Il Dissesto degli enti locali

L’ordinanza del TAR Catanzaro sez. II n. 62/2013 del 7/2/2012 pronunciata in camera di consiglio dai magistrati Massimo Luciano Calveri, Concetta Anastasi e Emiliano Raganella, ha accolto la domanda incidentale di sospensione della delibera n. 33/2012 di dichiarazione dello stato di dissesto finanziario approvata dal Consiglio Comunale di Paola (CS) il 29/10/2012, su ricorso presentato da cittadini e da consiglieri ed ex-consiglieri comunali di minoranza per violazione dell’art. 246 t.u. Enti Locali.

La delibera del caso in questione è stata approvata dal Consiglio Comunale di Paola ed ha dichiarato lo stato di dissesto finanziario dell’Ente sulla base dell’art. 244 tuel :“si ha dissesto finanziario se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’Ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193, nonché con le modalità di cui all’articolo 194 per le fattispecie ivi previste.”

La delibera motivava il dissesto affermando che “ dalla relazione tecnica emerge che l’Ente versa in condizioni di dissesto per la contemporanea presenza di debiti fuori bilancio, squilibrio di competenza, deficitarietà di cassa, gravi difficoltà nel garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi essenziali”.

La delibera è stata, allora, impugnata davanti al Tar per violazione degli artt. 244- 246 t.u. Enti Locali e per difetto assoluto d’istruttoria.

I ricorrenti hanno, inoltre, chiesto la sospensiva ed hanno motivato il periculum in mora, ovvero il danno grave ed irreparabile, affermando che l’intera comunità di Paola avrebbe subito conseguenze negative dal dissesto: il Comune avrebbe ridotto i servizi essenziali ed avrebbe eliminato i servizi non indispensabili (mense scolastiche, scuolabus, asili) ed avrebbe aumentato le imposte e le tasse nella misura massima consentita dalla legge (IMU al 10,6 per mille, addizionale IRPEF +0,8%, TARES, Cosap); i creditori dell’Ente non avrebbero potuto esperire azioni esecutive nei confronti dell’Ente a tutela del loro credito; i dipendenti dell’Amministrazione Comunale avrebbero rischiato la collocazione in mobilità o il licenziamento.

I ricorrenti, in primo luogo, hanno affermato la loro legittimazione ad agire in qualità di cittadini del Comune, sulla base di precedente ed univoca giurisprudenza amministrativa¹ secondo cui “si consente ai cittadini di impugnare la dichiarazione di dissesto quando ne neghino il presupposto stesso per esempio lamentando che le valutazioni finanziarie siano state errate²” poiché la delibera di dissesto costituisce atto preliminare per ulteriori provvedimenti sfavorevoli per la comunità tutta.

La legittimazione ad agire spetta anche ai consiglieri ed ex-consiglieri comunali che avrebbero ricevuto un gravissimo ed irreparabile danno alla reputazione ed all’immagine politica perché il dissesto veniva collegato alla loro amministrazione precedente.

E’, inoltre, legittimato attivo anche l’ex-sindaco che potrebbe, a seguito di un procedimento di accertamento di responsabilità per lo stato di dissesto da parte della Corte dei Conti, ex art. 6 d. lgs. n. 149/2001, essere dichiarato ineleggibile per dieci anni.

Vi è, dunque, in capo a questi soggetti, “un interesse concreto ed attuale connesso ad una lesione di una posizione giuridica soggettiva qualificata e differenziata, meritevole di protezione secondo l’ordinamento.”³

Il TAR Catanzaro, interpretando in maniera stringente e rigorosa l’art. 246 tuel, ha deciso la sospensione della delibera perché “ la proposta di deliberazione consiliare non risulta sottoposta al Collegio dei Revisori dei Conti e, conseguentemente, è assente la relazione dettagliata di quest’ultimo organo prevista dall’art. 246.1 tuel”.

L’articolo 246 tuel prescrive le modalità che legittimano la dichiarazione di dissesto: “La deliberazione recante la formale ed esplicita dichiarazione di dissesto finanziario è adottata dal consiglio dell’ente locale nelle ipotesi di cui l’art. 244 e valuta le cause che hanno determinato il dissesto. La deliberazione dello stato di dissesto non è revocabile. Alla stessa è allegata una dettagliata relazione dell’organo di revisione economico-finanziaria che analizza le cause che hanno provocato il dissesto.”

L’art. 246 tuel, infatti, testualmente prescrive che “alla (deliberazione) è allegata una dettagliata relazione dell’organo di revisione economico-finanziaria che analizza le cause…” , ma non chiarisce se tale relazione deve essere allegata precedentemente o successivamente alla deliberazione di dissesto né in che modo va presentata.

Il TAR Catanzaro ha interpretato l’art. 246 tuel statuendo che è necessaria la produzione PREVENTIVA della relazione del Collegio dei Revisori Contabili che dichiari la necessità della delibera di dissesto e che analizzi le cause che hanno portato a tale stato finanziario l’Ente e valuti le possibili soluzioni.

Un’interpretazione in questo senso si era già avuta in dottrina verso primi anni del 2000 e prevedeva che “ al Consiglio Comunale compete altresì per obbligo legale, contestualmente alla pronuncia della dichiarazione in questione operare la valutazione delle cause che hanno determinato il dissesto.⁴”

Dall’ordinanza del TAR, seppur non definitiva, si ravvisa un ulteriore passo in avanti giurisprudenziale.

Infatti, si deduce che il TAR ha voluto porre come presupposto indispensabile della deliberazione di dissesto la presentazione preventiva in Consiglio Comunale, con relativa discussione, della relazione del Collegio dei Revisori che intima al Consiglio di dichiarare il dissesto.

Attraverso la preventiva relazione del Collegio dei Revisori, il Consiglio Comunale, infatti, viene edotto delle cause che hanno portato l’Ente in dissesto, tutelando la democrazia e la trasparenza dell’organo, e viene istruito, per scongiurare eventuali altri casi futuri, attraverso l’esame analitico dei motivi di squilibrio economico/finanziario alla base del dissesto.

Inoltre, alla luce della recente normativa anti-dissesto promulgata dal decreto “Monti” n. 174/2012, la relazione del Collegio dei Revisori dovrà per completezza d’istruttoria motivare in ordine alle cause che non permettono l’attuazione di un “piano di riequilibrio” dell’Ente, ex art. 243 bis.

Il decreto Monti, infatti, inserisce nel t.u. Enti Locali una nuova “ratio legislativa” che considera il dissesto dell’Ente come una soluzione, gravissima per la Comunità, da evitare.

I nuovi articoli 243 bis e 243 ter, inseriti nel t.u. enti locali dal d.lgs. n. 174/2012, prevedono che il Comune ha la facoltà, qualora sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, di ricorrere, con deliberazione consiliare, alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale .

La facoltà del Comune di ricorrere al riequilibrio si configura però come un obbligo a ricorrere a tutti i mezzi predisposti dalla legge al fine di evitare il dissesto.

A nulla varrebbe, per legittimare una delibera di dissesto che non ha motivato l’esclusione di un piano di riequilibrio, citare l’art. 21 octies l. 241/1990 che prevede che i provvedimenti amministrativi a carattere vincolato (come la dichiarazione di dissesto) non possono essere annullati per violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento sia palese che il loro contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Le delibere dovranno, pertanto, essere giudicate alla luce degli artt. 243 bis e 243 ter, in quanto a norma della procedura di riequilibrio prevista dal testo unico, bisognerà domandarsi se il dissesto utilizzando il piano di riequilibrio fosse evitabile.

“L’interpretazione più coerente e costituzionalmente orientata (tenendo in considerazione i parametri di costituzionalità degli artt. 5, 118 e 119,fondamentali dopo la riforma del titolo V) della norma impone una sostanziale riapertura della procedura al fine di fornire agli enti locali la possibilità di un riesame complessivo della situazione finanziaria al fine di rimodulare e riformulare una proposta adeguata alla scansione pluriennale del riequilibrio finanziario.⁵”

Le norme introdotte dal decreto “Monti”, infatti, hanno come ratio la finalità di salvataggio dei comuni sottoposti a stress finanziario, anche a seguito dell’enorme crisi economica, e sono applicabili fin da subito appunto per evitare il default sistematico di gran parte dei Comuni italiani attualmente in squilibrio finanziario.

Attraverso il piano di riequilibrio finanziario, il Comune evita a tutta la comunità i seri e gravissimi pregiudizi del dissesto deliberando un “piano di riequilibrio”, da inviare alla Corte dei Conti Regionale ed al Ministero dell’Interno, che può avere durata massima decennale⁶.

Il Comune che delibera un piano di riequilibrio finanziario viene “controllato” dalla Corte dei Conti Regionale e il ricorso alla procedura del 243 bis sospende temporaneamente le procedure esecutive intraprese dai creditori dell’Ente.

Inoltre, secondo l’art. 243 ter , il Comune che ha deliberato un piano di riequilibrio finanziario può accedere al “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” che consente un erogazione, in favore del Comune, di un prestito calcolato in relazione alla popolazione residente (per ogni abitante potrà ricevere fino ad un massimo di 300 euro).

Il recentissimo “piano di riequilibrio finanziario pluriennale” del Comune di Napoli, predisposto per scongiurare il dissesto finanziario e per far fronte a passività superiori agli 850 milioni di euro, prevede un business plan pari a quasi 3 miliardi di euro ed il ricorso al “Fondo di Rotazione” che garantirà circa 240 euro per cittadino⁷.

Dott. Giancarlo Pitaro