Il procedimento amministrativo telematico

1. Procedimento amministrativo e procedimento amministrativo telematico
2. Principi organizzativi e validità giuridica delle operazioni in modalità informatica
3. Diritto all’uso delle tecnologie
4. Procedimento e fascicolo informatico
5. La fase dell’iniziativa
6. La partecipazione al procedimento amministrativo telematico
7. La fase dell’istruttoria
8. La fase decisoria
9. Patologia del procedimento amministrativo telematico e dell’atto amministrativo automatizzato

1. Procedimento amministrativo e procedimento amministrativo telematico

La disciplina normativa di riferimento del procedimento amministrativo telematico si rinviene nella legge del 7 agosto 1990, n. 241, c.d. legge sul procedimento amministrativo e nel decreto legislativo del 7 marzo 2005, n. 82 c.d. Codice dell’amministrazione digitale. Il Codice dell’amministrazione digitale (Cad) ha raccolto e coordinato le norme esistenti relativamente ai singoli elementi dell’azione amministrativa e, allo stesso tempo, ha operato un raccordo tra tali norme in modo da trasformare l’informatizzazione delle singole fasi in un procedimento unico. Il Cad si articola secondo la sequenza tipica del procedimento amministrativo a partire dalla realizzazione del documento informatico, alla firma, alla protocollazione, all’archiviazione e alla trasmissione. Nel procedimento amministrativo “tradizionale” l’utilizzazione delle tecnologie informatiche è meramente strumentale al suo svolgimento in forma cartacea. Il procedimento amministrativo elettronico è una componente fondamentale dell’informatizzazione dell’azione amministrativa, che si riflette nei rapporti giuridici tra la P.A. ed i cittadini e, inoltre, favorisce la digitalizzazione dell’attività amministrativa che presuppone regole tecniche uniformi per consentire l’interazione tra le diverse amministrazioni e nei confronti degli utenti. Il procedimento amministrativo telematico può essere inteso in due distinte forme. In una prima forma gli strumenti tecnologici supportano l’amministrazione e il cittadino nello svolgimento della procedura, nella comunicazione, nello scambio documentale, consentendo di effettuare i medesimi passaggi procedurali che caratterizzano il procedimento amministrativo svolto con modalità cartacee. L’uso delle tecnologie si affianca al tradizionale svolgimento del procedimento amministrativo e la modalità informatica permette di eseguire le stesse operazioni necessarie nei procedimenti svolti con modalità cartacee. In una seconda forma gli strumenti tecnologici non sono impiegati come supporto delle procedure effettuate con modalità cartacee, ma costituiscono un mezzo di attuazione delle diverse fasi procedimentali. In tale forma si realizza una cooperazione applicativa che consente l’interazione tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni per consentire lo svolgimento dei procedimenti amministrativi. In questo caso il procedimento non è svolto materialmente dagli operatori delle pubbliche amministrazioni, ma è l’applicazione informatica che reperisce e gestisce autonomamente gli elementi necessari per lo svolgimento delle diverse fasi. La pubblica amministrazione è oggi obbligata, salvo impedimenti, a perseguire l’azione amministrativa per il tramite del procedimento amministrativo telematico, come disposto anche dall’articolo 3-bis della legge sul procedimento amministrativo in cui si rinviene che la Pa deve incentivare l’utilizzo della telematica nel procedimento amministrativo e, pertanto, ciò costituisce un obbligo e non certo una discrezionalità.

2. Principi organizzativi e validità giuridica delle operazioni in modalità informatica

Il concreto svolgimento di procedimenti amministrativi informatici implica che le pubbliche amministrazioni organizzano i procedimenti di rispettiva competenza attraverso l’uso delle tecnologie informatiche non soltanto per trasmettere dati, ma per utilizzare ed elaborare I medesimi dati nell’ambito di ciascuna procedura amministrativa predefinita. A tal fine, l’articolo 12, comma 2, del Cad dispone che “le pubbliche amministrazioni adottano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati, con misure informatiche, tecnologiche e procedurali di sicurezza, secondo le regole tecniche di cui all’articolo 71”. L’impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione implica anche che le pubbliche amministrazioni garantiscano la consultazione, la circolazione e lo scambio di dati e informazioni, nonché l’interoperabilità dei sistemi e l’integrazione dei processi di servizio tra le diverse amministrazioni (articolo 12, comma 5 del Cad). Lo svolgimento del procedimento amministrativo attraverso l’uso delle tecnologie implica che le diverse operazioni che lo compongono abbiano valore giuridico. Anche lo scambio di documenti informatici costituisce invio documentale valido ad ogni effetto di legge per lo svolgimento del procedimento, a condizione che tale invio sia realizzato attraverso le applicazioni del sistema pubblico di connettività (articolo 76 del Cad).

3. Diritto all’uso delle tecnologie

L’articolo 3 del Cad riconosce ai cittadini ed alle imprese il diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni. A tale diritto è assicurata tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo. Il procedimento amministrativo ad istanza di parte è un modulo basilare di svolgimento dell’attività amministrativa che si caratterizza per l’attribuzione dell’iniziativa procedimentale in capo al privato richiedente. In questi procedimenti le comunicazioni esterne dell’amministrazione si profilano fondamentali, soprattutto per quanto concerne gli scambi di informazioni e/o di documenti tra l’amministrazione procedente e il privato instante.

4. Procedimento e fascicolo informatico

L’articolo 41 del Cad dispone che le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente. Anche il procedimento amministrativo elettronico si compone di più fasi: l’iniziativa, la partecipazione procedimentale, l’istruttoria e la decisoria, nonché l’eventuale integrativa dell’efficacia. La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e I dati del procedimento da chiunque formati. All’atto della comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 8 della legge del 7 agosto 1990, n. 231, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti inerenti alla partecipazione al procedimento. L’articolo 40 del Cad stabilisce, inoltre, che le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici nel rispetto delle disposizioni del Codice dell’amministrazione digitale e delle regole tecniche previste dall’articolo 71 del Cad. I documenti amministrativi, anche se in origine cartacei, possono essere riprodotti e conservati su supporti informatici (articolo 43 del Cad) e, inoltre, la protocollazione delle comunicazioni in entrata e in uscita deve avvenire attraverso un sistema automatizzato (articolo 40-bis del Cad). Le comunicazioni di documenti tra pubbliche amministrazioni avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica (articolo 47 del Cad), mentre, per quanto concerne la trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna, le stesse avvengono mediante posta elettronica certificata (articolo 48 del Cad). Le pubbliche amministrazioni sono tenute ad attivare siti istituzionali per l’erogazione dei servizi on line e soddisfare gli obblighi di pubblicità legale (articoli 53, 54 e 57 del Cad).

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5. La fase dell’iniziativa

L’istanza, la denuncia e l’iniziativa d’ufficio sono tradizionalmente gli atti attraverso i quali prende avvio il procedimento. In questa prima fase procedimentale, assumono particolare importanza il contenuto dell’istanza e le modalità di invio. Circa il contenuto, le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere disponibili, in via telematica, i moduli ed i formulari validi ad ogni effetto di legge, nonché l’elenco della documentazione necessaria per ogni singolo procedimento. I moduli ed i formulari pubblicati sul sito dell’amministrazione hanno valore costitutivo e non meramente conoscitivo. Nella determinazione del contenuto dell’istanza è rilevante anche l’indicazione delle informazioni che il cittadino è tenuto a fornire, affinché la richiesta possa essere ricevuta e gestita correttamente. Conclusa la predisposizione degli atti e dei documenti necessari, l’istanza può essere trasmessa all’amministrazione destinataria per via telematica. L’invio dell’istanza deve essere effettuato secondo le modalità indicate dall’amministrazione. A seconda del contenuto dell’istanza, la sua validità è condizionata alla sottoscrizione con firma digitale, all’identificazione informatica dell’autore, alla trasmissione tramite posta elettronica (normale o certificata). L’invio dell’istanza tramite strumenti informatici può avvenire anche nei procedimenti “misti” in cui l’uso delle tecnologie convive con la gestione cartacea dei documenti.

6. La partecipazione al procedimento amministrativo telematico

La digitalizzazione del procedimento amministrativo comporta che la partecipazione procedimentale e il diritto di accesso ai documenti amministrativi debbano essere sempre esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. L’articolo 4 del Cad stabilisce che la partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, secondo le modalità indicate dagli articoli 59 e 60 del Dpr del 28 dicembre 2000n. 445, c.d. Testo unico sulla semplificazione amministrativa. L’amministrazione titolare, inoltre, all’atto della comunicazione di avvio del procedimento deve comunicare agli interessati le modalità per potere esercitare in via telematica i diritti di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti (articolo 10 della legge del 7 agosto 1990, n. 241). La comunicazione di avvio del procedimento informatico, pertanto, deve contenere l’indicazione della possibilità della partecipazione al procedimento anche con le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché l’indicazione del responsabile procedimento, dei recapiti telematici del responsabile del procedimento e delle modalità di accesso telematico. A garanzia del diritto di partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo informatico, le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare nei loro siti l’indirizzo istituzionale di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa trasmettere le proprie richieste.

7. La fase dell’istruttoria

La fase istruttoria è caratterizzata dall’acquisizione degli elementi necessari per la decisione finale. L’acquisizione di tali elementi avviene attraverso informazioni e documenti provenienti sia dai cittadini, sia dal sistema amministrativo. Nella fase dell’acquisizione delle informazioni bisogna distinguere tra procedimento amministrativo svolto con il mero supporto delle tecnologie informatiche e telematiche e procedimento attuato mediante l’utilizzo di applicativi informatici. Nel procedimento svolto con il mero supporto delle tecnologie informatiche e telematiche, l’istruttoria comporta l’acquisizione delle informazioni e degli elementi utili alla valutazione e ponderazione degli interessi coinvolti ai fini dell’adozione del provvedimento. L’uso delle tecnologie assume valore strumentale in relazione agli atti istruttori (accesso alle banche dati di altre amministrazioni, trasferimento dei dati nei sistemi informativi di un’altra amministrazione ecc.). Nei procedimenti svolti tramite l’impiego di applicativi informatici, gli strumenti tecnologici permettono il dialogo diretto tra i sistemi informativi, finalizzato ad acquisire i dati e, ove possibile, elaborarli e trasformali in una decisione amministrativa. I dati di cui dispone ciascuna amministrazione devono essere raccolti, conservati e resi disponibili da altre amministrazioni e dai cittadini. La fruizione di un dato significa potere utilizzare il dato di una determinata amministrazione non solo visualizzandolo, ma anche trasferendolo nei propri sistemi informativi automatizzati. L’articolo 41, comma 3 del Cad prevede che le conferenze di servizi previsti dagli articoli 14-14quinquies della legge sul procedimento amministrativo siano convocate e si svolgano mediante l’uso degli strumenti informatici disponibili.

8. La fase decisoria

La fase conclusiva del procedimento amministrativo informatico può svilupparsi secondo due modelli alternativi. Nel primo, l’atto conclusivo del procedimento è adottato dal funzionario competente, al pari di quanto avviene nel procedimento amministrativo tradizionale. In tale modello, l’utilizzo delle tecnologie concerne l’insieme delle operazioni e degli adempimenti finalizzati all’adozione dell’atto finale, mentre l’atto volitivo di assunzione della decisione amministrativa resta in capo al funzionario. Nel secondo, l’atto conclusivo del procedimento può essere adottato dall’elaboratore elettronico attraverso un programma informatico o software. Per estendere l’uso delle tecnologie dalla fase acquisitiva alla fase elaborativa e valutativa occorrono applicativi informatici capaci di elaborare le informazioni acquisite sulla base di istruzioni preventivamente definite e contenute in applicativi informatici. L’insieme delle informazioni inserite nel relativo programma rappresentano il contenuto di un vero e proprio atto amministrativo, nel quale sono previste diverse soluzioni in relazione alle diverse informazioni acquisite. Quando l’atto è vincolato, la sua emanazione può essere automatizzata attraverso l’elaboratore elettronico che verifica la sussistenza o insussistenza di tutti gli elementi previsti per l’adozione dell’atto richiesto. Si tratta, però, di ipotesi in concreto limitate. Per informatizzare (la fase decisoria di) un procedimento amministrativo discrezionale deve essere possibile scomporre le ipotetiche forme di scelta dell’amministrazione in una serie di istruzioni elementari. L’informatizzazione può ipotizzarsi per gli atti a basso tasso di discrezionalità, oppure a discrezionalità esaurita. Analoghe problematiche sussistono per la fase di elaborazione e decisione dei procedimenti negoziati.

9. Patologia del procedimento amministrativo telematico e dell’atto amministrativo automatizzato

Possono individuarsi almeno quattro cause di invalidità dell’atto amministrativo automatizzato. L’Illegittimità relative alla definizione dell’atto-programma come causa di invalidità dell’atto finale automatizzato. Nella fattispecie, l’atto-programma non definito nel rispetto della disciplina giuridica di riferimento vizia l’atto amministrativo finale. Una seconda causa di invalidità può derivare dai vizi della fase istruttoria in ordine alle modalità di acquisizione delle informazioni e documentazioni presso altre amministrazioni o privati, alla raccolta, incompletezza o inesattezza dei dati. Le altre due cause di invalidità possono integrarsi in relazione all’esternazione dell’atto (ad esempio la mancata sottoscrizione) o al cattivo funzionamento degli apparati elettronici. L’esercizio del potere di autotutela presenta peculiarità soprattutto in relazione ai vizi eliminabili attraverso i procedimenti di sanatoria. Estremamente complessa è la responsabilità della pubblica amministrazione per invalidità dell’atto amministrativo elettronico.

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