“Il presidenzialismo non deve sfociare in «cesarismo» e per questo è necessario un contrappeso alla forza dell’esecutivo”. E’ questa una delle frasi pronunciate dal Presidente della Camera Gianfranco Fini intervenendo nei giorni scorsi a Montecitorio alla presentazione del libro di Pino Pisicchio, «Tra declino e cambiamento. Aspetti del partito politico italiano». La questione sollevata dalla terza carica dello Stato non può passare inosservata nel contesto del dibattito in corso in tema di riforme istituzionali.
Il problema è certamente attuale ma non nuovo. A tal fine sembra utile, in questa sede, riprendere anche un passo dell’intervento del Prof. Giuliano Amato in occasione delle Giornate in memoria di Aldo Moro (Roma, 8-9 maggio 1998): “Rappresentanza e decisione: questo è il tema che investe quelli che possiamo considerare i due fondamentali del sistema democratico. Non esiste sistema democratico nel quale non vi siano rappresentanza e capacità di decisione: sono coessenziali l’una all’altra e sono sempre destinate a coesistere, ma – e questo è il punto – con caratteri e con interrelazioni reciproche che sono e devono essere mutevoli nel tempo in ragione del mutare dei valori e delle esigenze che assumono priorità nell’evoluzione sociale. La buona salute e il buon funzionamento di ogni democrazia dipendono dalla sensibilità che essa dimostra al mutare di queste priorità e quindi dalla sua capacità di adattarsi al mutamento”.
Peraltro l’argomento, tanto caro ai tecnici dell’ingegneria costituzionale, merita una riflessione ribaltabile su ogni livello del sistema politico a partire da quello locale. Infatti, le nuove autonomie locali, uscite rafforzate dalla modifica apportata al titolo V° della Costituzione con la legge costituzionale n. 3/2001, affrontano quotidianamente il complesso rapporto tra organi monocratici (sindaco e presidente di provincia) ed assemblee elettive (consigli comunali e provinciali).
A 18 anni dalla riforma delle autonomie locali operata dalla legge n. 142/90 e ad appena 15 anni dall’innesto del sistema presidenziale attraverso l’elezione diretta del sindaco, il rapporto tra i due fondamentali organi dell’ente locale rimane conflittuale e tutt’altro che metabolizzato. La perdita del diretto rapporto di fiducia elettorale tra assemblea e sindaco ha ridotto il potere politico dell’organo consiliare a vantaggio della stabilità del sistema locale che, salva l’ipotesi della mozione di sfiducia, ha definitivamente archiviato le diffuse e croniche «crisi politiche» che hanno caratterizzato la governance degli enti locali durante l’assetto della prima repubblica.
Oggi, “Responsabili verso i cittadini dell’attuazione del programma sono dunque sia il sindaco che il consiglio, attraverso la sua maggioranza, e ciascuno secondo le proprie competenze, attuativa il primo ed indirizzo e controllo il secondo. Il Sindaco se non è mero esecutore delle decisioni del Consiglio, e non lo è, non è neanche titolare della linea politica programmatica che elabora autonomamente e sottopone alla sola ratifica il controllo del Consiglio. Insomma al Consiglio spettano gli indirizzi ed il controllo della loro attuazione e al Sindaco spetta proporli al Consiglio e attuarli così come approvati e modificati dal Consiglio stesso. Al di fuori di questa linea definita dalla legge 142/90 e dalla 81/93 c’è soltanto una rottura dell’equilibrio delicato e difficile fra i due organi dell’ente locale, o per ritornare ad un primato del Consiglio sul suo esecutivo dipendente perchè da lui eletto, o per andare ad un sistema presidenziale in cui il Sindaco è titolare del Governo ed il Consiglio si limita a controllarlo. Questi due eccessi, a ragione o a torto, si è cercato di evitarli. Nessuna di queste due soluzioni è stata voluta dalla cultura autonomistica che è alla base della legge 142 e della legge 81” (Adriano Ciaffi, Relatore legge 142/90, Relazione al Seminario Nazionale UPI, 17/03/1998, Crotone).
L’attuale ordinamento degli enti locali, appare caratterizzato, com’è noto, da un rigido riparto di competenze tra gli organi elettivi, laddove il consiglio comunale assume la configurazione di organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo, mentre al sindaco e alla giunta spettano le funzioni residuali, con l’inibitoria di assumere atti di competenza del consiglio comunale, tranne che per le variazioni di bilancio. E tuttavia, l’attribuzione della «pari dignità istituzionale», in uno all’abrogazione dei controlli esterni ad opera della Costituzione nei confronti dell’ente locale, ha finito per valorizzare anche il ruolo dell’assemblea elettiva. Non mancano infatti prospettive più evolute anche in giurisprudenza.
Per Tar Napoli (Sez. I 18 novembre 2002 n. 7203) “un compiuto approfondimento della tematica implicherebbe una riflessione sul mutamento del rapporto tra consiglio e giunta in un sistema in cui il rinnovato ruolo della maggioranza consiliare configura il consiglio non più solo come controllore della giunta, ma come compartecipe dell’attuazione del programma della maggioranza eletta democraticamente dal popolo, in una posizione che non è contrapposizione, ma di cooperazione nel governo della realtà comunale.. Le radicali novità introdotte con la legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del Titolo V della Costituzione – con la sostanziale abolizione del controllo regionale sugli atti degli enti locali – apportano a loro volte ulteriori elementi di riflessione sul tema oggetto di giudizio, ma tali innovazioni appaiono di non univoca incidenza sull’argomento in trattazione, posto che, se da un lato l’abolizione del controllo dei Co.re.co. indurrebbe a immaginare – quasi in compensazione – un ampliamento del <<controllo>> giurisdizionale tramite il riconoscimento della legittimazione a ricorrere dei consiglieri di minoranza, dall’altro è legittimo il dubbio circa la rispondenza di una siffatta <<compensazione>> rispetto allo spirito ed alla ratio della riforma, che risiedono anche nella volontà del Legislatore costituente di riconoscere una maggiore incisività di azione ed efficienza al governo del Enti Locali”.
Per Cons. St. (Sez. II° 26 gennaio 2005 n. 8525/2004) il nuovo ordinamento degli enti locali, nell’ottica del sempre più accentuato decentramento e federalismo, “ha delineato un sistema delle autonomie locali a regime con controlli sempre più attenuate rispetto a precedenti assetti da parte di organi statali e regionale, con poter <<rafforzati>> in testa agli esecutivi comunali, con la distinzione di compiti e responsabilità fra amministratori e dirigenti locali, con poteri di indirizzo e di controllo politico amministrativo da parte del Consiglio comunale. Così può configurarsi un diritto dovere del consigliere di partecipazione alla vita politico-amministrativa, volto al controllo e quindi al perseguimento fattuale dell’ordinato e corretto svolgersi delle sedute consiliari e del rispetto della legalità di ogni fase procedurale delle riunioni del Consiglio comunale, da ritenersi esplicazione del diritto di iniziativa, di attivazione, di stimolo nonché di vigilanza, che è intrinseco e connaturale all’espletamento del mandato popolare e che non altrimenti conseguibile”.
La funzione di controllo in capo all’assemblea elettiva appare scontata anche in forza di “…una legittimazione sostanziale, dato che il Consiglio è un controllore esterno, in quanto composto dai rappresentati dei cittadini, ma allo stesso tempo è controllore interno, in quanto organo dell’amministrazione” (Gaetano Scognamiglio, “I consigli sono i veri controllori”, Il Sole 24Ore, 27/08/2007).
I consigli comunali si sono emancipati dall’assemblearismo e hanno il compito, come istituzione, di dare un indirizzo all’amministrazione, di controllarne l’operato, di valutare l’attuazione del governo. Hanno il potere di approvare o respingere il bilancio, di approvare la programmazione delle infrastrutture, di pianificare il territorio e di regolamentare le attività del comune. Possono, altresì, in casi estremi sfiduciare sindaco e giunta. “Dunque, i consigli sono se e quando lo vogliono, tutt’altro che dei passa-carte. Hanno notevoli poteri che non sono misurabili soltanto con riferimento al numero delle sedute formali. Se eseguono questi compiti soddisfacentemente danno un significativo contributo alla democrazia locale collegando il potere di governo alle aspettative dei cittadini, dei gruppi e delle associazioni. Buoni dibattiti, anche vivaci e conflittuali, purchè non su argomenti esoterici e non con decisioni preconfezionate dalle maggioranze, ma su temi rilevanti per la vita delle comunità, servono a rivitalizzare quelle comunità e a dare un senso all’interesse politico dei cittadini” (Gianfranco Pasquino, “Consiglieri senza lavoro”, Il Sole24Ore, 11/02/2002).
“In questo quadro di grande importanza deve avere, oltre allo Statuto, il regolamento che disciplina l’organizzazione del funzionamento del Consiglio che non è un mero atto organizzatorio, ma è lo strumento dell’autonomia del Consiglio e della sua prevalenza nel sistema della forma di governo locale” (Stelo Mangiameli, “Le assemblee elettive locali nel nuovo quadro istituzionale” Allegato al n. 4 di Le Province, 20/02/2004).
E in tale contesto, il rapporto tra maggioranza e opposizione deve configurarsi come un “confronto dialetticamente intenso, ma non cronicamente conflittuale”. Come è stato autorevolmente sottolineato in dottrina dal Prof. Giuseppe De Vergottini, in una compiuta democrazia dell’alternanza l’opposizione è una vera e propria “istituzione costituzionale”, un “Governo in potenziale attesa”. Il compito assegnato al principio di separazione dei poteri non è più esclusivamente dato dal rapporto tra Parlamento e Governo, quanto piuttosto dalla continua dialettica tra sindaco e maggioranza consiliare, da una parte, e opposizione, dall’altra.
Peraltro, i poteri riconosciuti dalla legge all’assemblea elettiva determinano dei legittimi interessi in capo ad ogni singolo consigliere, la cui lesione può anche portare all’annullamento degli atti adottati. “E’ nulla, pertanto, la delibera di consiglio comunale adottata in violazione delle norme regolamentari concernenti la messa a disposizione, in favore dei consiglieri richiedenti, di documenti propedeutici alla delibera stessa, poichè destinate, appunto, a salvaguardare le prerogative del controllore dell’esecutivo comunale. Diversamente opinando si finirebbe con lo snaturare la funzione del consigliere comunale relegandola a quella di acritico ed ignaro ratificatore di decisioni assunte aliunde, così svuotando di contenuto il suo ruolo istituzionale che si riduce solo ad un vuoto simulacro” (Tar Puglia-Bari, sez. I°, sent. 10/07/2008, n. 1724).
In una prospettiva generale caratterizzata dalla moltiplicazione dei livelli decisionali (consorzi, società partecipate, ambiti territoriali ottimali ecc..) e da un crescente ruolo normativo dell’organo monocratico, l’assemblea elettiva potrà, utilizzando al meglio i poteri d’indirizzo e controllo che gli sono attribuiti, mantenere ed anzi accrescere la propria fondamentale funzione di tutela e di rappresentanza degli interessi generali e dei diritti dei cittadini.
Massimo Greco
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