Il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale è uno degli strumenti più incisivi previsti dalla normazione lavoristica, intervenuta negli ultimi anni .
In rapida rassegna, va detto che tale provvedimento è stato introdotto dall’art.36 bis, d.l. 223/2006 conv. in l.248/2006, limitatamente all’ambito dei cantieri edili; successivamente con l’art. 5 della l.123/2007, tale limitazione è stata superata cosicchè la potestà di sospensione è stata estesa ad ogni attività di impresa; ulteriore previsione di siffatta figura provvedi mentale si è avuta con l’art.14 del d.leg.vo 81/2008, da ultimo appunto modificato dal d.leg.vo 106/2009.
Di talchè l’istituto dalle sospensione della attività imprenditoriale risulta allo stato così delineato.
La finalità di adozione del provvedimento di sospensione, secondo l’espresso dettato dell’art.14 cit., è data dalla esigenza di pervenire alla cessazione di pericolo per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori e di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso.
I presupposti di adozione sono costituiti da :a. Impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 % del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, b. Gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e delle politiche sociali ( individuate con decreto Ministro Lavoro e, nelle more dell’adozione del decreto, secondo la tabella allegata allo stesso d.leg.vo 81/2008 ).
I soggetti legittimati sono : a. Organi di vigilanza del Ministero del Lavoro, Salute e Politiche Sociali; b.Organi di vigilanza delle Aziende Sanitarie Locali , nel caso ricorra il presupposto delle gravi e reiterate violazioni in materia di sicurezza; c. Corpo nazionale vigili del fuoco, in materia di prevenzione incendi.
Il provvedimento è revocato dall’organo adottante laddove siano stati regolarizzati i lavoratori interessati dall’accertamento, siano state ripristinate le condizioni di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori e siano assolti gli oneri consistenti nel pagamento di una somma aggiuntiva ( aggiuntiva, in quanto a prescindere dalla revoca permangono le sanzioni pecuniarie dovute)
E’ previsto un regime di tutela giustiziale amministrativa, con la possibilità per l’imprenditore di impugnare entro trenta giorni il provvedimento di sospensione davanti la Direzione Regionale del Lavoro competente per territorio,oppure al Presidente della Giunta Regionale, a seconda dell’organo che ha adottato l’atto impugnato, l’autorità adita con il ricorso si pronuncia entro 15 giorni, decorsi i quali , il provvedimento perde efficacia.
A tal riguardo va osservato che il dato letterale della norma de qua induce a ritenere che il silenzio della p.a. ,in tal caso non ha valenza di silenzio assenso bensì di silenzio incidente , in quanto il silenzioso decorso del termine di 15 giorni elimina l’efficacia dell’atto impugnato. Pertanto resterebbe fuori dagli effetti del silenzio la questione della legittimità o opportunità della adozione di tale provvedimento, che dovrebbe seguire i tempi dell’art. 6 del DPR 1199/71 ( vale a dire con effetti di silenzio rigetto ove la p.a. non si pronunci neanche nel termine di 90 gg.), atteso che il ricorrente avrebbe comunque interesse ad avere una pronuncia espressa, o tacita con silenzio significativo, sulla legittimità o opportunità dell’atto impugnato, per evidente possibilità di valutare eventuali profili risarcitori.
Le modifiche apportate dal d.leg.vo 3 agosto 2009 n. 106 al d.leg.vo 81/2008 ( Noto come testo unico sulla sicurezza) hanno inciso anche sul procedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale che, come prima visto, a norma dell’art. 14 del detto d.leg.vo 81,può essere adottato dal personale di vigilanza del Ministero del Lavoro.
Le più significative modifiche alla disciplina del procedimento di sospensione hanno riguardato:
a. I presupposti di adozione del provvedimento di sospensione;
b. La decorrenza iniziale degli effetti di tale provvedimento ;
c. Le condizioni ( recte, oneri)per la revoca del provvedimento;
d. Le sanzioni per la inottemperanza alla sospensione.
Per quanto attiene i presupposti di adozione del provvedimento di sospensione,già prima indicati, va osservato che, con previsione generale. il primo comma dell’art. 14 d.leg.vo 81/2008, individua quale situazione di fatto determinante l’adozione del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale ( oltre che la grave e reiterata violazione di norme in materia di sicurezza) l’impiego di lavoratori in “nero” ( vale a dire non risultanti dalla documentazione obbligatoria) in percentuale non inferiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro all’atto dell’accesso ispettivo.
Ebbene, il comma 11 bis, dello stesso articolo, frutto della modifica normativa ex d.leg.vo 106/2009, esclude espressamente la adottabilità del provvedimento de quo nel caso in cui risulti presente sul luogo di lavoro un solo lavoratore irregolare che sia l’unico occupato dell’impresa.
Dunque pur costituendo il 100% del totale dei lavoratori trovati sul luogo di lavoro. il provvedimento non si adotta se il lavoratore irregolare sia l’unico occupato dall’impresa, all’uopo non basta che sia l’unico lavoratore rinvenuto sul luogo di lavoro ma occorre che sia l’unico che risulti dipendente della impresa oggetto dell’accertamento ispettivo.
Evidente la ratio legis di sottrarre ai rigori della interdizione dell’attività lavorativa le ipotesi in cui la situazione occupazionale irregolare di una determinata impresa sia contenuta in stretti limiti quantitativi.
Probabilmente però sarebbe stato opportuno anche prevedere limiti temporali alla irrilevanza, ai fini del provvedimento in questione, di tale “contenuta” irregolarità occupazionale, in quanto, ancorchè riferita ad un solo lavoratore, uno stato di irregolarità protratto lungo un certo periodo di tempo ( ovviamente da stabilire in sede normativa) può essere, non solo concorrente a configurare una “stabilità” di lavoro sommerso, ma anche indice di una situazione di diffusa inosservanza normativa fortissimo fomite di rischio per il lavoratore.
Il tema di decorrenza iniziale della esecutività del provvedimento offre il destro per alcune considerazioni preliminari sulla produzione degli effetti di tale provvedimento.
Infatti va differenziata la efficacia dell’atto, che si determina con la comunicazione dell’atto stesso al destinatario, dalla esecutività, che si concreta con la produzione degli effetti, cosicchè i termini iniziali di efficacia e di esecutività, seppur generalmente coincidenti, di fatto possono essere diversi.
In questo senso va rilevato che il medesimo comma 11 bis, dell’art. 14 cit., contempla la possibilità di fissare la decorrenza iniziale dell’esecutività del provvedimento, in un momento ulteriore rispetto al tempo dell’accertamento ispettivo,nel corso del quale è stata verificata la sussistenza dei presupposti di tale provvedimento, o anche al tempo della comunicazione del provvedimento.
Tale norma prevede appunto la possibilità di fissare un termine iniziale agli effetti del provvedimento, facendolo decorrere dalle ore dodici del giorno lavorativo successivo a quello dell’accertamento ovvero dalla cessazione della attività lavorativa in corso nella ipotesi in cui non possa essere interrotta al momento dell’accertamento.
La medesima norma pone dei limiti al differimento degli effetti.
In primo luogo, escludendo tale possibilità nei casi in cui la sospensione dell’attività non sarebbe conseguente all’accertamento della occupazione di lavoratori irregolari bensì all’accertamento della sussistenza di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro ( situazione che costituisce, ex comma 1 art. 14 cit., l’altro presupposto di adottabilità del provvedimento di sospensione).
Altresì, stabilendo che il differimento della sospensione al momento in cui cessa l’attività lavorativa opera solo nei casi in cui l’attività stessa non possa essere interrotta all’atto dell’accertamento ispettivo.
La impossibilità di interruzione va colta non sul piano della organizzazione aziendale o commerciale dell’impresa ma su quello della impossibilità materiale e , più nettamente, sul piano della valutazione comparativa degli interessi, quale si ricava dall’oggetto dell’attività esercitata e dai destinatari di essa .
In via più ampia poi il differimento è inibito, ex comma 11 bis cit, laddove si riscontrino situazioni di pericolo imminente o di grave rischio per la salute dei lavoratori o dei terzi.
La modifica normativa ha interessato anche le condizioni, recte oneri,per la revoca del provvedimento.
Infatti in caso di sospensione “per lavoro irregolare” unitamente alla regolarizzazione dei lavoratori “in nero” è previsto il pagamento di una somma aggiuntiva di € 1500 mentre precedentemente era prevista la somma di € 2500.
Ulteriori novità sono previste al comma 10 dell’art.15 in esame relativamente alle sanzioni per la inottemperanza alla sospensione.
In questo comma sono previste le sanzioni per la inosservanza del provvedimento di sospensione.
Tali sanzioni sono distinte a seconda del motivo del provvedimento di sospensione non ottemperato dal datore di lavoro.
Nel caso in cui la violazione riguardi un provvedimento adottato per la sussistenza di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, è previsto l’arresto fino a sei mesi, nel caso di inottemperanza di provvedimento adottato per lavoro irregolare la sanzione è stabilita, alternativamente, nell’arresto da tre a sei mesi o nell’ammenda da € 2500 a € 6400.
Con riferimento a tale secondo caso, viene in rilievo la relazione tra il procedimento di sospensione ( adozione e revoca del provvedimento) e il procedimento di prescrizione di cui agli artt. 20 e segg.d.leg.vo 758/94.
In primo luogo va considerato quale è il tempo della commissione della violazione dell’inottemperanza al provvedimento di sospensione.
A tal riguardo va osservato che salve le ipotesi di differimento sopra riportate ( cfr coma 11 bis, art.14 cit.) il provvedimento di sospensione ha efficacia dal momento in cui è notificato al datore di lavoro, cosicchè, decorso il tempo tecnico necessario per dare luogo alla sospensione della attività ( determinatasi quindi la cd esigibilità della condotta doverosa da parte del destinatario dell’ordine di sospensione, vale a dire il datore di lavoro) , ove quest’ultimo continui l’attività commette il reato contemplato dal comma 10 cit.
Accertata la sussistenza del reato, trattandosi in tal caso di fattispecie di reato contravvenzionale con pena alternativa, opera la disposizione degli artt. 20 e segg. d.leg.vo 758/94, in tema di prescrizione obbligatoria.
Secondo tale norma, allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l’organo di vigilanza, nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, intestate ex art. 55 c.p.p.,impartisce al contravventore un ‘ apposita prescrizione, fissando termine per la regolarizzazione, che consiste nella cessare l’attività imprenditoriale di cui al provvedimento di sospensione.
A quest’ultimo riguardo va considerato che tale termine di regolarizzazione, id est sospensione della attività, non può che essere immediato, posto che se il provvedimento di sospensione è legittimamente adottato, non sussistono motivi di differibilità della regolarizzazione per “particolare complessità o per l’oggettiva difficoltà dell’adempimento”, ragioni che devono essere valutate già nell’ambito del procedimento di sospensione, ex art. 14 d.leg.vo 81/2008, ai fini della eventuale differibilità degli effetti della medesima, sicchè se il provvedimento relativo è stato adottato, e lo è stato correttamente, vuol dire che tali ragioni non sussistono neanche all’atto del provvedimento di prescrizione, ex art. 20 e segg. d.leg.vo 758/94, con la conseguenza che il termine di regolarizzazione ( si ripete, in seguito alla prescrizione la regolarizzazione si concreta nella cessazione dell’attività imprenditoriale) non può che essere ad horas.
Il datore di lavoro, manente il provvedimento di prescrizione, può procedere alla regolarizzazione dei lavoratori irregolari, nonché al pagamento della somma aggiuntiva di € 1500 ed ottenere così la revoca del provvedimento di sospensione, di talchè l’attività imprenditoriale può riprendere.
Su un diverso piano resta in essere la parte del procedimento di prescrizione che , in seguito alla revoca del procedimento di sospensione, divenendo afferente a reato “a condotta esaurita”, si appunta sugli aspetti concernenti la sanzione pecuniaria e quindi nella possibilità di pagamento del quarto del massimo edittale nei termini previsti ( trenta giorni) con effetti estintivi del procedimento penale o, in mancanza, nella prosecuzione di quest’ultimo nella sua ordinaria sede giudiziale.
Dott. Giuseppe Lodato
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