La trasparenza amministrativa
La trasparenza non è un fine oggettivo, ma uno strumento per contrastare i fenomeni di corruzione. Difatti, il comma 1 dell’articolo 1 del D. Lgs n. 33/2013 recita:
“La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”. In pratica, non cambia il diritto di accesso di cui alla legislazione preveniente, ma si crea un nuovo diritto alla conoscenza totale, con riferimento ad una serie di notizie che devono essere per forza pubblicate e per le quali viene creato il nuovo istituto dell’accesso civico.
In una visione democratica dei rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione, la piena visibilità tende a promuovere un controllo capillare dal basso dell’attività amministrativa.
Nel sistema delineato dalla Legge n. 241/90 la trasparenza era intesa come strumento di tutela dell’individuo, ma già con il D. Lgs. n. 150/09 (materia riordinata con il D. Lgs. n. 33/2013) inizia a concretizzarsi un concetto di trasparenza uguale a quello individuato, fin dagli anni sessanta, negli Stati Uniti: trattasi del concetto derivante dal FOIA (Freedom of Information Act), che garantisce a chiunque l’accesso agli atti e ai documenti della Pubblica amministrazione.
Freedom of Information Act
Il Freedom of Information Act (FOIA), “atto per la libertà di informazione”, è una legge sulla libertà di informazione, emanata negli Stati Uniti il 4 luglio 1966 dal presidente Lyndon B. Johnson, che impone alle amministrazioni pubbliche una serie di regole per permettere a chiunque di sapere come opera il Governo federale, comprendendo l’accesso totale o parziale a documenti classificati[1].
Riprendendo il concetto secondo cui la trasparenza e’ intesa come accessibilità totale, che la legge 150/2009 disponeva solo per la “performance”[2], il D. Lgs. 33/2013, art. 1, c. 1, lo generalizza come accessibilità a tutta l’organizzazione e attività delle pubbliche amministrazioni, prevedendo all’art. 23, con riferimento all’attività della p.a., l’obbligo di pubblicare in elenco (con aggiornamento semestrale), i provvedimenti amministrativi adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, con particolare riferimento ai provvedimenti finali[3] relativi a:
- autorizzazione o concessione;
- scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n . 163;
- concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
- concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all’articolo 24 del decreto legislativo n. 150 del 2009;
- accordi stipulati dall’amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche.
La pubblicazione deve avvenire sotto forma di scheda sintetica, prodotta automaticamente in sede di formazione del documento che contiene l’atto e le informazioni devono essere riportate, nell’ambito della sezione «Amministrazione trasparente», secondo modalità di facile consultazione.
La massima pubblicità sull’attività della pubblica amministrazione, unitamente all’esercizio del diritto all’accesso civico, favoriscono un controllo dal basso sulle informazioni della p.a., alla portata di chiunque. Non è un caso che il decreto preveda che le informazioni rese pubbliche debbano essere accessibili, ovvero facilmente consultabili, tanto che ad esempio, per quanto riguarda gli obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti (art. 23, c. 1), devono essere rappresentati attraverso una scheda sintetica che riporti il contenuto, l’oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento (art. 23 c. 2), così come i dati del bilancio di previsione e di quello consuntivo devono essere resi in forma sintetica, aggregata e semplificata, per garantire la massima accessibilita’ e comprensione (art. 29, c. 1). Il decreto, in sintesi, impone che le informazioni siano fruibili con la maggiore semplicità e chiarezza possibile, perché esse sono rivolte non a chi opera con la p.a., ma a tutti i cittadini che non hanno competenze specifiche per ricavare le informazioni direttamente dalla lettura di un atto amministrativo (Decreto, Ordinanza, Direttiva, Circolare, Delibera, Determinazione, etc.).
Procedendo nell’analisi del decreto nell’ottica della sua strumentalità di lotta alla corruzione nel settore degli appalti, il D. Lgs. 33/2013 dedica un intero capo a settori speciali, richiamando fra gli stessi i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (art. 37), già disciplinati dalla legge anticorruzione e comprendendoli fra la pianificazione, realizzazione e valutazione delle opere pubbliche (art. 38), la pianificazione e il governo del territorio (art. 39), l’accesso alle informazioni ambientali (art. 40), la trasparenza del servizio sanitario nazionale (art. 41), gli interventi straordinari e di emergenza che comportano deroghe alla legislazione vigente (art. 42).
Dal capo V del D. Lgs. 33/2013, si percepisce come la delega al Governo, disposta con la L. 190/2012 c.d. anticorruzione, di adottare un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, non è una delega di mera ricognizione e raccordo, ma una delega tesa ad estendere l’obbligo a finalità anticorruzione. In questa ottica, allo stesso tempo, il concetto espresso nei primi anni del XX secolo dall’On. Filippo Turati in un famoso discorso alla Camera dei Deputati, secondo il quale, “Dove un superiore, pubblico interesse non imponga un momentaneo segreto, la casa dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro”[4], trova finalmente attuazione nel 2013 attraverso il Codice sulla Trasparenza.
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Codice dell’ Anticorruzione e della TrasparenzaLe materie del contrasto alla corruzione e della trasparenza nelle pubbliche amministrazioni sono state oggetto di numerosi interventi normativi negli ultimi anni: sull’anticorruzione, con la Legge 6 novembre 2012, n. 190, fondata sull’introduzione di strumenti di prevenzione attiva; sulla trasparenza, con il D.lgs. n. 33/2013, che ha previsto gli obblighi di pubblicazione di documenti, dati e informazioni e con il D.lgs. n. 97/2016, che ha introdotto l’istituto dell’accesso generalizzato.Altra significativa innovazione è stata la costituzione progressiva di un’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), autorità indipendente che ha contribuito a produrre nuove regole, anche in via di interpretazione della legislazione vigente.Considerata la forte dispersione della disciplina, per entrambe le materie, in distinti corpi normativi e il concorrere di fonti di rango diverso, questo nuovissimo Codice organizza in modo strutturato i principali atti normativi e si configura come un supporto conoscitivo indispensabile per i RPCT e operatori del diritto sui principali strumenti di contrasto alla corruzione introdotti dall’ordinamento.Il Codice è articolato in 10 parti: 1. Convenzioni internazionali 2. La disciplina in materia di prevenzione della corruzione3. La repressione penale della corruzione4. La disciplina in materia di trasparenza5. La disciplina delle inconferibilità, incompatibilità, ineleggibilità e incandidabilità nel settore pubblico6. La normativa in materia di conflitti di interesse e di codici di comportamento dei dipendenti pubblici7. La disciplina delle segnalazioni di illeciti da parte dei dipendenti pubblici (c.d. “whistleblowers”) 8. La disciplina delle società a partecipazione pubblica e degli altri enti di diritto privato in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione9.Le misure straordinarie di gestione,sostegno e monitoraggio delle imprese10. L’organizzazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione), ciascuna delle quali preceduta da una brevissima presentazione e contenente norme legislative, norme regolamentari e norme di soft law (prevalentemente nella veste di Linee guida), emanate dall’A.N.A.C.Raffaele Cantone – Presidente dell’Autorità Nazionale AnticorruzioneFrancesco Merloni – Consigliere A.N.AC.Barbara Coccagna – Funzionario A.N.AC.Vittorio Scaffa – Funzionario A.N.AC. Raffaele Cantone – Francesco Merloni | 2018 39.00 € 31.20 € |
Note
[1] Il Freedom of Information Act fu una vera e propria rivoluzione di libertà di informazione e trasparenza, perché ha consentito l’accesso agli archivi di stato, a documenti coperti da segreto di Stato, a documenti storici o di attualità.
[2] Il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 ha disposto (con l’art. 52, comma 5) che “Dalla data di entrata in vigore del presente decreto, qualsiasi rinvio al Programma triennale per la trasparenza e l’integrita’ di cui all’articolo 11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, si intende riferito all’articolo 10”
[3] L’art. 23 del D. Lgs n. 33/2013 riprende i provvedimenti elencati al comma 16 dell’art.1 della legge anticorruzione, integrandoli con l’aggiunta dei provvedimenti finali relativi agli accordi stipulati dall’amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche.
[4] F. Caringella – R. Garofoli, (2003), L’accesso ai documenti amministrativi. Profili sostanziali e processuali, Milano, Giuffrè, p. 121.
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