Il bilancio sociale ed il bilancio di genere negli enti locali

Le trasformazioni normative susseguitesi dal 1990 ad oggi nella Pubblica Amministrazione hanno determinato in Comuni e Province una nuova esigenza nata dalla domanda di una società più matura ed attenta al rapporto con le istituzioni.

Per comunicare con i cittadini, diventati più esigenti e consapevoli del loro essere” portatori di interesse”, non bastano né la quantità né la qualità delle informazioni che gli Enti Locali sono abituati da sempre a fornire.

Oggi si avverte sempre più l’esigenza di offrire ai diversi portatori di interessi del bilancio, sia interni che esterni, informazioni, dati e analisi che, non essendo raccolti in nessun documento prodotto dall’Ente, ma trovandosi nei vari uffici, lì rimangono perché non c’è uno strumento adeguato che sappia richiamarli e organizzarli in un unico quadro.

 

Se vogliamo essere realisti, dobbiamo purtroppo registrare ancora un consistente deficit di trasparenza e di informazione da parte delle nostre amministrazioni nel “ rendere conto “ delle azioni e dei risultati raggiunti.

 

 La questione è riconducibile:

 

– ad un deficit di strumenti, dal momento che il bilancio tradizionale non consente di tradurre le cifre in esso contenute in indicatori significativi di qualità ed efficacia delle azioni realizzate dall’Amministrazione;

 

– ad un deficit di conoscenza, poiché in Italia non è diffusa la valutazione delle politiche pubbliche e della qualità dei servizi erogati: la spesa indicata nel bilancio preventivo viene considerata di per sé un indicatore significativo, sottovalutando la necessità di una misurazione a consuntivo e che tenga conto soprattutto del punto di vista del destinatario finale dell’intervento;

 

– a un deficit di cultura della rendicontazione; benché un’amministrazione pubblica sia “ socialmente responsabile “, nel senso che non può non operare per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, spesso si perde di vista “perché” e “per chi” creare valore ( i cosiddetti stakeholders).

 

A fronte di queste carenze strutturali, nel nostro Paese è in atto da alcuni anni da parte da alcune Amministrazioni “pioniere” la ricerca e la sperimentazione di nuovi strumenti per dar conto ai cittadini del proprio operato, e tra questi occupano un posto di rilievo il “ Bilancio Sociale” ed il “ Bilancio di Genere” .

Entrambi gli strumenti sono redatti annualmente riferendosi allo stesso periodo amministrativo del bilancio d’esercizio e si pongono l’obiettivo fondamentale di rendere conto in una prospettiva consuntiva e programmatica dei risultati prodotti e delle attività realizzate nel corso dell’anno, rispettivamente nei confronti dei portatori d’interessi e delle donne per l’eliminazione o la diminuzione delle disparità sociali connesse al genere.

 

A completare il quadro degli strumenti di rendicontazione oggi in fase di diffusione nelle Amministrazioni pubbliche troviamo anche:

 

–         il Bilancio Sociale di Mandato, vale a dire un bilancio sociale che rilegge e rende conto delle attività e dei risultati raggiunti da un’Amministrazione con riferimento a tutto l’arco del mandato politico;

–          il Bilancio Ambientale, che attraverso un sistema organizzato di conti ambientali consente di valutare gli impatti sull’ambiente delle politiche settoriali, sociali e di sviluppo attuate o da attuare da parte dell’Amministrazione.

 

 

La redazione del bilancio sociale e di genere rientra nei più ampi temi della rendicontazione sociale, della comunicazione ai cittadini  e dei controlli interni degli enti locali.

Trattasi di problematiche di grande interesse da parte degli Amministratori locali ma anche da parte dei dirigenti e funzionari che attraverso questi nuovi strumenti hanno la possibilità di valorizzare e rendere più esplicito il proprio contributo al raggiungimento degli obiettivi e dei risultati prefissati dall’Amministrazione.

Nello scenario amministrativo italiano degli enti locali si è passati progressivamente, in quest’ultimo decennio, da forme di rendicontazione episodiche di fine mandato al coinvolgimento sistematico dei portatori di interessi nella valutazione dei propri risultati attraverso il bilancio sociale e nelle Amministrazioni più sensibili alle politiche di redistribuzione delle risorse si è passati anche alla redazione del bilancio di genere ed al bilancio ambientale.

Si tratta, in sintesi, di strumenti di valutazione da fornire alla collettività per la verifica di coerenza tra gli obiettivi dichiarati e i risultati ottenuti e validissime nuove forme di comunicazione.

Ma la decisione relativa al modello di comunicazione deve essere una scelta consapevole dell’intera organizzazione: le amministrazioni devono stabilire quale ruolo riconoscere ai cittadini ed agli altri enti pubblici nella definizione delle politiche e nella creazione, gestione ed innovazione dei servizi.

E’ necessario che ogni organizzazione decida se vuole utilizzare la comunicazione come strumento per indirizzare i soggetti , esterni ed interni, su “ cosa pensare “ e “ cosa fare” o come strumento funzionale alla produzione di valore.

La compartecipazione e la condivisione, peraltro, permettono di valorizzare la varietà di capacità, esperienze e punti di vista cui i cittadini sono portatori, integrandole con le altrettanto specifiche risorse professionali, finanziarie, organizzative dell’amministrazione.

Attraverso queste nuove forme di partecipazione e condivisione le amministrazioni possono giocare un ruolo importante nell’animare il “capitale sociale” che si trova, in quantità diverse, nella comunità civile favorendo, così, la co-produzione di valore pubblico.

   

Il bilancio sociale ed il bilancio di genere sono degli strumenti contabili di natura informativa non obbligatori e non codificati da alcuna norma che si affiancano al bilancio tradizionale per rappresentare, insieme ai risultati economico-finanziari, i valori relativi dell’efficacia dell’azione svolta dall’ente, all’impatto prodotto sull’ambiente di riferimento, alle reti di scambi e relazioni create ed alla ricchezza distribuita sul territorio.

 

Internamente tali strumenti si pongono come formidabili trait d’union fra bilancio consuntivo dal quale si ricava il fondamento oggettivo e scientifico dei dati ed il bilancio preventivo al quale si interfaccia quale eventuale fonte di elementi informativi per predisporre cambiamenti in corso e miglioramenti nella programmazione annuale.

La possibilità di implementare un tale processo all’interno dell’ente trae origine dal livello di “ maturità” dell’organizzazione che dovrà presentare un sistema economico finanziario patrimoniale ed informatico completo, integrato e trasparente. 

 

Non essendovi forme codificate da seguire è nata subito la necessità di avere almeno dei principi guida da seguire per la stesura di questi documenti contabili.

 

Nell’Ottobre del 1998 è così nato il “ Gruppo di studio per la statuizione dei principi di redazione del Bilancio Sociale” con l’obiettivo di offrire una guida sulle finalità e sulle procedure di formazione.

 

Il GBS ( gruppo di studio) consiglia la redazione in forma libera, secondo criteri uniformi che consentano la comparabilità, con cadenza annuale; si consigliano documenti a sé stanti, distinti dal bilancio d’esercizio, al quale tuttavia collegarli in quanto da essi riprendono parte delle informazioni economiche, è auspicabile anche il calcolo e la distribuzione del valore aggiunto negli enti che hanno attivato la contabilità economica e, comunque, si pone come necessaria l’identificazione dell’ente e la relazione sociale.

 

I principi contabili suggeriti dal GBS da seguire nella redazione sono:

 

–         Responsabilità

–         Identificazione

–         Trasparenza

–         Inclusione

–         Coerenza

–         Neutralità

–         Competenza di periodo

–         Prudenza

–         Comparabilità

–         Comprensività, chiarezza ed intelligibilità

–         Periodicità e ricorrenza

–         Omogeneità

–         Utilità

–         Significatività e rilevanza

–         Verificabilità dell’informazione

–         Attendibilità e fedele rappresentazione

–         Autonomia delle terze parti

 

Anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento della Funzione Pubblica nel Forum della Pubblica Amministrazione, tenutosi a Roma il 12 maggio 2004, ha individuato alcuni approcci e metodologie da seguire da parte delle amministrazioni pubbliche.

 

Si è auspicato che la rendicontazione sociale sia un punto di arrivo di un processo di cambiamento organizzativo, istituzionale e gestionale ed il tutto passi attraverso le seguenti fasi:

 

 

Rientra nell’ambito di questa nuova cultura di rendicontazione sociale l’avere posto l’attivazione dei controlli interni e la redazione del bilancio sociale e di genere tra i parametri che saranno applicati da parte della Regione Siciliana per il riparto del fondo delle autonomie a decorrere dall’esercizio 2006 e l’avere approvato con D.A. n. 3822 del 21.11.2005 il programma formativo e di assistenza tecnica volta all’implementazione dei controlli interni, nonché a fornire agli Enti Locali standard procedurali omogenei per la redazione del bilancio sociale e del bilancio di genere.  

 

Analizziamo specificatamentequesti nuovi strumenti contabili- informativi.

Il bilancio sociale, nato già da tempo nelle imprese private, banche ed altri organismi(fondazioni, associazioni, etc.) per rendere conto ai soci dei risvolti della gestione non immediatamente visibile dal bilancio preventivo e consuntivo di gestione, soprattutto in termini di indicatori di attività, di impatto sociale e di valore creato nell’ambiente in cui si opera, ha stentato ad affermarsi nella Pubblica Amministrazione, dove è uno strumento molto giovane ed adottato solo da pochi enti.

 Il Bilancio sociale è il principale documento contabile che si affianca al bilancio preventivo e consuntivoattraverso il quale si va a constatare se l’Amministrazione è riuscita a “creare valore” sul territorio migliorando le dotazioni infrastrutturali e se i programmi finanziati abbiano modificato la vita ai cittadini.

Esso rappresenta il punto di partenza per costruire una reale apertura della macchina amministrativa al controllo dei cittadini ed al loro coinvolgimento diretto nelle scelte inerenti il territorio in cui essi vivono.In questa ottica il cittadino che ha la ownership delle istituzioni pubbliche deve essere messo in grado di effettuare una verifica periodica dell’operato dei suoi rappresentanti ed il bilancio sociale rappresenta lo strumento fondamentale

Nella bibliografia di riferimento esso è visto come uno strumento che deve fornire un rendiconto chiaro e globale della cultura, dei valori e delle attività svolte dall’Ente Pubblico, evidenziando le ricadute ed i risultati sociali prodotti nei confronti dei cittadini e degli stakeholders (portatori degli interessi diffusi presenti nella cittadinanza).

Questo sistema di gestione integrato permette di fornire un quadro complessivo della performance dell’Ente aprendo un processo interattivo di comunicazione sociale agli stakeholders.

Da un’analisi delle elaborazioni svolte nelle varie realtà locali non sussiste una formulazione univoca, alcuni enti seguono la via della rendicontazione delle attività poste in essere suddividendoli per portatori di interesse e/o per aree tematiche, altri affiancano al processo di rendicontazione la fase di partecipazione e di confronto con gli stakeholder e nei comuni che già da qualche anno hanno percorso la via di elaborazione del bilancio sociale gli stakeholder diventano attori del processo di elaborazione del documento.

 

In genere il documento, nella formulazione più frequente, si compone di più parti :

 

1)      la presentazione e la premessa metodologica

2)      l’identità dell’ente

3)      la politica di bilancio

4)      la rendicontazione per macro-aree o per portatori di interesse

 

La prima parte comporta l’illustrazione delle fasi che hanno portato alla formulazione del documento, al fine di consentire ai lettori di comprendere il procedimento logico di rilevazione, classificazione e formazione delle informazioni e dei dati contenuti nel rapporto elaborato.

 

La seconda parte contiene una serie di informazioni introduttive che consentono al lettore di identificare la fisionomia dell’ente ; si analizza la missione, cioè la ragione per la quale l’organizzazione esiste e ciò che l’ente vuole effettivamente creare attraverso la sua attività nel corso della futura gestione; l’analisi del territorio dal punto di vista delle caratteristiche fisiche e del profilo geo-politico e socio-demografico, la specificazione dell’organizzazione politico-amministrativa e della struttura organizzativa dell’ente al fine di fornire al lettore una chiara percezione delle rispettive responsabilità.

 Un ultimo aspetto che dovrebbe essere considerato nella parte del documento dedicato all’identità dell’ente è l’esposizione dell’assetto proprietario dell’ente e delle politiche di esternalizzazione messe in atto dall’ente nel periodo considerato e chiarire a chi fa capo la responsabilità nell’erogazione dei servizi. In questa sezione dovrebbero inoltre essere contenute le informazioni riguardanti il bilancio consolidato dell’ente.

 

Concluse le prime due parti introduttive , il bilancio sociale presenta l’analisi e la rendicontazione dei dati finanziari riferiti al periodo considerato nel rapporto sociale.

Questa terza parte relativa alla politica di bilancio propone l’analisi delle entrate e delle spese, rispettivamente accertate ed impegnate , che vengono variamente riclassificate al fine di evidenziare l’andamento delle voci più significative e più legate alla realizzazione delle strategie di bilancio. In genere è l’illustrazione dei trend delle voci di entrata e di spesa è corredata dall’uso di grafici ( istogrammi, torte, ecc..) per consentire l’immediata comprensione dei fenomeni in atto ai lettori meno esperti. 

 

La quarta parte è dedicata alla rendicontazione vera e propria per macro-aree o per portatori di interesse. Essa contiene una illustrazione narrativa e descrittiva dei risultati in termini di realizzazione dei programmi sia qualitativi che quantitativi, relazione anch’essa corredata da grafici e da indicatori di efficienza ed efficacia interna ed esterna, atti a testimoniare il conseguimento degli obiettivi prefissati , misurare il lavoro svolto e la sua qualificazione in termini di miglioramento/peggioramento della situazione preesistente o rispetto ad altri enti (benmarking, rispettivamente spaziale e temporale).

 

Nelle sue formulazioni più evolute la proposta di bilancio sociale si conclude con l’inserimento di alcuni documenti allegati, comprendenti:

 

–         l’elenco degli stakeholder interpellati

–         il questionario rivolto ai lettori

–         il giudizio dei revisori   

 

Il coinvolgimento degli stakeholder nel processo di programmazione e controllo favorisce la “legittimazione” dell’azione amministrativa da parte dei cittadini. Tale riconoscimento nasce in primo luogo dalla dimostrazione del valore creato per la comunità e dall’illustrazione delle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, poi dall’apertura all’ascolto della cittadinanza ( che l’ente realizza attraverso i rappresentanti dei suoi interessi diffusi) e, infine, dall’impegno profuso nel rispondervi.

Il pieno sfruttamento delle potenzialità presenti nell’approccio proposto sono però, conseguibili solo se viene effettivamente sviluppato il processo di feed-back informativo che consegue dalla relazione instaurata con gli stakeholder.

Grazie alla partecipazione dei rappresentanti di differenti interessi in gioco, è possibile anticipare i motivi di potenziali conflitti futuri.

 

Un aspetto molto importante che deve essere considerato per una corretta predisposizione del bilancio sociale, per instaurare una sua corretta implementazione, è quello di evitare l’ingerenza di esponenti politici in fase di elaborazione.

Sebbene, infatti, spetti a questi ultimi la decisione di elaborare il documento, essi devono delegarne la composizione alla tecno-struttura o a consulenti esterni. Infatti, la loro partecipazione al processo di redazione , anche quando costruttiva, potrebbe essere interpretata all’esterno come fattore limitante della “ neutralità” dei dati e delle informazioni contenute nel documento ed all’interno diminuirebbe l’elemento di novità e di valorizzazione che è proprio del progetto.  

 

 

nella procedura di bilancio e consiste nell’adottare politiche di bilancio, integrando la prospettiva di genere a tutti i livelli della procedura di bilancio e ristrutturando le entrate e le uscite al fine di promuovere l’uguaglianza tra uomini e donne”.

Il bilancio di genere comporta quindi una lettura ed una riclassificazione delle voci di bilancio per aree direttamente sensibili al genere.

 L’obiettivo è quello di verificare l’effetto della politica economica dell’ente locale su uomini e donne.

In quest’ottica nessuna scelta di politica economica si può definire neutrale rispetto al genere dal momento che uomini e donne esprimono bisogni differenti e rivestono ruoli diversi all’interno del sistema economico locale; quindi il bilancio di genere è lo strumento che consente di allocare la spesa pubblica secondo criteri di promozione delle pari opportunità uomo-donna e di realizzare l’integrazione della prospettiva di genere nelle politiche e nella programmazione di bilancio, in condizioni di trasparenza.

 Sono processi che, in quanto mirati a realizzare l’effettiva distribuzione delle spese e delle entrate fra uomini e donne, attraverso la pianificazione e la valutazione delle modalità di attenzione e risposta ai bisogni della popolazione di entrambi i generi, conferiscono ai bilanci pubblici maggiore equilibrio e chiarezza nell’identificazione dei destinatari.

Questa concezione del bilancio di genere è ampiamente condivisa e affermata dalla Relazione sul gender budgeting presentata al Parlamento Europeo dalla Commissione per i diritti della donna e le pari opportunità nella quale si evidenzia che “ i bilanci pubblici non sono meri strumenti finanziari ed economici, ma costituiscono il quadro di fondo entro il quale si delinea il modello di sviluppo socio-economico, si stabiliscono i criteri di redistribuzione del reddito e si indicano le priorità politiche” e per questo motivo si chiede agli stati membri di: ”analizzare e monitorare l’impatto delle politiche di riforma economica e macroeconomica, sulle donne e sugli uomini, e l’attuazione delle strategie, dei meccanismi e delle misure correttive finalizzate ad affrontare le disuguaglianze fra i sessi al fine di creare un quadro socioeconomico più ampio all’interno del quale il gender budgeting possa essere attuato positivamente”.

 

In Italia la prima esperienza di analisi in un’ottica di genere dei bilanci pubblici si ha nel Protocollo di Intesa sul gender budgeting firmato dalle province di Siena, Genova e Modena nel maggio 2003.

 

Il metodo che viene generalmente utilizzato parte sempre da una ricognizione dell’esistente e si compone di tre fasi:

 

1)      analisi della popolazione per genere secondo variabili demografiche, lavorative, occupazionali e reddituali, mirata a evidenziare le disparità di genere nel territorio;

2)      riclassificazione del bilancio secondo l’ottica di genere, e l’individuazione delle aree tematiche gender sensitive

3)       analisi dei servizi offerti con contestuale rilevazione delle differenze di genere e delle esigenze di servizi della popolazione, verifica delle capacità dell’ente a rispondere a tali necessità attraverso i propri servizi, analisi dei costi e delle modalità di finanziamento.

 

Alcuni enti aggregano anche una quarta fase inerente l’analisi del bilancio per genere, cioè attraverso il calcolo di appositi indici di efficacia e di efficienza di genere per aree tematiche analizzano e verificano l’incontro tra la domanda di servizi sensibili al genere e la risposta dell’ente competente in termini di offerta di servizi.

 

I risultati ottenuti a seguito di una ricerca così strutturata permettono di approfondire la conoscenza dell’azione di un ente locale in sede di consuntivo sulla gestione appena passata, ma soprattutto può offrire inediti spunti di riflessione sulla formazione del bilancio di previsione essendo strettamente correlata all’analisi di genere le decisioni di spesa che si intendono assumere.

Diventa perciò rilevante il criterio di riparto delle risorse finanziarie.

Conoscere le ricadute sui due generi delle decisioni di bilancio che si sono intraprese può rendere più incisiva l’allocazione delle risorse medesime.

Individuare chi sia il vero fruitore, l’effettivo beneficiario di una data spesa, mentre da un lato permette l’impiego delle risorse in chiave di genere, dall’altro determina, inevitabilmente, una maggiore uguaglianza tra il cittadino-donna ed il cittadino-uomo; è così che il bilancio diventa strumento efficace di perequazione.

 

A tutt’oggi nella maggior parte dei casi, il bilancio pubblico viene ancora costruito ignorando la diversità fra uomini e donne; anzi può affermarsi che fotografa inglobandole in sé le situazioni sociali di disparità esistenti e, direi ancora persistenti.

 

Inserire, al contrario, la prospettiva di genere nelle varie fasi di costruzione del bilancio di previsione, consente al bilancio stesso di rispondere ad esigenze innanzitutto di economicità e, di conseguenza, di effettività ed equità nonché di crescita economica. Questa nuova metodologia permette di far emergere tutte quelle potenzialità e quelle capacità che, altrimenti, rimarrebbero ingabbiate e sommerse.

 

Per far si che il bilancio di genere divenga uno strumento veramente propulsivo ai fini di un bilancio equo, trasparente ed efficiente, è fondamentale il lavoro di analisi dei dati: occorre monitorare la realtà circostante, attraverso la raccolta di informazioni sul tasso di occupazione femminile, sul tasso di natalità, sul tasso di scolarizzazione, sull’efficienza dei trasporti e della sicurezza ambientale e soprattutto sull’esistenza e sull’efficienza dei servizi all’infanzia e alle famiglie.

 Occorre successivamente esaminare la distribuzione delle entrate e delle spese in base all’impatto di genere ed allocare le risorse in modo più efficiente , tanto da eliminare le disuguaglianze e quindi rivisitare la gerarchia dei bisogni e delle priorità, senza dispersione di risorse; anzi ,al contrario, impiegandole in modo più razionale e perciò con un ritorno economico di tutto vantaggio.

 

Orientare concretamente le politiche di bilancio alla promozione delle pari opportunità tra uomini e donne non vuol dire incrementare la spesa complessiva, né tantomeno costruire un bilancio al femminile, ma spostare la prospettiva di lettura del bilancio in modo tale da modificare gli esistenti rapporti tra i generi e giungere così alla parificazione della posizione della donna. Il tutto consente al pubblico amministratore di poter approntare un documento di bilancio rianalizzato e riclassificato il quale, attenendosi ai criteri di trasparenza e di consapevolezza delle azioni politiche, può incidere sulle disparità di genere e dare maggiori strumenti ai cittadini per vagliare l’operato dell’ente.            

 

 

In estrema sintesi occorre precisare che realizzare il Bilancio Sociale, il Bilancio di genere non deve ridursi a scrivere dei documenti, magari in bella forma ed in tempi rapidi, per migliorare l’immagine dell’Amministrazione e poter dire “ noi abbiamo fatto” il bilancio sociale e il bilancio di genere.

Occorre rendersi conto che il bilancio sociale e di genere devono essere i punti di arrivo di un processo interno che muove da una reale volontà di ripensare il modo con cui l’amministrazione definisce, comunica e valuta gli impegni presi nei confronti dei cittadini; che coinvolge quanto più possibile tutte le strutture dell’ente nella costruzione di un processo di rendicontazione e nella sua corretta alimentazione e sia strettamente collegato al processo di programmazione e controllo dell’ente e agli altri processi gestionali interni.

E’ un percorso difficile, impegnativo, che obbliga a rimettere in discussione culture e comportamenti consolidati, ma che può contribuire a creare amministrazioni più consapevoli del valore che creano, cittadini più informati, in grado di giudicare e contribuire a creare valore.

E’ necessario e propedeutico quindi attuare un sistema di relazioni più trasparente e responsabile, che alimenta fiducia reciproca e legittima il ruolo delle nostre istituzioni.        

Carmela Meli
Componente Gruppo Tecnico di Pianificazione Operativa e Internal Auditing – Comune di Canicattì