I principi generali dell’azione amministrativa

1. Inquadramento del tema: le norme di principio
2. Principi di origine comunitaria
3. Principi di matrice costituzionale
4. Principi della legge sul procedimento amministrativo

1. Inquadramento del tema: le norme di principio

I principi ispiratori dell’attività amministrativa che, insieme alla legge costituiscono una guida ed un orientamento per il raggiungimento del fine pubblico determinato, sono rinvenibili all’interno dell’ordinamento europeo; di disposizioni costituzionali e di fonti di rango ordinario.

Prima di passare ad analizzare concretamente i singoli principi appare opportuno soffermarsi brevemente sul concetto e sulla funzione delle norme di principio. Sono tali quelle norme giuridiche aventi un contenuto generale che esprime determinati valori ritenuti di particolare importanza che indirizzano l’azione amministrativa e dai quali le altre disposizioni normative sono dipendenti. L’azione amministrativa risulta quindi assoggettata non solo alle norme specifiche  per il singolo caso, ma altresì ad una rete di principi generali che assicurano l’adeguatezza della scelta adottata dall’amministrazione[i].

I principi generali possono essere espressi, quando sono enunciati in testi normativi (es: i principi enunciati in Costituzione negli artt. 1-12); oppure impliciti, quando pur non essendo consacrati all’interno di alcuna norma, sono ricavati mediante ragionamento induttivo dall’interprete a partire da una norma disciplinante una diversa fattispecie.

2. Principi di origine comunitaria

I principi di derivazione europeistica dai quali è governata l’azione amministrativa vengono richiamati nell’art.1, comma 1 della L. 241/1990, in forza del quale l’attività amministrativa persegui i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.

Nello specifico essi sono:

1. Principio di precauzione, mediante il quale la P.A. può adottare provvedimenti nei casi in cui si prospetti il rischio della lesione di un interesse tutelato, anche qualora non vi sia la certezza che si produca un effettivo pregiudizio. Tale principio trova la sua massima espressione nello svolgimento di attività pericolose.
2. Principio del legittimo affidamento, è volto a tutelare di situazioni consolidate nel tempo, imponendo che una situazione di vantaggio riconosciuta ad un soggetto mediante un provvedimento amministrativo non possa essere rimossa se ciò non sia strettamente necessario per il conseguimento del pubblico interesse e salvo indennizzo.
3. Principio di proporzionalità, garantisce che i provvedimenti adottati dalla P.A. non siano eccedenti a quanto è necessario per il conseguimento dello scopo prefissato.
4. Principio della certezza del diritto, assicura la prevedibilità e conoscibilità delle situazioni giuridiche e dei rapporti giuridici.
5. Principio del giusto procedimento, garantisce il diritto di partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo, assicurando altresì che lo stesso sia svolto in maniera imparziale, democratica e trasparente.

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3. Principi di matrice costituzionale

Al livello costituzionale, il referente più importante è indiscutibilmente l’art. 97 Cost., il quale impone che l’operato della P.A. sia basato sui principi di efficienza ed imparzialità. Il testo del sopracitato articolo recita infatti che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Da tale norma costituzionale derivano i seguenti principi:

1. Principio di legalità, impone che l’azione amministrativa trovi la propria giustificazione nella legge quale massima espressione della volontà popolare. Orbene, in virtù di tale principio nessuna posizione di potere può essere esercitata dalla P.A. senza che una legge od un atto ad essa equiparato glielo attribuisca espressamente, ne indichi il fine e stabilisca i presupposti e le modalità di azione del potere stesso. Dirette conseguenze del principio di legalità sono: la tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi, in quanto nessuna autorità amministrativa può porre in essere provvedimenti che non siano previsti dal legislatore; e l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi: ogni qualvolta la P.A. adotta un provvedimento deve essere in grado di giustificarlo indicando le norme giuridiche di attribuzione dello stesso e le finalità di interesse pubblico perseguite. Infine è importante la distinzione tra legalità in senso formale e sostanziale. Sotto la prima accezione, il contenuto del principio di legalità viene ricondotto alla necessità che l’attribuzione di un potere dell’amministrazione trovi fondamento nella legge; la legalità in senso sostanziale, invece, estende l’ambito di intervento della legge a tutta la disciplina dell’attività amministrativa.
2. Principio di buon andamento, costituisce un canone regolativo dell’azione amministrativa, prescrive alla P.A. di svolgere le proprie attività secondo le modalità più idonee ed opportune per la realizzazione di un’azione amministrativa che sia economica, efficiente ed efficace, tale da arrecare il minor sacrificio possibile per le posizioni soggettive con esso confliggenti. Il buon andamento è rispettato quando la P.A. realizza un equilibrio tra risorse immesse e risultati raggiunti.
3. Principio di imparzialità, espressamente sancito nell’articolo 3 Cost. (principio di eguaglianza) e 97 Cost., dispone che la P.A. agisca nel pieno rispetto della giustizia, evitando comportamenti discriminatori nei confronti dei soggetti destinatari dell’azione amministrativa.
4. Principio di ragionevolezza (o razionalità) in forza del quale le scelte realizzate dalla P.A. devono risultare coerenti rispetto alle premesse fattuali e di diritto poste a base della decisione stessa.

4. Principi della legge sul procedimento amministrativo

Accanto ed in aggiunta ai sopracitati principi ve ne sono degli ulteriori contenuti in fonti di rango ordinario, il loro principale riferimento normativo è rappresentato dalla legge 241/1990, ovvero la legge generale sul procedimento amministrativo, che, essendo soggetta a continue modificazioni dovute al mutare del contesto economico-sociale del nostro Paese, appare maggiormente rispondente alle esigenze collettive emergenti.

1. Principio di legalità (ut supra).
2. Principio di imparzialità (ut supra).
3. Principio del giusto procedimento (ut supra).
4. Principi di collaborazione e buona fede, sanciti nell’art.1, comma 2 bis, L. n. 241/1990 che devono improntare i rapporti tra la pubblica amministrazione ed i cittadini. All’interno di tali principi vi rientrano l’obbligo di concludere esplicitamente il procedimento mediante l’adozione da parte della P.A. di un provvedimento finale espresso (art. 2, L. 241/1990); nonché l’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi per esternare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno portato alla adozione di una data decisione.
5. Principio di semplificazione, in virtù del quale il legislatore ha introdotto taluni istituti volti a snellire e rendere più spedita l’azione amministrativa. A rigor di esempio si pensi alla S.C.I.A. o al silenzio-assenso.
6. Principi di pubblicità e trasparenza, garantiscono la controllabilità e tracciabilità dell’azione amministrativa. In particolare la pubblicità impone alla P.A. di rendere accessibili documenti e notizie concernenti l’operato dei pubblici poteri; mentre la trasparenza è da intendersi come immediata e facile controllabilità di tutti i momenti in cui si esplica l’operato della P.A. in tal modo viene altresì assicurato lo svolgimento imparziale delle pubbliche funzioni. Espressione del principio di trasparenza sono gli istituti della partecipazione al procedimento amministrativo e quello dell’accesso ai documenti amministrativi.
7. Principi di economicità; efficacia ed efficienza, il primo riguarda l’obbligo posto in capo alle P.A. di fare un uso diligente delle proprie risorse; l’efficacia esprime l’idoneità dell’atto a soddisfare l’interesse perseguito dalla pubblica amministrazione; infine, l’efficienza si sostanzia nel raffronto tra le risorse impiegate ed i risultati ottenuti[ii].

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Note

[i] F.G. Scoca Diritto Amministrativo, 2019.

[ii] F.G. Scoca Diritto Amministrativo, 2019.