Il mancato giuramento di un consigliere comunale e gli effetti sul quorum dell’organo consiliare

Un caso che si è verificato di recente in un ente locale siciliano e che merita un approfondimento riguarda il mancato giuramento alla prima adunanza di un consigliere comunale neo eletto. La questione infatti ha una rilevanza ai fini della validità delle deliberazioni eventualmente adottate dall’organo consiliare privo di un suo componente perché non ancora insediatosi. Il mancato insediamento di un consigliere comunale impedisce all’organo consiliare di entrare nel pieno delle proprie funzioni? Sembrerebbe di sì se il caso si verifica nel territorio della Regione Siciliana, in cui il legislatore ha preferito rendere più aggravata ed articolata la procedura per l’immissione nelle funzioni di ogni singolo consigliere.

La disciplina nazionale è oggi regolamentata dal Testo Unico degli enti locali che sull’argomento si presenta particolarmente scarna. Secondo quanto previsto dall’art. 38, 4° comma, del D.lgs n. 267/2000, i consiglieri entrano in carica all’atto della proclamazione. Ma com’è noto, la Regione Siciliana, godendo di potestà esclusiva in materia, ha legiferato autonomamente sulla questione. L’articolo 228 del Testo coordinato degli enti locali siciliani[1] così recita: “Il consiglio comunale, espletate le operazioni di giuramento, convalida e surroga, procede all’elezione nel suo seno di un presidente, per la cui elezione è richiesta alla prima votazione la maggioranza assoluta dei componenti il consiglio..”. L’art. 220, dal 3° comma in poi, così recita: “I consiglieri non presenti alla prima adunanza prestano giuramento nella seduta successiva, prima di essere immessi nell’esercizio delle loro funzioni. Del giuramento si redige processo verbale. I consiglieri che rifiutano di prestare giuramento decadono dalla carica. La decadenza è dichiarata dal consiglio”.

Dalla lettura combinata delle due disposizioni regionali emergono chiaramente i seguenti principi applicativi:

• la proclamazione del singolo consigliere comunale decretata dalla competente Commissione elettorale sancisce l’avvenuta elezione del medesimo consigliere, mentre, diversamente da quanto accade nelle regioni a statuto ordinario, l’esercizio della funzione connessa al rispettivo mandato elettivo è subordinata al giuramento ed alla convalida dell’avvenuta proclamazione ad opera dell’organo consiliare;

• le operazioni di giuramento e di convalida del singolo consigliere sono necessarie e propedeutiche alla corretta composizione dell’organo consiliare, in assenza delle quali il Consiglio comunale non può legittimamente esercitare le proprie funzioni per mancanza del quorum funzionale; né è pensabile, dalla lettura testuale della citata norma, che la convalida operata dal Consiglio anche in assenza del consigliere interessato possa da sola legittimare l’immissione nell’esercizio delle funzioni.

• il consigliere che non si presenta alla prima adunanza ha la facoltà di presentarsi all’adunanza immediatamente successiva per prestare giuramento;

• il consigliere che non si presenta alla 2° adunanza senza alcuna comunicazione in ordine ad un legittimo e documentato impedimento, ovvero rifiuta di prestare giuramento, deve essere surrogato dall’organo consiliare ai fini della corretta costituzione del quorum, “essendo stato precisato in giurisprudenza che ciò deriva da un lato dalla già evidenziata automaticità della surroga medesima, e dall’altro dall’impossibilità che l’organo consiliare resti, anche solo per un momento, privo di alcuni suoi membri”[2] ; le norme citate, imponendo al Consiglio l’obbligo di procedere alla surroga e configurando quindi per tale ragione la relativa attività come vincolata e obbligatoria, tutelano in primo luogo l’interesse pubblico al buon andamento della P.A. di cui all’art. 97 della Cost. mediante la presenza in Consiglio di tutti gli eletti espressi dal corpo elettorale, la cui volontà quindi la legge si premura di rispettare, in secondo luogo tendono a garantire l’espletamento del mandato da parte dei non eletti e a tutelare la specifica manifestazione di volontà dei cittadini elettori che per costui hanno espresso la loro preferenza[3] ;

• completate tutte le operazioni di giuramento, adottata la delibera di convalida di tutti i consiglieri e composto il plenum dell’organo consiliare attraverso le eventuali surroghe, il Consiglio comunale potrà procedere nell’esercizio delle proprie funzioni deliberanti a partire dall’elezione del Presidente del Consiglio comunale.

Appare evidente che l’assenza di un consigliere alla prima seduta impedisce all’organo consiliare di costituire correttamente il quorum e di conseguenza di procedere attraverso l’elezione del Presidente del Consiglio, atteso il principio generale per cui la validità dell’operato dell’organo collegiale e la sua completezza sotto il profilo strutturale vanno considerati al momento in cui lo stesso intraprende la propria azione[4] . Il momento dal quale partire per verificare la regolarità del funzionamento del consiglio comunale, in caso di dimissioni e di obbligo di surrogazione del singolo consigliere dimissionario, è quello di convocazione dei consiglieri in carica in quel momento, sicchè debbono ritenersi validamente adottate le delibere assunte dal consiglio pur in mancanza di convocazione del subentrante[5] . Nel caso che ci occupa però, non si è in presenza di dimissioni dalla carica ma di mancata immissione nella medesima, e pertanto il momento in cui l’organo consiliare intraprende la propria azione, ai fini della validità del proprio operato, non può coincidere con la convocazione di chi non avendo ancora prestato giuramento non è stato immesso nelle proprie funzioni. 

Né, appare ipotizzabile procedere in questa sede attraverso la surroga del medesimo consigliere, considerato che dal quadro normativo sopra delineato discende che al consigliere non insediatosi non subentra automaticamente, in surroga, il primo dei non eletti della medesima lista di appartenenza, essendo invece necessaria l’intermediazione di un’apposita volontà consiliare, emanata a seguito di una nuova adunanza regolarmente convocata e previo avvio del procedimento amministrativo ai sensi dell’art. 8 della L.r. n. 10/91. Solo a seguito di tali adempimenti l’organo consiliare può procedere alla surroga del consigliere assente. In altre parole, la delibera di surrogazione, sebbene si atteggi ad atto dichiarativo e non costitutivo delle funzioni del consigliere comunale, incidendo su diritti elettorali riconosciuti dalla legge, opera come una sorta di condicio iuris per l’esercizio delle prerogative consiliari da parte del soggetto prescelto, con la conseguenza che legittimamente deve configurarsi un intervallo temporale tra il mancato giuramento alla 2° adunanza ed il subentro del surrogante. E comunque, nel caso in specie, quella odierna rappresenta un aggiornamento della prima adunanza e non una seconda adunanza appositamente convocata.

Peraltro, l’organo consiliare, nel bilanciamento degli interessi pubblici in gioco, tutti meritevoli di rispetto e tutela, non ha motivo di esporre l’Ente Comune a facili quanto prevedibili ricorsi ad opera di consiglieri lesi nel suo diritto all’ufficio o anche di semplici cittadini, atteso che in questa materia l’ordinamento configura una legittimazione diffusa e fungibile che trova la sua ragione d’essere nell’opportunità di utilizzare l’iniziativa di qualsiasi cittadino elettore, diretta ad eliminare eventuali illegittimità verificatesi in materia di elettorato amministrativo[6] . Al contrario, la mancanza di atti indifferibili ed urgenti da sottoporre al Consiglio comunale imporrebbe al Presidente del Consiglio pro-tempore maggiore cautela ed attendere la regolare costituzione del quorum funzionale dell’organo consiliare e di posticipare alla successiva adunanza l’elezione del Presidente del Consiglio.

Nel caso in cui il Presidente del Consiglio pro-tempore volesse comunque procedere alla elezione del Presidente del Consiglio, magari attraverso il conforto di un voto maggioritario dei consiglieri presenti in aula, ai consiglieri dissenzienti non rimarrebbe che adire le vie amministrative (Prefettura[7] ed Assessorato Reg.le alle Autonomie locali[8] ) ovvero quelle giurisdizionali atteso che ogni singolo consigliere ha un interesse immediato e diretto ad agire nell’ambito di un Consiglio comunale correttamente composto ed insediato, essendo le deliberazioni collegiali imputabili all’organo ed essendo ravvisabile il proprium del mandato elettorale esattamente nella possibilità del suo titolare di concorrere a formare la corrispondente volontà assembleare[9]. 

Massimo Greco

[1] GURS n. 20 del 09/05/2008.

[2] Tar Sardegna, sent. 02/07/1996 n. 925.

[3] Cons. St. sez. V°, 17/07/2004, n. 5157.

[4] Cons. St. sez. V°, 22/11/1991, n. 1346.

[5] Tar Campania, sez. I° sent. n. 3932/2003.

[6] Cass. S.U. 23/02/2001, n. 73.

[7] L’art. 14, comma 1 e 2, del D.lgs n. 300 del 1999 attribuisce, tra l’altro, al Ministero dell’Interno, ovvero alla Prefettura quale sua articolazione periferica, “le funzioni ed i compiti spettanti allo Stato in materia di: garanzia della regolare costituzione degli organi elettivi degli enti locali e del loro funzionamento”.

[8] Trattasi del controllo sostitutivo regionale sugli enti locali ex art. 24 L.r. n. 44/91.

[9] Tar Catania, sez. I°, sent. n. 187/2007.