I principi di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione

L’imparzialità è un valore fondamentale della pubblica amministrazione. Lo stabilisce esplicitamente l’articolo 97 della Costituzione. Il principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione presuppone necessariamente l’imparzialità dell’attività amministrativa. In particolare, il secondo comma del medesimo articolo introduce un vero e proprio obbligo dello Stato, secondo cui si deve realizzare politiche tese a rimuovere ogni situazione che possa essere fonte di discriminazioni. Per quanto concerne la pubblica amministrazione il principio di uguaglianza implica l’imparzialità dell’azione pubblica. Il buon andamento è un principio applicabile da un lato all’organizzazione, dall’altro all’attività amministrativa ed è un canone regolativo che orienta l’amministrazione al raggiungimento del suo fine primario, ossia l’interesse pubblico perseguito. È un canone che, naturalmente, deve orientare anche l’opera del legislatore. L’ordinamento ha riconosciuto nel tempo una molteplicità di contenuti al principio di buon andamento. In particolare, il buon andamento è stato oggetto di una interpretazione volta ad enfatizzarne la sua valenza di strumento destinato a migliorare l’efficienza e l’economicità dell’operato della pubblica amministrazione. Non solo quindi efficacia, intesa come la capacità del soggetto pubblico di realizzare i fini ad esso assegnati dall’ordinamento, ma anche efficienza ed economicità dell’azione. Peraltro, la legge n. 241 del 1990 all’art. 1, dispone che l’attività amministrativa è retta dai criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza, e così via. Si noti che questa legge richiama esplicitamente il principio di imparzialità, ma non quello di buon andamento, che viene declinato con i criteri di economicità e di efficacia.  Le esigenze di sana gestione finanziaria, di razionalizzazione della spesa pubblica e di un suo migliore utilizzo hanno assegnato dunque al buon andamento significati ulteriori. Tale criterio, da valutarsi anche in termini temporali, impone all’amministrazione l’obbligo di fare un uso diligente ed economico delle proprie risorse, anche attraverso una valutazione comparativa delle utilità perseguite. Le modifiche introdotte dal c.d. D.L. Semplificazioni si pongono l’obiettivo di incentivare un comportamento attivo della Pubblica Amministrazione, cercando di contrastare il fenomeno della burocrazia difensiva.

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Il legislatore interviene in tema di responsabilità amministrativa

Il D.L. 16 luglio 2020 n.76 (c.d. D.L. Semplificazioni) conv. Legge n.120/2020 si pone l’obiettivo di rilanciare le attività economiche del Paese attraverso un’attività di sburocratizzazione.

I recenti interventi del legislatore e la giurisprudenza degli ultimi anni hanno apportato numerose modifiche alla disciplina della responsabilità degli amministratori pubblici con particolare riferimento alla responsabilità in caso di ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento.

Il D.L. Semplificazioni, convertito in legge L.120/2020 introduce una modifica definitiva, nel senso che non attiene al regime transitorio fino al 31 dicembre 2021 dovuto all’emergenza ma apporta una modifica volta ad essere definitiva, riguardo all’elemento soggettivo nel caso di responsabilità amministrativa.

In particolare, il D.L. semplificazione disciplina che la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà di cagionare l’evento dannoso, pertanto, per accertare la responsabilità dell’amministrazione occorre la dimostrazione che il soggetto che compie l’azione voleva non solo quella specifica azione ma anche cagionare il danno dell’amministrazione.

A ben vedere ci si avvicina notevolmente al dolo penale, dove il dolo è costituito dai due elementi della volontà e rappresentazione.

Tale modifica si è resa, in verità, necessaria per superare quell’orientamento della giurisprudenza della Corte dei conti che aveva accolto una concezione di dolo molto ampia dove era riconducibile a tale fattispecie il solo inadempimento voluto senza la volontà di cagionare l’evento dannoso.

Il D.L. Semplificazioni, convertito in legge L.120/2020, introduce, inoltre, una modifica transitoria e cioè in vigore e destinata ad operare solo fino al 31 dicembre 2021.

La modifica, di rilevante impatto e portata, prevede che, limitatamente ai fatti commessi in seguito all’entrata in vigore del decreto, la responsabilità della Pubblica Amministrazione è integrata solo nel caso di dolo.

Tale modifica e limitazione, tuttavia, riguarda solo la condotta attiva, non invece quella omissiva, coerentemente all’impianto dell’intervento del legislatore che si pone l’obiettivo di semplificare ed accelerare le procedure per incentivare gli investimenti.

Il D.L. Semplificazioni, convertito in legge L.120/2020 introduce sanzioni nel caso di ritardo nella conclusione delle procedure.

In particolare, si prevedono dei tempi per le procedure di gara: gli affidamenti diretti devo concludersi entro 2 mesi; le procedure negoziate devono concludersi entro 4 mesi dalla determina a contrarre e le procedura aperta devono concludersi entro 6 mesi.

All’articolo 1 comma 1 e 2 comma 1, inoltre si prevedono conseguenze nel caso in cui il ritardo sia cagionato dall’operatore economico. La mancata tempestiva aggiudicazione e stipulazione del contratto nei termini di legge e il tardivo avvio dell’esecuzione dello stesso qualora imputabili all’operatore economico costituiscono causa di esclusione dalla procedura o di risoluzione del contratto per inadempimento. Tale esclusione viene dichiarata dalla stazione appaltante.

Per quanto attiene al tempo dell’azione amministrativa, l’articolo 2 della L.241 del 1990 prevede l’obbligo di conclusione del procedimento mediante provvedimento espresso e disciplina i termini di conclusione del procedimento.

L’articolo 2 bis della L. 241 del 1990 disciplina, invece, le conseguenze del ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento.

Il rapporto tra esercizio di potere amministrativo ed i termini del procedimento è stato nel corso degli anni al centro dell’interesse di dottrina e giurisprudenza.

Nei casi in cui il silenzio dell’Amministrazione non trovi disciplina in una norma che ne rimuova gli effetti negativi, si ha l’istituto del silenzio inadempimento.

Il codice del processo amministrativo, riguardo al procedimento di formazione del silenzio-inadempimento, prevede che decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3, il ricorso avverso il silenzio può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente fin tanto che perdura l’inadempimento e entro un anno dalla scadenza dei termini.

Nel giudizio il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori ulteriori che debbano essere compiuti dall’Amministrazione.

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