distorsive della concorrenza.

Va poi soggiunto che un’applicazione o, se si vuole, un corollario importante del principio di proporzionalità si rintraccia nel principio di gradualità.

Le due dinamiche, quella della sussidiarietà e quella dell’adeguatezza, sono destinate a funzionare in sinergia.

Infine, il principio di sussidiarietà riguarda le relazioni organizzative tra amministrazioni al fine di assicurare una corretta attribuzione di funzioni.

Bilanciamento tra il principio di precauzione e il principio di proporzionalità

Posto che le misure precauzionali non sono basate su certezze assolute ma comportano un sacrificio spesso molto elevato di altri valori, occorre che esse siano adottate attraverso il bilanciamento del principio di precauzione con il principio della proporzionalità.

In questo modo le misure non risultano eccessivamente onerose e vi è una proporzione tra il grado di probabilità dei rischi e di gravità dei danni temuti e il grado di incisività delle medesime misure sulle libertà antagoniste.

Bisogna, insomma, evitare che l’applicazione del principio di precauzione possa risolversi nell’adozione di blocchi generalizzati di attività di ogni tipo, non fondati su adeguati riscontri scientifici, poiché tale situazione sarebbe, invero, posta in violazione del medesimo principio.

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