Crisi dei migranti: il nuovo regolamento europeo

In data 4 ottobre 2023 è stato raggiunto tra i 27 Paesi europei un accordo sul testo chiave del regolamento delle crisi dei migranti, improntato alla solidarietà obbligatoria. Dopo un lungo dibattito il successivo 20 dicembre è stato approvato il nuovo regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione – concordato tra Parlamento europeo e Consiglio Ue – il quale prevede la solidarietà obbligatoria per i paesi dell’Ue che si trovano sotto pressione migratoria, consentendo agli altri Stati membri di scegliere tra il ricollocamento dei richiedenti asilo nel loro territorio e il versamento di contributi finanziari. Il nuovo provvedimento, che rappresenta anche una conquista del governo italiano, tuttavia in alcuni punti non sembra garantire pienamente i diritti dei migranti.
Volume per l’approfondimento: Immigrazione, asilo e cittadinanza

1. Il nuovo regolamento europeo sui migranti

In data 20 dicembre 2023 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno raggiunto un accordo sui cinque pilastri principali del “Pact on Migration”, il pacchetto legislativo che modifica la politica migratoria dell’Unione europea.
L’accordo, che arriva dopo una maratona negoziale iniziata nella giornata di lunedì 18 dicembre e durata tutta la notte fra il 19 e il 20 dicembre 2023, dovrà ora essere ratificato sia dall’Eurocamera che dal Consiglio dell’Ue prima di entrare in vigore.[1] I legislatori europei, inoltre, si sono impegnati a varare la riforma delle norme in materia di migrazione e asilo prima delle elezioni europee del giugno 2024.
Il pacchetto di leggi sulla politica migratoria era stato presentato dalla Commissione europea nel settembre 2020. L’obiettivo era una riforma complessiva della politica migratoria europea, che affrontasse sia la “dimensione interna”, cioè la gestione delle richieste d’asilo delle persone migranti entrate irregolarmente nell’Ue dotando i Paesi membri di uno strumento legislativo che permetta loro di lavorare in maniera sinergica, sia la “dimensione esterna”, cioè le strategie e gli accordi con i Paesi africani e asiatici per ridurre i flussi migratori oltre i confini dell’Unione Europea.[2]
Le cinque leggi su cui è stato raggiunto l’accordo toccano tutte le fasi della gestione dell’asilo e della migrazione: dallo screening dei migranti irregolari al loro arrivo nell’Ue al rilevamento dei dati biometrici, fino alle procedure per presentare e gestire le domande di asilo, alle norme per determinare quale Stato membro sia responsabile della gestione di una domanda di asilo, ma anche la cooperazione e la solidarietà tra Stati membri e come gestire le situazioni di crisi, compresi i casi di strumentalizzazione da parte dei migranti.
Le leggi del “Pact on Migration” sono:

1) Il Regolamento screening, che prevede controlli di accertamento sulle persone straniere che si presentano alle frontiere esterne dell’Unione, per raccogliere informazioni su nazionalità, età, impronte digitali e immagine del volto. Le procedure di verifica pre-ingresso dovranno durare al massimo 7 giorni. All’esito verrà decretata l’applicazione della procedura necessaria: rimpatrio alla frontiera, rimpatrio lontano da questa oppure accoglimento dell’asilo.
Inoltre, il sistema di screening potrà essere applicato anche con riguardo alle persone che, arrestate all’interno del territorio, hanno inizialmente eluso i controlli alle frontiere esterne; sono state portate a terra in operazioni di ricerca e soccorso in mare; chiederanno protezione internazionale durante le verifiche di frontiera, pur non soddisfacendo le condizioni per l’ingresso nell’UE.
Durante tutta la fase, gli Stati membri vengono assistiti dal nuovo meccanismo di monitoraggio indipendente che ha il compito di controllare e garantire il rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo nell’arco di tutto lo screening.
Il meccanismo di monitoraggio, così facendo, assolverà alla funzione fondamentale di vigilanza sul rispetto del principio internazionale di non respingimento (noto come “non-refoulment”, ai sensi dell’art. 33 della Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati) e che vieta il respingimento – e più in generale ogni forma di trasferimento forzato – della persona richiedente asilo presso il Paese d’origine se, presso questo, correrebbe il rischio di essere perseguitato, torturato, condannato a morte o essere vittima di trattamenti disumani e degradanti.

2) Il Regolamento sulle procedure di asilo, che stabilisce le regole per effettuare le richieste di asilo nell’Ue e i criteri per selezionare le persone migranti da sottoporre alla procedura tradizionale e quelli da avviare a una procedura “accelerata” di frontiera detta “border procedure” che sarà applicata solo a certe categorie di migranti: quelli che dichiarano il falso alle autorità, sono considerati un pericolo per la sicurezza, provengono da Paesi ai cui cittadini non viene di solito concesso l’asilo, cioè un tasso di riconoscimento inferiore al 20%. Tale Regolamento ha l’obiettivo di fissare una procedura comune per tutti gli Stati membri dell’Unione europea nel momento di valutazione, ed eventuale approvazione, della richiesta di protezione internazionale.
Si tratta della pietra angolare dell’intero assetto attorno al quale si articola la politica comune migratoria e che intende rispondere all’esigenza di equità, efficienza e sostenibilità a lungo termine.
Tra gli obiettivi che mirano alla prevenzione degli abusi del sistema attraverso l’adozione di una cooperazione transnazionale tra le autorità interessate dalla gestione, sono previsti:

• l’istituzione di una procedura di frontiera obbligatoria che riesca a valutare rapidamente le istanze tra quelle manifestamente infondate o inammissibili;
• prevedere per gli Stati membri una capacità adeguata per l’accoglienza.

La valutazione delle domande dei richiedenti asilo potranno essere gestite in maniera più rapida e con limiti più ristretti: si parla di un massimo di 6 mesi per ottenere una prima decisione. Tali termini difficilmente potranno essere rispettati in Italia dalle attuali Commissioni territoriali.
La capacità adeguata di accoglienza nell’Unione europea è di 30.000 persone, valutata in base alla proporzione tra numero di attraversamenti irregolari e respingimenti nell’arco di 3 anni. Si ritiene che tale capacità potrebbe essere insufficiente.
Le procedure di asilo potranno essere portate a termine soltanto grazie a negoziati internazionali che consentiranno di raggiungere gli accordi di regolamento necessari all’istituzione di un quadro comune di gestione dell’asilo e della migrazione.
In particolare, le misure di espulsione andranno a limitare la possibilità di richiesta di asilo per chi arriva da paesi considerati “sicuri”, in base a una direttiva europea del 2013, e renderanno più veloce il loro trasferimento verso i paesi terzi da cui partono più spesso per raggiungere l’Europa, cioè Tunisia, Libia e Turchia. L’Italia considera “sicuri” Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Nigeria, Senegal, Serbia e Tunisia.[3]
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3) Il Regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione che decide quale Stato membro è responsabile di una richiesta d’asilo. Non viene modificato il principio cardine del Regolamento di Dublino: i richiedenti asilo potranno presentare domanda solo presso gli Stati Ue di primo ingresso o di soggiorno regolare, così facendo verranno scoraggiate le scelte di movimenti secondari.
Il sistema di Dublino (già istituito nel 1990, poi aggiornato nel 2003 e nel 2013) verrà quindi sostituito dal Regolamento e che risponde all’esigenza di affrontare in maniera stabile gli effetti della crisi migratoria.
E’ un dato di fatto che paesi come l’Italia, la Grecia, Spagna, Malta e Cipro abbiano l’onere della gestione del fenomeno migratorio, spesso sotto la pressione degli inascoltati accordi in tema di ricollocazione; è proprio il Consiglio Ue a definirli “Stati membri in prima linea”.
Infatti, il criterio sinora adottato, ovvero quello secondo cui il primo paese d’ingresso sia quello competente per il trattamento delle domande di asilo, non è più capace di sopportare la pressione cui quotidianamente le frontiere europee sono esposte. Ci saranno però più deroghe: ricongiungimenti familiari, conoscenza della lingua o ottenimento di un titolo di studio in un Paese, che consentono a un richiedente di presentare la propria domanda a quel Paese. In questo modo potranno essere mitigate le previsioni del citato Regolamento. La responsabilità dello Stato di primo ingresso durerà 20 mesi, 12 per le persone salvate in mare: un compromesso tra la richiesta di estenderla a due anni da parte del Consiglio e la posizione del Parlamento che voleva un anno.
Per questa ragione nasce il nuovo meccanismo di solidarietà che, attraverso il nuovo impianto, consentirà di:
-coniugare solidarietà obbligatoria e flessibilità per gli Stati membri per quanto riguarda la scelta dei contributi individuali;
-prevedere una scelta di contributi quali la ricollocazione, contributi finanziari o misure di solidarietà alternative;
-includere ulteriori misure volte a prevenire gli abusi e i movimenti secondari.
Si parla di abusi e movimenti secondari con riferimento a quelle situazioni in cui un migrante si sposta dal paese di primo arrivo per cercare protezione o reinsediamento permanente altrove (è l’esempio di molti migranti che definiscono l’Italia come “un corridoio verso l’Europa”).
Gli altri Stati membri potranno scegliere tra il ricollocare sul proprio territorio i migranti, oppure il versare al Paese di ingresso un contributo finanziario.
In totale il cosiddetto “solidarity pool”, prevede 600 milioni di euro di finanziamenti all’anno, di cui beneficeranno gli Stati soggetti a maggiore pressione migratoria. Gli altri potranno scegliere uno dei due modi per fare la propria parte: significa che ogni ricollocamento potrà essere “sostituito” con un contributo di 20mila euro. Il calcolo della parte che spetta a ogni Paese in termini di ricollocamenti o finanziamenti tiene conto di due fattori: popolazione e prodotto interno lordo.

4) Il Regolamento sulla crisi, che fa i conti con i numeri degli arrivi irregolari nell’Unione europea, il cui culmine è stato raggiunto nel 2015 con circa 1,04 milioni di persone, prevede norme eccezionali da applicare solo nei casi di arrivi massicci e improvvisi di persone migranti o in situazioni particolari come fu la pandemia da Covid19. In queste circostanze un Paese richiede alla Commissione l’attivazione della situazione di crisi e, se accordata, le sue autorità nazionali potranno applicare norme più severe, compresi periodi più lunghi per le procedure d’asilo: fino a dieci giorni per la registrazione del richiedente e sei settimane in più per la “border procedure”. Questa procedura si applicherà anche a chi proviene da uno Stato con un tasso di riconoscimento dell’asilo inferiore al 50%.
Gli altri Paesi membri dell’Ue possono contribuire ad alleviarla in tre modi: ricollocando un certo numero di richiedenti asilo sul proprio territorio, pagando un contributo in denaro, o finanziando mezzi e procedure di accoglienza nel Paese sotto pressione. In queste circostanze, le autorità nazionali potranno applicare misure più severe, compresi periodi di detenzione più lunghi. Ad esempio tale normativa potrebbe essere applicata in Italia presso i CPR, con possibile violazione dei diritti umani.
 L’equilibrio verrà raggiunto attraverso accordi e negoziati con i Paesi di partenza dei migranti, specialmente nei casi in cui i migranti sono utilizzati da Paesi terzi o da attori non statali ostili per destabilizzare l’Unione europea. Si tratta di situazioni di afflusso massiccio ed eccezionale da parte di persone apolidi o provenienti da paesi extra-Ue che possono portare al collasso il sistema di gestione delle domande di asilo e immigrazione. La risposta comunitaria sarà la deroga temporanea alle procedure standard di richiesta di asilo.
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5) Il Regolamento Eurodac, è il sistema per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e di alcune categorie di immigrati clandestini che aggiorna le regole della banca dati con le prove biometriche raccolte durante il processo di screening, per evitare più richieste di asilo da parte della stessa persona. Tale Regolamento intende aggiornare l’assetto normativo già vigente per la Banca Dati europea. Si tratta di una misura quanto mai necessaria per avere un quadro completo e veritiero dei migranti sbarcati nei Paesi membri dell’UE. 

Tuttavia, le difficoltà iniziali previste per l’approvazione del Regolamento non sembrano essere superate del tutto. Infatti, il governo dell’Ungheria ha già fatto sapere che “rifiuta con forza” l’accordo. Anche le OONNGG hanno avanzato delle critiche sul provvedimento ritenendo che non sono sufficientemente tutelati i minori stranieri non accompagnati e che vi potrebbero essere più vittime in mare.
 Secondo Amnesty International Italia, poi, “Questo accordo rischia di causare blocchi e arresti e di mettere le persone in condizione di bisogno lungo le frontiere europee, senza apportare alcun miglioramento alla tutela dei richiedenti asilo nell’Unione europea. Negare diritti alle persone in cerca di asilo è pericoloso. È una risposta sproporzionata a situazioni che potrebbero essere perfettamente gestite secondo le regole vigenti”.
Inoltre, cinquanta organizzazioni, tra cui Amnesty e Save the Children, hanno firmato una lettera aperta in cui criticano duramente la riforma, sostenendo che creerà un “sistema crudele” per la gestione dei richiedenti asilo, “normalizzerà” la loro detenzione arbitraria e l’espulsione verso paesi in cui subiranno “violenze e torture”. Forti critiche sono arrivate anche dai parlamentari della sinistra europea, che hanno definito l’accordo come “il più drastico inasprimento delle leggi europee sul diritto di asilo” e “un sogno diventato realtà per i populisti di destra”.
A preoccupare particolarmente sono i nuovi meccanismi di espulsione e per il finanziamento di misure anti-migrazioni nei paesi di partenza, dove i richiedenti asilo sono trattenuti con la forza e spesso in condizioni disumane e in netta violazione dei diritti umani, il tutto con i finanziamenti dell’Unione europea.
L’accordo potrebbe, anche, consentire agli Stati membri dell’Unione Europea di ritardare la registrazione dei richiedenti asilo, indirizzare un numero crescente di persone verso procedure d’asilo di livello inferiore alle frontiere ed estendere la detenzione in prossimità dei confini.

2. Conclusioni

Secondo gli ultimi dati di Frontex, gli attraversamenti irregolari delle frontiere dell’Ue sono aumentati del 17% nel 2023 rispetto all’anno precedente, superando quota 355.300 da gennaio a novembre del 2023: cioè più che nell’intero 2022.
La rotta con più arrivi rimane quella del Mediterraneo centrale, che dalle coste di Libia e Tunisia porta all’Italia e a Malta: allo stato 152.211 approdi irregolari. Quella con il maggiore incremento rispetto all’anno scorso porta invece dall’Africa occidentale alle isole Canarie: +116%, per un totale di 32.422 approdi irregolari.
Secondo il presidente del Parlamento Europeo, Roberta Metsola il 20 dicembre 2023 passerà alla storia come “il giorno in cui l’Ue ha raggiunto un accordo storico su una nuova serie di regole per gestire la migrazione e l’asilo”.
Tuttavia, al di là di questi toni trionfalistici, forse eccessivi, non vi è dubbio che l’accordo in questione segna anche un ulteriore e significativo passo nelle trattative riguardanti un pacchetto più ampio di riforme sull’asilo dell’Unione europea e che il governo italiano abbia avuto un ruolo decisivo nell’approvazione del regolamento.
Tuttavia, alcune resistenze, come quella dell’Ungheria dovranno essere superate e alcune norme dovranno essere migliorate al fine di una tutela adeguata di tutti i migranti, compresi quelli irregolari e i minori non accompagnati.
Si auspica, al riguardo che il Regolamento possa essere approvato prima delle prossime elezioni europee previste per il mese di giugno 2024 dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Ue, come previsto, sgravando, almeno in parte, quei Paesi di frontiera, come l’Italia, che affrontano quotidianamente un compito immane e dai risvolti umani drammatici.

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Novità di questa edizione è la trattazione delle procedure anagrafiche riguardo sia ai cittadini europei e ai loro familiari che ai cittadini di paesi terzi.

Note