1. Introduzione.
Nella lunga intervista di Enrico Mentana a Beppe Grillo, diffusa nella puntata di Bersaglio Mobile andata in onda venerdì 21 marzo 2014, il leader del Movimento 5 Stelle ha annunciato che, in occasione delle prossime elezioni europee, i candidati del Movimento si impegneranno a rispettare, in caso di elezione, il principio del recall nei confronti dei propri elettori (sul modello degli Stati Uniti), con la garanzia di una clausola penale di 250.000 euro. Inoltre, – ha aggiunto Grillo – l’aggravamento e la diffusione del malcostume politico hanno reso anacronistico il divieto di mandato imperativo previsto nella Costituzione ed è necessario che il Movimento imponga ai propri rappresentanti in Parlamento il vincolo di mandato come un atto privato davanti al notaio, con la garanzia di 250.000 euro di pegno. Prima di vagliare il significato e la fattibilità di tali progetti, occorre inquadrarli nel contesto del dibattito politico (non solo italiano) in cui sono sorti, per coglierne appieno la portata e il valore.
Non si può non riconoscere a Beppe Grillo il merito: a) di avere approfondito e apprezzato i temi del recall e del vincolo di mandato, nel silenzio dell’opinione pubblica e di una parte della dottrina; b) di averli offerti all’attenzione e al dialogo dei cittadini e delle Istituzioni; c) di averli adottati nel proprio programma politico, a fronte dell’opposizione di molti. È sotto gli occhi di tutti che gli istituti del recall e del vincolo di mandato sono tanto fondamentali nel pensiero sullo Stato di diritto quanto troppo spesso accantonati e abbandonati. Nella sostanza, cosa sono il recall e il vincolo di mandato?
2. Il recall nell’Unione europea e il vincolo di mandato in Italia: a) definizione degli istituti;
Il recall(-election o revoca referendaria) è il potere degli elettori di rimuovere un ufficiale elettivo – e, nel caso di specie, un membro del Parlamento – dal suo ufficio, mediante un’elezione di primo grado, nei casi e nei modi stabiliti dalla legge. Il recall non va confuso con la revoca (sanzionatoria o recall-sanction), cioè il potere del rappresentato di revocare il rappresentante, la sanzione giuridica tipica del vincolo di mandato. Il vincolo di mandato (o mandato imperativo) è l’accordo (anche) giuridico (e non solo morale – l’indipendenza del mandato o mandato libero) secondo il quale, nello svolgimento della rappresentanza politica, il membro del Parlamento ha il dovere di rispettare le promesse elettorali assunte nei confronti del cittadino. Il mandato imperativo – la cui esecuzione, come s’è detto, è vincolante (moralmente e) giuridicamente – può essere vietato, obbligatorio e libero, secondo che la sua stipulazione sia proibita, imposta o autorizzata/permessa. Dunque, sia il recall che il vincolo di mandato sono elementi essenziali dell’istituto della rappresentanza politica: il primo, perché ne conclude il rapporto; e, il secondo, perché ne regola l’attività.
3. Segue: b) la rappresentanza politica;
La rappresentanza politica è la delega nel governo di uno Stato di democrazia classica e si distingue in: a) autoritaria, cioè basata sull’idea che solo i governanti abbiano la capacità (e, in particolare, le conoscenze) di individuare gli interessi nazionali da curare (la superiorità dei governanti) e caratterizzata dal potere del rappresentante di disattendere le promesse elettorali fatte al rappresentato (il divieto di mandato imperativo); b) democratica, cioè basata sull’idea che solo i governati abbiano la capacità (e, in particolare, la diligenza) di individuare gli interessi nazionali da curare (la superiorità dei governati) e caratterizzata dal dovere del rappresentante di rispettare le promesse elettorali fatte al rappresentato (l’obbligo di mandato imperativo); c) mista, cioè basata sull’idea tanto i governanti quanto i governati abbiano la capacità di individuare gli interessi nazionali da curare (l’eguaglianza tra governanti e governati) e caratterizzata dalla libertà del rappresentante di obbligarsi o meno a rispettare, in tutto o in parte, le promesse elettorali fatte al rappresentato (la libertà di mandato imperativo). Tanto gli Stati membri quanto l’Unione europea prevedono una rappresentanza politica autoritaria. Tra le altre, infatti, le Costituzioni di Belgio (art. 42), Francia (artt. 3, c. 1, e 27, c. 1), Germania (art. 38, c. 1), Italia (art. 67), Lussemburgo (art. 50), Olanda (artt. 50 e 67, c. 3), Spagna (artt. 66, c. 1, e 67, c. 2) e Svizzera (artt. 148, c. 2, 149, c. 1, 150, c. 1, e 161, c. 1), lette simultaneamente e in modo coordinato, stabiliscono che ogni membro del Parlamento rappresenta, non solo i suoi elettori, ma gli interessi generali della Nazione, o tutto il popolo, ed esercita le sue funzioni senza essere vincolato da direttive o da mandati imperativi (a pena di nullità di questi), senza riferire ai suoi elettori ed essendo soggetto soltanto alla propria coscienza; anche il diritto dell’Unione europea stabilisce che “I deputati al Parlamento europeo esercitano liberamente il loro mandato”, proprio al fine di garantire la rappresentanza dei cittadini dell’Unione; essi, infatti, “votano individualmente e personalmente” e “Non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere alcun mandato imperativo”: “Qualsiasi accordo sulle modalità di esercizio del mandato è nullo” (artt. 2 del Regolamento interno del Parlamento europeo, 3 della Decisione del Parlamento europeo del 28 settembre 2005 che adotta lo statuto dei deputati del Parlamento europeo e 6, c. 1, della Decisione del Consiglio del 20 settembre 1976, recante “Atto relativo all’elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale diretto”) (Cerutti, C., Political Representation in the European Parliament: a Reform Proposal, in SOG-LUISS, WP1/2014, 1-26).
4. Segue: c) applicazione degli istituti.
Alla luce di quanto sopra esposto, sarebbe possibile istituire il recall nell’Unione europea e il vincolo di mandato in Italia? Se sì, in che modo? E sarebbe opportuno farlo?
L’istituzione del recall nell’Unione europea e del vincolo di mandato in Italia è certamente possibile. Tuttavia, essa richiederebbe, per il recall, un’espressa disciplina in un atto giuridico dell’Unione europea (come, ad esempio, nell’art. 2 della Costituzione della California) e, per il vincolo di mandato, una riforma costituzionale delle disposizioni che prevedono il divieto di mandato imperativo (art. 67 Cost.), che potrebbe avvenire mediante la semplice abrogazione del divieto di mandato imperativo (la soluzione non costituzionalistica) ovvero mediante la sostituzione di tale divieto con il corrispondente obbligo (la soluzione costituzionalistico-democratica) o con la corrispondente libertà (la soluzione costituzionalistico-mista). Tra la conservazione dello status quo (la soluzione costituzionalistico-autoritaria) e ciascuna delle tre modalità di riforma, sarebbe più opportuna la soluzione costituzionalistico-mista, da una parte, perché la soluzione non costituzionalistica implica una libertà di mandato imperativo priva di adeguati istituti e procedimenti di salvaguardia contro le violazioni da parte dello stesso Parlamento e, dall’altra, perché la rappresentanza politica mista supera i limiti e combina i vantaggi dell’autoritaria e della democratica, riconoscendo pari dignità sociale a tutti i cittadini (governanti e governati) e garantendo un’amministrazione tanto funzionale (in termini di specializzazione, di flessibilità e di effettività) quanto rappresentativa (in termini di responsività, di partecipazione e di imparzialità).
In particolare, la riforma suddetta consisterebbe nella modifica dell’articolo 67 della Costituzione in “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato, salvo quanto stabilito con mandato costituzionale di rappresentanza politica”. Detta modifica comporterebbe l’istituzione di una sorta di contratto: 1) il cui accordo sarebbe costituito dall’elezione ed intercorrerebbe tra i cittadini e i membri del Parlamento; 2) la cui causa sarebbe la rappresentanza della Nazione; 3) il cui oggetto risiederebbe nel nucleo essenziale del programma elettorale; 4) e la cui forma consisterebbe in una legge costituzionale. Tale contratto metterebbe in concorrenza i partiti politici, oltre che sui programmi elettorali, anche sulle conseguenze della mancata realizzazione degli stessi e permetterebbe ai membri del Parlamento di avvalersi di un nuovo ed efficace strumento di lavoro, il mandato imperativo (Cerutti, C., L’istituto moderno-occidentale della rappresentanza politica, in Giustizia Amministrativa, 6 giugno 2008).
Ciò considerato, sarebbe possibile applicare il recall nell’Unione europea e il vincolo di mandato in Italia mediante strumenti privatistici (come “un atto privato davanti al notaio”, una “[clausola] penale” o un “pegno”), surrogando o rinviando qualsiasi ipotesi di intervento legislativo? La risposta è no. Infatti, tali strumenti, contraddicendo il divieto di mandato imperativo, sarebbero: inter partes, nulli, inefficaci e non convalidabili, ai sensi del combinato disposto della disciplina sulle “Disposizioni preliminari” in materia di contratti (artt. 1321 ss. c.c.), della disciplina sulla “Causa del contratto” (artt. 1343 ss. c.c.) e della disciplina sulla “Nullità del contratto” (artt. 1418 ss. c.c.); ed, erga omnes, suscettibili di integrare una responsabilità civile e amministrativa, ai sensi – rispettivamente – della disciplina sui “fatti illeciti” (artt. 2043 ss. c.c.) e del principio di responsabilità dei funzionari e dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici (art. 28 Cost.).
5. Conclusioni.
In conclusione, se non possiamo concordare appieno con Beppe Grillo sui mezzi da utilizzare, siamo in sintonia con lui sui fini da raggiungere. Anche le ragioni per le quali egli invoca il vincolo di mandato in Italia appaiono persuasive. E ciò non solo in considerazione dell’“imbarbarimento” dei governanti da lui richiamato, ma anche (e soprattutto) della “civilizzazione” dei governati, di cui il Movimento 5 Stelle è una cartina di tornasole.
Il riconoscimento reciproco e la progressiva integrazione tra i consociati racchiudono la chiave di volta del cambiamento epocale dinanzi al quale ci troviamo, che – nella vita politica – si manifesta anzitutto nel passaggio dal principio della sovranità popolare al principio della sovranità dei cittadini. In passato, il popolo era considerato – data la lentezza e i limiti dell’alfabetizzazione, anche a ragione – come un “gregge”, cioè un insieme di elementi ignoranti, incompetenti, opportunisti e corruttibili, incapaci di esprimere una coscienza collettiva e destinati ad essere istruiti e guidati; mentre, si aveva una classe politica di “pastori”, cioè di individui con una forte vocazione ad amministrare gli interessi altrui in perfetta autonomia e indipendenza e con superiori ed eccezionali capacità di governo. Con l’evoluzione della tecnica, della scienza e della comunicazione, il popolo si sta riscattando, maturando costantemente coscienza e fiducia nei propri mezzi, accorciando le distanze individuali con i notabili e mettendo a frutto la propria superiorità in termini di forza e di intelligenza collettiva; la classe politica, invece, se da una parte va perdendo finezza e integrità, dall’altra conserva intatta la volontà di comandare e di contare, mantenendosi al di fuori e al di sopra di ogni vincolo e regola. In concreto, quest’avvicinamento e questa fusione si manifestano in forma di impegno, di dialogo, di cooperazione e di bilanciamento e la riforma proposta mi sembra una buona risposta alla necessità e all’urgenza di accompagnare e di promuovere la rivoluzione in corso (Cerutti, C., Political Representation in the European Parliament: A Reform Proposal, in Representation in Europe, WP1/2014).
Del resto, già in sede di Assemblea Costituente una voce si era levata contro il divieto di mandato imperativo. Si trattava di quella dell’On. Grieco, come riportato dal verbale d’assemblea del 19 settembre 1946 della II Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, a pag. 223: “GRIECO è contrario a includere la formula «senza vincoli di mandato», perché, a suo avviso, i deputati sono tutti vincolati ad un mandato: si presentano infatti alle elezioni sostenendo un programma, un orientamento politico particolare. Con l’aggiunta proposta dall’onorevole Mannironi si favorirebbe il sorgere del malcostume politico” (Assemblea Costituente. Commissione per la Costituzione. Seconda Sottocommissione – 19 settembre 1946, 223). Essa, pur nell’apparente isolamento, faceva eco all’insegnamento dei padri della letteratura giuridica italiana – oggi più che mai universalmente recepito – secondo il quale, se il diritto è generato dalla morale, la morale è salvaguardata dal diritto (Brugi, B., Introduzione alle scienze giuridiche e sociali, G. Barbèra Editore, Firenze, 1891, 50-51; Laguna de Paz, J., La regulación del mercado. Lecciones para alumnos díscolos, in Derecho administrativo y regulación económica. Liber Amicorum Gaspar Ariño Ortiz, La Ley, 2011, 1195-1196).
PS: Ringraziamo il Dottor Claudio Tancredi Palma per la collaborazione
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